Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 мая 2016 г. N 15АП-1549/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 сентября 2016 г. N Ф08-4729/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании незаконным акта органа власти, о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка в отношении земельного участка

Вывод суда: решение суда первой инстанции оставлено в силе

город Ростов-на-Дону

11 мая 2016 г.

дело N А53-25518/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 29 апреля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 мая 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Попова А.А.,

судей Авдониной О.Г., Малыхиной М.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Стефанцевой А.В.,

при участии:

от заявителя: представителя Карабашева Ш.Х. по доверенности от 05.05.2014, представителя Пендюрина Н.П. по доверенности от 08.12.2015,

от заинтересованных лиц:

от ДАиГ: представителя Кушнаревой П.А. по доверенности от 01.10.2016,

от администрации: представителя Савельевой О.В. по доверенности от 17.11.2015,

от третьего лица: представителя Куилюк И.А. по доверенности от 21.09.2015,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы

Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, администрации г. Ростова-на-Дону

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 25.12.2015 по делу N А53-25518/2015,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Беркут" (ИНН 6166056538, ОГРН 1066166032261)

к заинтересованным лицам: Департаменту архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (ИНН 6164045474, ОГРН 1026103292380),

администрации города Ростова-на-Дону (ИНН 6164056684, ОГРН 1026103282743)

при участии третьего лица Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (ИНН 6152000398, ОГРН 1026103305304)

о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка,

принятое судьей Димитриевым М.А.,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Беркут" (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Департаменту архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (далее - департамент архитектуры), администрации города Ростова-на-Дону (далее - администрация) о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка с кадастровым номером 61:44:0010105:190, площадью 0,1706 га, изложенного в письме Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону от 29.06.2015 N 59-34-2/14624 путем снятия с визирования проекта постановления администрации города Ростова-на-Дону "О предоставлении ООО "Беркут" земельного участка по адресу: город Ростов-на-Дону, Ворошиловский район, улица Орбитальная для строительства специализированного промтоварного магазина";

о признании незаконными замечаний правового управления администрации города Ростова-на-Дону от 29.05.2015 N 59-9.3/2139 к проекту N п/410 постановления администрации города Ростова-на-Дону "О предоставлении ООО "Беркут" земельного участка по адресу: город Ростов-на-Дону, Ворошиловский район, улица Орбитальная для строительства специализированного промтоварного магазина";

об обязании Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону совершить все необходимые действия, направленные на подготовку и согласование правового акта администрации города о предоставлении ООО "Беркут" в аренду земельного участка с кадастровым номером 61:44:0010105:190, площадью 0,1706 га, расположенного по адресу: город Ростов-на-Дону, Ворошиловский район, улица Орбитальная, для строительства магазина, согласно акту выбора земельного участка от 19.09.2011 N 96/14684 и постановлению администрации города Ростова-на-Дону от 01.03.2012 N 126 "О предварительном согласовании ООО "Беркут" места размещения магазина на земельном участке по ул. Орбитальной";

об обязании администрации города Ростова-на-Дону принять правовой акт о предоставлении ООО "Беркут" в аренду земельного участка с кадастровым номером 61:44:0010105:190, площадью 0,1706 га, расположенного по адресу: город Ростов-на-Дону, Ворошиловский район, улица Орбитальная, для строительства магазина согласно акту выбора земельного участка от 19.09.2011 N 96/14684 и постановлению администрации города Ростова-на-Дону от 01.03.2012 N 126 "О предварительном согласовании ООО "Беркут" места размещения магазина на земельном участке по ул. Орбитальной" (с учетом уточнений первоначально заявленных требований, произведенных в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (т. 1 л.д. 77)).

