Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2016 г. N 03АП-1431/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 сентября 2016 г. N Ф02-4723/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Красноярск

18 мая 2016 г.

Дело N А33-19465/2015

Резолютивная часть постановления объявлена "11" мая 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен "18" мая 2016 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Юдина Д.В.,

судей: Борисова Г.Н., Морозовой Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Елистратова О.М.,

при участии:

от заявителя (муниципального казённого учреждения "Служба единого заказчика-застройщика"): Фесенко М.В., представителя по доверенности от 31.12.2015 N 63;

от третьего лица (администрации ЗАТО г.Зеленогорска): Посканной О.Г., представителя по доверенности от 01.02.2016 N 3,

рассмотрев апелляционную жалобу Муниципального казенного учреждения "Служба единого заказчика-застройщика"

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "02" февраля 2016 года по делу N А33-19465/2015, принятое судьей Ивановой Е.А.,

установил:

Муниципальное казенное учреждение "Служба единого заказчика-застройщика" (далее - заявитель, учреждение) (ИНН 2453005995, ОГРН 1022401484709) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением, измененным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Отделу государственной инспекции безопасности дорожного движения Отдела Министерства внутренних дела России по ЗАТО города Зеленогорск (далее - ответчик, Отдел ГИБДД МВД) (ИНН 2453004790, ОГРН 1022401485974) о признании незаконным предписания от 23.07.2015 N 4580 Г.

Определением от 22.12.2015 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация ЗАТО г. Зеленогорска".

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 02 февраля 2016 года в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с указанным решением, заявитель обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования, ссылаясь на следующие обстоятельства:

- содержание нарушений, предусмотренных пунктами 4.1.1, 4.6.3, 4.6.5 Государственного стандарта Российской Федерации "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", утвержденного постановлением Госстандарта России от 11.10.1993 N 221 (далее - ГОСТ Р 50597-93), не соответствует содержанию нарушений, предписанных учреждению для устранения;

- дорога, на которой выявлено нарушение, передана на праве хозяйственного ведения иному лицу (муниципальному унитарному предприятию "Комбинат благоустройства"), которое и несет обязанность по ее содержанию; обязанность ответчика по содержанию спорной автомобильной дороги ограничивается организационными и контрольными функциями в соответствии с уставом заявителя; на МУП "Комбинат благоустройства" лежит обязанность по осуществлению расчета затрат, определению объема и перечня работ необходимых для надлежащего содержания спорной автомобильной дороги;

- суд первой инстанции пришел к необоснованному выводу о том, что ответчиком не проводились мероприятия, которые требовали взаимодействия с заявителем.

Ответчик и третье лицо отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Ответчик, уведомленный о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (путем направления копий определения о принятии апелляционной жалобы, а также путем размещения публичного извещения о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в Картотеке арбитражных дел на сайте Федеральных арбитражных судов Российской Федерации http://kad.arbitr.ru), в судебное заседание своих представителей не направил. Дело рассмотрено в отсутствие представителей ответчика в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представитель третьего лица в судебном заседании с доводами заявителя не согласился, решение суда первой инстанции просил оставить без изменения.

Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для дела.

Государственным инспектором Отдела ГИБДД МВД 22.07.2015 при надзоре за дорожным движением установлено, что в нарушение требований пункта 4.1.1, 4.6.3, 4.6.5 Государственного стандарта Российской Федерации "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", утвержденного постановлением Госстандарта России от 11.10.1993 N 221 (далее - ГОСТ Р 50597-93), на участке дороги ул. Гагарина (а/д N26) с кривой в плане малого радиуса от дома N24а до дома N54 по ул.Гагарина, г.Зеленогорска не установлены дорожные знаки 1.34.1, 1.34.2 "Направление поворота".

Данные нарушения зафиксированы в акте выявленных недостатков в эксплуатационном состоянии автомобильной дороги (улицы), железнодорожного переезда от 22.07.2015 N 39, а также фотоматериалах, приобщенных к акту.

