Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 10 мая 2016 г. N 09АП-14612/16

г. Москва

10 мая 2016 г.

Дело N А40-86207/14

Резолютивная часть постановления объявлена 10 мая 2016 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 мая 2016 г.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи: Семикиной О.Н.,

судей: Алексеевой Е.Б., Левиной Т.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Егоровым А.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ГУП" Башавтотранс"

на решение Арбитражного суда г. Москвы от "17" марта 2016 г.

по делу N А40-86207/14, принятое судьей В.Э Козловским,

по иску ГУП" Башавтотранс"

(450052, Республика Башкортостан, г.Уфа, ул. К.Маркса, 35, ОГРН 1020202765989)

к Министерству финансов Российской Федерации (109097, г.Москва, ул.Ильинка, 9)

при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора - Государственный комитет Республики Башкортостан по транспорту и дорожному хозяйству, Министерство финансов Республики Башкортостан,

о взыскании денежных средств

при участии в судебном заседании:

от истца: Бикбулатов Р.Р. по доверенности от 26.11.2015;

от ответчика: не явился, извещен;

от третьего лица: не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

Государственное унитарное предприятие "Башавтотранс" обратилось в Арбитражный суд города Москвы с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании убытков от предоставления в 2011 и 2012 годах права проезда на основании социальных проездных билетов гражданам, отнесенных к федеральному регистру льготников.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 17.03.2016 в удовлетворении исковых требований отказано в полном объеме.

Не согласившись с решением Арбитражного суда города Москвы 17.03.2016, истец обратился в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

Девятый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев дело, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив материалы дела, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, находит решение Арбитражного суда города Москвы от 17.03.2016 не подлежащим изменению или отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, между Государственным комитетом Республики Башкортостан и Государственным унитарным предприятием "Башавтотранс" Республики Башкортостан в 2011 году и 2012 году были заключены Соглашения об организации перевозок автомобильным транспортом отдельных категорий граждан, пользующихся правом на меры социальной поддержки.

Соглашениями об организации перевозок автомобильным транспортом отдельных категорий граждан, пользующихся правом на меры социальной поддержки N 3 от 30.12.2011 года и N 1 от 06.02.2013 года, установлено, что истец обязуется обеспечить перевозку отдельных категорий граждан, пользующихся правом на меры социальной поддержки, в автобусах по регулярным автобусным маршрутам общего пользования в городском и пригородном сообщениях на территории Республики Башкортостан в период с 01.01.2012 года по 31.12.2012 года и с 01.01.2013 года по 31.12.2013 года по электронным транспортным картам, приравненным к единому социальному проездному билету (ЕСПБ).

Согласно данным Соглашениям, возмещение выпадающих доходов, полученных в процессе перевозки отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, производится заказчиком за счет субвенций, запланированных в федеральном бюджете на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта.

Согласно пункта 5 ст. 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом и иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22.08.2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с 01.10.2005 года отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан. Вместе с тем, данный Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Согласно ст. ст. ст. 3, 44, 63 названного Закона, меры социальной защиты инвалидов, социальной поддержки ветеранов и лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

Установив данную меру социальной поддержки (льготу), Российская Федерация в силу пункта 5 ст.790 ГК РФ приняла на себя и обязанность за счет средств федерального бюджета полностью компенсировать транспортным организациям неполученную от потребителей - федеральных льготников провозную плату.

В целях оказания мер социальной поддержки отдельным категориям граждан в вопросах транспортного обслуживания, Распоряжением Правительства Республики Башкортостан N 51-р от 28.01.2005 года утвержден Порядок приобретения единых социальных проездных билетов отдельными категориями граждан, имеющими право на меры социальной поддержки, финансируемые за счет средств федерального бюджета, бюджета Республики Башкортостан, и пенсионерами.

Из ч. "а" п. 3 вышеназванного Порядка приобретения единых социальных проездных билетов, следует, что право на приобретение единого социального проездного билета имеют включенные в федеральный регистр граждане, финансирование мер социальной поддержки которых осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Из пункта 2 Распоряжения Правительства Республики Башкортостан N 545-р от 06.06.2006 года ("Об утверждении порядка распределения между транспортными организациями субвенций, поступивших из федерального бюджета, и выручки от реализации ЕСПБ") следует, что возмещение транспортным организациям расходов, связанных с обеспечением равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации, производится за счет фактически поступивших из федерального бюджета средств, с учетом выручки от реализации ЕСПБ.

Пунктом 3 Методики распределения выручки от реализации ЕСПБ транспортным организациям, утвержденной Приказом Государственного комитета Республики Башкортостан по строительству, архитектуре и транспорту N 36 от 11.03.2005 года, пунктом 6 Порядка распределения между транспортными организациями субвенций, поступивших из федерального бюджета, и выручки от реализации ЕСПБ, утвержденного Распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 06.06.2006 года N 545-р, определена Методика расчета выпадающих доходов от перевозки льготных категорий граждан.