Заявленные требования мотивированы тем, что в нарушение статей 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации обществу не предоставлен земельный участок для строительства магазина, испрашиваемый на основании постановления администрации города Ростова-на-Дону от 01.03.2012 N 126 об утверждении акта о выборе земельного участка.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечён Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (далее - ДИЗО).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 25.12.2015 заявленные требования удовлетворены в части. Суд первой инстанции признал незаконными действия Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, выраженные в письме от 29.06.2015 N 59-34-2/14624, как противоречащие Земельному кодексу Российской Федерации; обязал Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону в течение 15 календарных дней с момента вступления в силу решения суда подготовить проект постановления администрации города Ростова-на-Дону "О предоставлении обществу с ограниченной ответственностью "Беркут" земельного участка по ул. Орбитальной в г. Ростове-на-Дону для строительства специализированного промтоварного магазина" в соответствии с требованиями законодательства, действующими на момент обращения с заявлением - 14 февраля 2015 года; обязал администрацию города Ростова-на-Дону в течение 30 календарных дней с момента вступления в силу решения суда принять подготовленное Департаментом архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону постановление "О предоставлении обществу с ограниченной ответственностью "Беркут" земельного участка по ул. Орбитальной в г. Ростове-на-Дону для строительства специализированного промтоварного магазина" в соответствии с требованиями законодательства, действующими на момент обращения с заявлением - 14 февраля 2015 года.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что поскольку заявитель обратился с заявлением о предоставлении земельного участка 14.02.2015, то к спорным правоотношениям должны быть применены правила Земельного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей до 01.03.2015, согласно которым решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, администрация города Ростова-на-Дону обжаловала его в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просила решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований - отказать.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что предоставление муниципальной услуги по рассмотрению заявления общества не завершилось снятием проекта постановления с визирования, процесс рассмотрения заявления не завершен, администрация не отказывала в предоставлении обществу земельного участка, в связи с чем у суда первой инстанции не было оснований обязывать администрацию предоставить земельный участок. Кроме того, с 01.03.2015 статья 32 Земельного кодекса Российской Федерации утратила силу, поэтому принятие администрацией решения, предусмотренного указанной статьей, не может привести к восстановлению прав общества.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону обжаловал его в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просил решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований - отказать.

Доводы апелляционной жалобы департамента архитектуры повторяют доводы апелляционной жалобы администрации. Кроме того, в апелляционной жалобе указано, что суд первой инстанции вышел за пределы предоставленных ему полномочий, обязав органы местного самоуправления совершить действия, о которых не просил заявитель в поданном в суд заявлении.

В отзыве на апелляционные жалобы общество просит в удовлетворении апелляционных жалоб отказать.

В отзыве на апелляционные жалобы ДИЗО просит апелляционные жалобы удовлетворить, решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

В судебном заседании представители администрации и департамента архитектуры поддержали свои апелляционные жалобы, просили решение суда первой инстанции отменить, по делу принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объёме.

Представитель ДИЗО поддержал процессуальную позицию апеллянтов.

Представители общества с доводами апелляционной жалобы не согласились, просили решение суд первой инстанции оставить без изменения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционных жалоб и отзывов на апелляционные жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, постановлением администрации города Ростова-на-Дону от 01.03.2012 N 126 "О предварительном согласовании ООО "Беркут" места размещения магазина на земельном участке по ул. Орбитальной" утвержден акт от 19.09.2011 N 96/14684 о выборе земельного участка для предварительного согласования места размещения магазина на земельном участке по ул. Орбитальной (согласно приложению); ООО "Беркут" предварительно согласовано место размещения магазина на земельном участке площадью 0,1706 га, в том числе 0,0074 га - в охранной зоне инженерных коммуникаций, согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории от 14.07.2011 N 2685 (т. 1 л.д. 8 - 10).

Обществом обеспечено выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета. В материалы дела предоставлена копия кадастрового паспорта от 25.02.2013 N 61/001/13-101847 земельного участка с кадастровым номером 61:44:0010105:190, площадью 1706*8 кв.м. расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, Ворошиловский р-н, ул. Орбитальная (т. 1 л.д. 13 - 16).

14.02.2015 посредством муниципального казенного учреждения "Управление многофункциональных центров города Ростова-на-Дону" обществом подано заявление о подготовке постановления администрации города о предоставлении земельного участка и оформлении договора аренды земельного участка по адресу: ул. Орбитальная, г. Ростов-на-Дону, с кадастровым номером 61:44:0010105:190, площадью 1706 кв.м., для строительства магазина (т. 1 л.д. 97, выписка из информационной системы МКУ "УМФЦ" - т. 1 л.д. 98).

Департаментом архитектуры подготовлен проект N П/410 постановления администрации города Ростова-на-Дону "О предоставлении ООО "Беркут" земельного участка, расположенного по адресу: город Ростов-на-Дону, Ворошиловский район, улица Орбитальная, для строительства специализированного промтоварного магазина".

Правовым управлением администрации города Ростова-на-Дону представлены замечания от 29.05.2015 N 59-9.3/2139 в отношении подготовленного проекта (т. 1 л.д. 12). В связи с этим, департамент архитектуры снял с визирования проект постановления, о чем проинформировал общество письмом от 29.06.2015 N 59-34-2/14624 (т. 1 л.д. 11).

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к следующим выводам. Общеправовые правила действия законодательства во времени предусматривают, что закон распространяется на права и обязанности которые возникают после его вступления в силу. Обязанность по предоставлению земельного участка возникла у администрации города Ростова-на-Дону с момента подачи ООО "Беркут" заявления - 14 февраля 2015 года, в связи с чем на данные отношения распространяет действие прежняя редакция Земельного кодекса Российской Федерации. Земельный кодекс Российской Федерации в редакции, действующей с 01 марта 2015 года, на данные отношения по предоставлению ООО "Беркут" испрашиваемого земельного участка не распространяется.