Главным государственным инспектором безопасности дорожного движения г. Зеленогорска Красноярского края Малышевым Е.Г. вынесено предписание, обязывающее МКУ "Заказчик" в срок до 23.08.2015 организовать выполнение мероприятий по установлению дорожных знаков 1.34.1, 1.34.2 "Направление поворота" на участке дороги ул. Гагарина (а/д N 26) с кривой в плане малого радиуса от дома N 24адо дома N 54 ул. Гагарина, г. Зеленогорск.

Полагая, что указанное предписание противоречит требованиям нормативных правовых актов и нарушает права учреждения, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Из положений статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого действий (бездействия) незаконными суд должен установить совокупность следующих условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- наличие полномочий на его принятие у государственного органа;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

С учетом подпункта "а" пункта 11 Положения о Госавтоинспекции безопасности дорожного движения МВД РФ, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15.07.1998 N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения", пункта 7 статьи 2 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции", пунктов 3, 4, 5, 8, 81, 82, 83, 86, 87, 87.1 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению Федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог", утвержденного приказом МВД России от 30.03.2015 N 380, суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой о том, что оспариваемое предписание от 23.07.2015 соответствует предусмотренным требованиям законодательства об осуществлении государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, выдано уполномоченным лицом в пределах его компетенции.

Довод заявителя о том, что ответчиком в ходе проверки нарушены положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ) обоснованно отклонен судом первой инстанции на основании пункта 1 части 3 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, в силу которого положения данного закона не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление муниципального контроля и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов муниципального контроля.

Пунктом 6 Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2013 N 716, установлено, что федеральный надзор осуществляется посредством организации и проведения плановых и внеплановых документарных и выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствии со статьями 9 - 13 и 14 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, а также посредством осуществления иных полномочий, возложенных на органы внутренних дел для осуществления специальных контрольных, надзорных и разрешительных функций в области обеспечения безопасности дорожного движения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из материалов дела следует и иного заявителем не доказано, что оспариваемое предписание выдано в целях предупреждения нарушений обязательных требований безопасности при эксплуатации и содержании автомобильных дорог на основании положений статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения". Плановая либо внеплановая проверка, предусмотренная нормами Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, не проводилась, доказательства обратного в материалах дела отсутствуют.

Утверждение заявителя о том, что положения пункта 1 части 3 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ не применимы, ответчик осуществлял взаимодействие с заявителем, не основано на каких-либо обстоятельствах. Заявитель не представил пояснений и доказательства, подтверждающие форму и момент такого взаимодействия, а также относимость соответствующих действий Отдела ГИБДД МВД к выданному предписанию от 23.07.2015.

Оспариваемым предписанием от 23.07.2015 на учреждение возложена обязанность в срок до 23.08.2015 организовать выполнение мероприятий по установлению дорожных знаков 1.34.1, 1.34.2 "Направление поворота" на участке дороги ул. Гагарина (а/д N 26) с кривой в плане малого радиуса от дома N 24а до дома N 54 по ул. Гагарина, г.Зеленогорска.

Не соглашаясь с предписанием, общество среди прочего заявляет, что данное предписание направлено на устранение нарушений требований пунктов 4.1.1, 4.6.3, 4.6.5 ГОСТа Р 50597-93; содержание указанных требований не соответствует нарушению, которое подлежит устранению учреждением.

Пункт 1 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" предусматривает, что ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог.

Пунктом 4.1.1 ГОСТ Р 50597-93 установлено, что автомобильные дороги, а также улицы и дороги городов и других населенных пунктов должны быть оборудованы дорожными знаками, изготовленными по ГОСТ 10807 и размещенными по ГОСТ 23457 в соответствии с утвержденной в установленном порядке дислокацией.

В соответствии с п. 5.2.36 ГОСТ Р 52289-2004 "Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств" знаки 1.34.1 и 1.34.2 "Направление поворота" устанавливают на участках дорог с кривой в плане малого радиуса, если при приближении к кривой определение направления поворота затруднено.