Истец указывает, что государственное унитарное предприятие "Башавтотранс" Республики Башкортостан являясь транспортным предприятием, осуществляющим перевозку населения автомобильным транспортом, оказало в период 2012 и 2013 годы льготные услуги по перевозке граждан, включенных в федеральный регистр льготников, в связи с чем, понесло убытки в виде не возмещенных расходов в размере 81.462.600 руб.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"" изменен порядок предоставления льгот отдельным категориям граждан, имеющим право на льготный проезд в общественном городском и пригородном транспорте, предусмотренное федеральными законами, а именно: предоставление льготы по проезду в городском и пригородном общественном транспорте в натуральной форме заменено на компенсационную выплату; одновременно полномочия по обеспечению указанных льгот переданы с федерального уровня власти на уровень субъектов Российской Федерации.

При этом в статье 153 названного закона федеральный законодатель закрепил положения, в соответствии с которыми органам законодательной власти субъектов Российской Федерации предписано при разработке соответствующих законопроектов сохранить ранее достигнутый уровень обеспеченности указанных категорий граждан и не допустить ухудшение положения таких граждан.

Согласно пункту 1 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 названной статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), к которым относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Согласно Порядку распределения между транспортными организациями субвенций, поступивших из федерального бюджета, и выручки от реализации ЕСПБ, утвержденному распоряжением Правительства РБ от 06.06.2006 N 545-р, распределение субвенций, поступивших из федерального бюджета, и выручки от реализации ЕСПБ между транспортными организациями, осуществляющими перевозку пассажиров по ЕСПБ, производится Министерством строительства, архитектуры и транспорта Республики Башкортостан ежемесячно на основании представляемых транспортными организациями отчетов о количестве перевезенных пассажиров по ЕСПБ и сумме выпадающих доходов от их перевозки отдельно по категориям граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации и Республики Башкортостан.

В соответствии с пунктом 4 указанного Порядка распределение между транспортными организациями субвенций, поступивших из федерального бюджета, производится исходя из суммы фактически сложившихся убытков от перевозки граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации, с учетом выручки от реализации ЕСПБ.

В соответствии с соглашениями заключенными между государственным комитетом республики Башкортостан по транспорту и дорожному хозяйству и истцом от 27.01.2012 года и от 06 февраля 2013 года, предметом которого является предоставление субсидий на возмещена выпадающих доходов, связанных с перевозкой граждан автомобильным транспортом по государственным регулируемым ценам и единым социальным проездным билетам с использованием социальных карт Башкортостана и приравненным к ним электронным транспортным картам по регулярным автобусным маршрутам общего пользования на территории Республики, где осуществляется государственное регулирование цен и перевозка граждан по ЕСПБ в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете Республики на 2012 и 2013 года. Претензий к исполнению данных соглашений у истца не имеется.

Суд первой инстанции установил, что расчеты расходов за перевозку не соответствуют реальности, являются необоснованными. Убытки в соответствии с положениями статьи 15 ГК РФ должны быть реальными. Истцом не доказан состав убытков, их размер, а также неправильно определен круг лиц ответственных за их возникновение.

В соответствии с распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 06.06.2006 N 545-р ГУП "Башавтотранс" на возмещение расходов по перевозке пассажиров регулируемым ценам выделено из бюджета РБ за 2012 год 16.933.976 руб. за 2013 - 17.650.788 руб.

Статьей 2 Гражданского кодекса Российской Федерации определены отношения, регулируемые гражданским законодательством.

Согласно пункту 1 названной нормы гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.

Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (статья 124).

Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 июня 2004 года N 12-П указал, что конституционные предписания об отнесении к ведению Российской Федерации финансового регулирования и о самостоятельности субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в пределах предоставленных им финансовых полномочий получили конкретизацию в федеральном, в том числе бюджетном, законодательстве.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, что предопределяет публично-правовую природу отношений, связанных с формированием и исполнением бюджетов, а также характер правового регулирования, особенности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере.

Бюджет каждого территориального уровня как инструмент реализации финансовой политики государства служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. Бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации.

Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов, бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации (статья 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Тем самым предопределяется публично-правовой характер регулирования бюджетных отношений, выступающих в качестве экономического выражения суверенитета государства, материальной основы осуществления публичных функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, деятельность которых как публичных субъектов в силу статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2), 66 (части 1 и 2), 76 (части 1, 2 и 5) Конституции Российской Федерации должна осуществляться в финансово-бюджетной сфере исключительно на правовых основаниях и в пределах, дозволенных Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством.

Публичный характер бюджетно-правового регулирования не исключает в то же время применения к бюджетным отношениям положений гражданского законодательства, но только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законодательством.

Из наличия имущественных начал в бюджетных правоотношениях и одновременно - властного характера правового регулирования в этой сфере исходит Гражданский кодекс Российской Федерации, в пункте 3 статьи 2 которого закрепляется, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Анализ действующего законодательства позволяет прийти к выводу о том, что иное для спорных правоотношений федеральными законами не установлено.

Суд апелляционной инстанции установил отсутствие правовых оснований для удовлетворения исковых требований.

Руководствуясь статьями 110, 176, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г. Москвы от 17.03.2016 по делу N А40-86207/14 оставить без изменения, апелляционную жалобу ГУП" Башавтотранс" - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

О.Н. Семикина

Судьи

Е.Б. Алексеева Т.Ю. Левина