Заинтересованные лица не согласны с данным выводом суда первой инстанции, полагают, что с 01.03.2015 положения статей 30 - 32 Земельного кодекса Российской Федерации утратили силу, соответственно обжалуемое решение суда является неисполнимым.

Указанные доводы отклоняются судом апелляционной инстанции по следующим основаниям.

Согласно пункту 18 статьи 1 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с момента вступления в силу указанного Федерального закона (с 01.03.2015) признаны утратившими силу статьи 28 - 34 Земельного кодекса Российской Федерации.

Однако частью 1 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ предусмотрен специальный порядок применения положений статей 31 и 32 Кодекса к правоотношениям, возникшим до 01.03.2015.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ, до 1 марта 2018 года земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется лицу в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или безвозмездное пользование в соответствии со статьями 31 и 32 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу настоящего Федерального закона) на основании заявления без проведения торгов, если предоставление такого земельного участка лицу предусмотрено решением о предварительном согласовании места размещения объекта, принятым до 1 марта 2015 года, но не ранее чем за три года до предоставления земельного участка.

Таким образом, применительно к правоотношениям по предоставлению земельных участков, в отношении которых решение о предварительном согласовании места размещения объекта принято до 1 марта 2015 года, следует применять положения статей 31 и 32 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ).

На основании указанных положений Земельного кодекса Российской Федерации должен быть рассмотрен как настоящий спор, так и иные вопросы, возникающие при исполнении судебных актов по настоящему делу.

Пунктом 5 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации был установлен следующий порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта:

1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта;

2) выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета;

3) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 ЗК РФ.

В силу пункта 8 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.

Пунктом 2 статьи 32 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено: исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 указанного Кодекса, в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства.

В данном случае общество обратилось с заявлением о предоставлении земельного участка в многофункциональный центр 14.02.2015 - т.е. до истечения трехлетнего срока с момента издания постановления администрации города Ростова-на-Дону от 01.03.2012 N 126. Следовательно не имеет правового значения довод администрации, изложенный в том числе в замечаниях к проекту N п/410, об истечении на момент визирования срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта. По смыслу указанных положений Земельного кодекса Российской Федерации трехлетний срок предоставлен заявителю для выполнения в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществления его государственного кадастрового учета и подачи заявления о предоставлении земельного участка. Допущенное органами местного самоуправления нарушение двухнедельного срока на принятие решения о предоставлении земельного участка не может служить основанием для отказа в принятии такого решения.

Не могут быть признаны обоснованными и доводы о нарушении процедуры выбора земельного участка. Согласно доводам администрации, в акте о выборе земельного участка рассмотрен вопрос о выборе конкретного земельного участка.

В целях проверки процедуры выбора земельного участка для строительства определением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2016 лицам, участвующим в деле, предложено представить доказательства, подтверждающие тот факт, что изначально процедура предоставления земельного участка в порядке предварительного согласования места размещения объекта противоречила императивным требованиям действовавшего законодательства.

Из письменных пояснений общества и представленных сторонами доказательств следует, что выбор земельного участка для строительства осуществлялся органами местного самоуправления, начиная с 10.11.2009. При этом общество не просило предоставить конкретный земельный участок, а указывало на цель использования земельного участка (строительство магазина) и ориентировочное место расположения (изначально по ул. Вятской, 87 или севернее ул. Орбитальной, в районе домов N 44 - 70).

Так в письме департамента архитектуры от 03.12.2009 N 01-20/19682 указано, что, по результатам рассмотрения обращения о предоставлении земельного участка взамен ранее предоставленного в аренду сроком на 49 лет по ул. Орской - ул. Панфиловцев и не подлежащего застройке в настоящее время, департаментом подготовлено заключение от 30.11.2009 N 01-20/д.10036 о предварительном согласовании места размещения магазина на земельном участке площадью 0,09 га по ул. Вятской - ул. Орской (северо-восточная сторона).

В последующем письмом от 09.02.2010 N 01-20/750 департамент архитектуры проинформировал общество о невозможности предоставления земельного участка площадью 0,09 га по ул. Вятской - ул. Орской (северо-восточная сторона), поскольку земельный участок попадает в границу полосы отвода реконструируемой автомобильной дороги, но о возможности рассмотрения вариантов предоставления земельного участка меньшей площади.