Пунктами 4.6.3 и 4.6.5 ГОСТ Р 50597-93 предусмотрены требования в части наружного освещения, а именно: доля действующих светильников, работающих в вечернем и ночном режимах, должна составлять не менее 95%. При этом не допускается расположение неработающих светильников подряд, один за другим; отказы в работе наружных осветительных установок, связанные с обрывом электрических проводов или повреждением опор, следует устранять немедленно после обнаружения.

Суд апелляционной инстанции полагает, что указание в оспариваемом предписании пунктов 4.6.3 и 4.6.5 ГОСТ Р 50597-93, положения которых не имеет непосредственного отношения к требованиям, подлежащим выполнению учреждением, не свидетельствует о незаконности, поскольку содержание предписание позволяет установить нарушенное требование и порядок его устранение. При этом суд апелляционной инстанции отмечает, что требование пункта 4.1.1 ГОСТ Р 50597-93 соответствует требованию предписания об установке дорожных знаков 1.34.1, 1.34.2 "Направление поворота" на указанном участке дороги.

Согласно статье 2 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" под дорогой понимается обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения. Дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 16 Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно части 4 статьи 6 названного Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.

В силу пункта 6 статьи 13 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 08.11.2007 N 257-ФЗ) осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения отнесено к полномочиям органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 6 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ дорожная деятельность - это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Согласно пункту 12 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ содержание автомобильной дороги - это комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

В соответствии с требованиями статьи 17 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения, а также обеспечения сохранности автомобильных дорог.

Сторонами не оспаривается и из материалов дела следует, что участок (объект "Автодорога улица 26 с мостом через р.Барга"), на котором предписано устранить нарушение является дорогой общего пользования. Данная дорога находится в муниципальной собственности ЗАТО г. Зеленогорска (письмо Комитета по управлению имуществом администрации ЗАТО г. Зеленогорска от 22.01.2016 N 61-01-32/169, выписка от 21.01.2016 N 61-02-48/6). Указанный объект принадлежит на праве хозяйственного ведения МУП "Комбинат благоустройства" г. Зеленогорска.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что в соответствии пунктом 2 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог, в спорном случае на МУП "Комбинат благоустройства", как лицо, в хозяйственном ведении которого находится указанная дорога суд апелляционной инстанции считает несостоятельным в силу следующих обстоятельств

Согласно пункту 2.2 статьи 2 устава учреждения, утвержденного распоряжением администрации ЗАТО г. Зеленогорск от 02.12.2011 N 2447Р "Об утверждении Устава Муниципального казенного учреждения Служба единого заказчика застройщика", целью и видами деятельности учреждения является оказание муниципальных услуг, выполнение работ и (или) исполнение муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления городского округа, в том числе, по дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест).

Пунктами 2.3, 2.3.12 и 2.3.20 устава учреждения определено, что основной деятельностью учреждения является организация выполнения работ по ремонту и содержанию улично-дорожной сети в границах городского округа; осуществление контроля и технического надзора за выполнением работ по обслуживанию объектов внешнего благоустройства и озеленения города, ремонта и содержания элементов обустройства улично-дорожной сети, объектов инженерной инфраструктуры, находящихся в муниципальной собственности.

Согласно пункту 2.3.31 изменений в устав учреждения, утвержденных распоряжением администрации ЗАТО г. Зеленогорск от 16.05.2012 N 866Р "О внесении изменений в устав муниципального казенного учреждения Служба единого заказчика застройщика", одним из основных видов деятельности учреждения наряду с иными полномочиями является организация выполнения работ по содержанию и ремонту объектов внешнего благоустройства и улично-дорожной сети города Зеленогорска на основании заключенных договоров на предоставление субсидий муниципальным унитарным предприятиям на возмещение затрат, связанных с содержанием и ремонтом объектов внешнего благоустройства и улично-дорожной сети города Зеленогорска, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения; подготовка муниципальных правовых актов по вопросам субсидирования содержания и ремонта улично-дорожной сети, объектов внешнего благоустройства города Зеленогорска; определение потребности в финансовых средствах на содержание и ремонт объектов внешнего благоустройства и улично-дорожной сети города Зеленогорска; заключение и оплата договоров на предоставление субсидий муниципальным унитарным предприятиям на возмещение затрат, связанных с содержанием и ремонтом объектов внешнего благоустройства и улично-дорожной сети города Зеленогорска, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения.

Распоряжением администрации ЗАТО г. Зеленогорска от 09.04.2012 N 558-р "О возложении полномочий на муниципальные казенные учреждения" в целях упорядочения деятельности по содержанию и ремонту улично-дорожной сети, объектов внешнего благоустройства города Зеленогорска, обеспечения безопасности дорожного движения на территории г. Зеленогорска, долгосрочной краевой программы "Дороги Красноярья" на 2012 - 2016 годы", на учреждение возложены следующие полномочия: организация выполнения работ по содержанию и ремонту объектов внешнего благоустройства и улично-дорожной сети города Зеленогорска на основании заключенных договоров на предоставление субсидий муниципальным унитарным предприятиям на возмещение затрат, связанных с содержанием и ремонтом объектов внешнего благоустройства и улично-дорожной сети города Зеленогорска, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения.

Из приведенных норм права и фактических обстоятельств спора следует, что соответствующие функции органа местного самоуправления в сфере дорожной деятельности и в частности содержании дорог реализованы посредством создания учреждения, в чью компетенции включены указанные вопросы. Действуя в данном качестве, учреждение, как отмечено выше, организовывает выполнение работ по содержанию и ремонту дорог, что, в частности достигается путем участия учреждения в процессе субсидирования муниципальных унитарных предприятий для содержания принадлежащих им дорог.

Нахождение спорной дороги на праве хозяйственного ведения у МУП "Комбинат благоустройства" не свидетельствует о выдаче оспариваемого предписания не надлежащему лицу, поскольку данное обстоятельство не исключает вышеизложенных выводов о наличии у учреждения обязанности по содержанию дорог.

По указанным основаниям суд апелляционной инстанции также отклоняет доводы о том, что субсидии выделяются МУП "Комбинат благоустройства", которое производит расчет затрат, определяет объем и перечень работ, необходимых для надлежащего содержания, ремонта и капитального ремонта принадлежащих ему автодорог.

Суд апелляционной инстанции установил, что между учреждением и МУП "Комбинат благоустройства" заключен договор от 09.02.2015 N 2-15 на предоставление субсидии на содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения и искусственных сооружений на них, принадлежащих МУП "Комбинат благоустройства" на праве хозяйственного ведения.

Указанное позволяет признать, что в данном споре отсутствуют обстоятельства, свидетельствующие о заведомой неисполнимости оспариваемого предписания, по причине отсутствия бюджетного финансирования.

Представитель заявителя в судебном заседании суда апелляционной инстанции пояснил, что соответствующие суммы субсидий во исполнение указанного договора в адрес МУП "Комбинат благоустройства" перечислены, однако каким образом расходовались данные средства, затрудняется конкретизировать, поскольку проверка их целевого использовании не осуществлялась.

Таким образом, учреждение не представило доказательства того, что расходование данных средств осуществлено под контролем учреждения в рамках выполнения учреждением функций по организации работ по содержанию автодорог.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о правомерной выдаче оспариваемого предписания как органу, в чью компетенцию входит решение вопроса относительно содержания дорог, находящихся в муниципальной собственности.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, основания для его отмены в порядке статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судом апелляционной инстанции не установлены.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы подлежат отнесению на заявителя; государственная пошлина при подаче апелляционной жалобы уплачена заявителем в установленном порядке и размере.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "02" февраля 2016 года по делу N А33-19465/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Д.В. Юдин

Судьи

Г.Н. Борисов Н.А. Морозова