В письмах от 26.04.2010 N 01-20/6711, от 04.02.2011 N 01-21/822, от 11.02.2011 N ДА01-18/22 департаментом архитектуры рассмотрены различные варианты предоставления земельного участка под строительство.

По итогам рассмотрения обращений общества департаментом архитектуры подготовлено заключение от 14.06.2011 N ДА-01-21/7510 о возможности предварительного согласования места размещения магазина на земельном участке площадью 0,1706 га, в том числе 0,0075 га - в охранной зоне водопровода, по ул. Орбитальной в границах согласно прилагаемой выкопировке из плана города, при условии получения положительных заключений служб города.

Обществом получен акт санитарно-эпидемиологического обследования объекта (земельного участка) от 27.06.2011, в котором обследуемый земельный участок идентифицирован путем указания на площадь (0,1706 га) и адресный ориентир (расположен в г. Ростове-на-Дону, Ворошиловском районе по ул. Орбитальной, напротив жилого дома N 52). Заключение от 29.06.2011 N 2.1/1065 о возможности предоставления земельного участка подготовлено также Комитетом по охране окружающей среды администрации города Ростова-на-Дону.

27.07.2011 в департамент архитектуры было подано заявление, в котором общество просило утвердить и выдать схему расположения земельного участка на кадастровом квартале, для земельного участка расположенного по адресу: ул. Орбитальная, г. Ростов-на-Дону (т.е. без указания конкретного адреса места расположения земельного участка).

По итогам рассмотрения заявления общества с учетом указанных положительных заключений муниципальных служб, при наличии публикации в газете "Ростов официальный" N 34 (873) от 17.08.2011, органами местного самоуправления подготовлен акт от 19.09.2011 N 96/14684 о выборе земельного участка.

Таким образом, представленные документы опровергают довод заинтересованных лиц об испрашивании обществом конкретного земельного участка.

Пунктом 2 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации обязанность по подготовке документов о выборе земельного участка и проведению процедур согласования возлагаются на органы местного самоуправления.

Соответственно возможные недостатки, допущенные органами местного самоуправления при оформлении документов (неуказание в акте о выборе земельного участка всех рассмотренных вариантов), не могут вменяться в вину обществу, не являются препятствием для предоставления земельного участка на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта.

Заинтересованные лица не доказали наличие объективных препятствий в предоставлении земельного участка на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта (постановления администрации города Ростова-на-Дону от 01.03.2012 N 126).

При этом в течение срока, установленного пунктом 2 статьи 32 Земельного кодекса Российской Федерации, уполномоченный орган местного самоуправления (администрация) не принял решение о предоставлении земельного участка для строительства.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правильно квалифицировал поведение администрации (привлеченной к участию в деле в качестве заинтересованного лица) как незаконное бездействие.

В силу пункта 3 части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части судебного акта должно содержаться указание на способ восстановления нарушенных прав и законных интересов заявителя. При этом суд не связан формулировкой способа восстановления нарушенных прав, указанной заявителем, а также отсутствием такой формулировки.

Довод заинтересованных лиц о том, что суд первой инстанции не мог обязывать органы местного самоуправления принять решение о предоставлении земельного участка, но мог лишь возложить обязанность по рассмотрению данного вопроса, отклоняется судом апелляционной инстанции.

Из материалов дела следует, что вопрос о предоставлении земельного участка органами местного самоуправления фактически рассмотрен (подготовлен проект постановления администрации города, имеется заключение правового управления), однако не оформлен в виде отказа уполномоченного органа (администрации).

В настоящем постановлении судом дана оценка доводам заинтересованных лиц о наличии препятствий в предоставлении испрашиваемого земельного участка, изложенные доводы суд апелляционной инстанции признает несостоятельными.

При таких обстоятельствах, учитывая сроки рассмотрения заявления общества органами местного самоуправления (более 3 месяцев вместо 2 недель) и сроки рассмотрения спора в суде, в целях реализации гарантий на эффективные средства правовой защиты (статья 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, применяется для Российской Федерации с 01.09.1998), суд первой инстанции обоснованно обязал администрацию принять подготовленное Департаментом архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону постановление "О предоставлении обществу с ограниченной ответственностью "Беркут" земельного участка по ул. Орбитальной в г. Ростове-на-Дону для строительства специализированного промтоварного магазина".

В силу применимых положений статьи 32 Земельного кодекса Российской Федерации указанное постановление администрации будет являться основанием для заключения договора аренды земельного участка.

Таким образом доводы апелляционных жалоб не нашли своего подтверждения, нарушений, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом первой инстанции не допущено, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.12.2015 по делу N А53-25518/2015 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

А.А. Попов

Судьи

О.Г. Авдонина М.Н. Малыхина