Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2016 г. N 18АП-4561/16

г. Челябинск

18 мая 2016 г.

Дело N А76-21861/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 11 мая 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 мая 2016 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Костина В.Ю.,

судей Малышева М.Б., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Колесниковой Е.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 06.03.2016 по делу N А76-21861/2015 (судья Белякович Е.В.),

В заседании приняли участие представители:

Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области - Настенко Ирина Мадиевна (удостоверение N 1810, доверенность N 2-Д от 13.01.2016);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Кокшарова Инна Олеговна (удостоверение N 9388, доверенность N 13 от 18.01.2016);

Министерство строительства и инфраструктуры Челябинской области (далее - заявитель, Министерство, Минстрой) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконными пунктов 1, 2, 4 резолютивной части решения и пункта 1 предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - антимонопольный орган) по делу N 401-ж/15 от 03.07.2015.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "РТС-тендер", общество с ограниченной ответственностью "Квадра" (далее - третьи лица, ООО "РТС-тендер", ООО "Квадра").

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 06.03.2016 (резолютивная часть решения объявлена 02.03.2016) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заявитель не согласился с указанным решением, обжаловав его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе просил решение суда отменить, заявленные требования удовлетворить.

В качестве обоснования доводов апелляционной жалобы податель ссылается на отсутствие в его действиях нарушений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N44). Указывает, что требования к сметной документации в ст.ст. 42, 63, 64 Закона отсутствуют, следовательно, тот факт, что сметная документация не является неотъемлемой частью контракта, не является нарушением требований действующего законодательства. Доводы суда первой инстанции о том, что отсутствие сметной документации неизбежно приведет к заключению контракта не на условиях документации об аукционе, является предположительным.

Заявитель указывает на то, что в резолютивной части оспариваемого решения антимонопольного органа отсутствует указание на нарушение Министерством положений ч.10 ст. 70 Закона о контрактной системе, следовательно, по мнению подателя жалобы, такого нарушения заявитель не допускал.

Считает, что выводы суда первой инстанции о наличии в действиях заявителя нарушений п. 5ч.5 ст. 63, пп.1,2 ч.1 ст. 64, п.7 ч.5 ст. 66 Закона о контрактной системе не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, поскольку извещение о проведении электронного аукциона, раздел "Преимущества", устанавливает преимущества для участников, которых будут привлекать субъекты малого предпринимательства в качестве соисполнителей или субподрядчиков. Непосредственно для данных субъектов предпринимательства преимущества не установлены, что и было отражено в информационной карте.

До начала судебного заседания Министерство представило в арбитражный апелляционный суд письменные пояснения, в которых поддержало доводы апелляционной жалобы, ссылаясь на незаконность решения суда.

По мнению Минстроя судом первой инстанции применен закон, не подлежащий применению, поскольку в рассматриваемом случае возникшие между сторонами правоотношения регулируются Законом о контрактной системе, поскольку проверка проводилась именно в рамках указанного закона. Решение и предписание антимонопольного органа выданы за пределами полномочий Управления.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте слушания дела на интернет-сайте суда; в судебное заседание представители третьих лиц не явились.

С учетом мнения представителей заявителя и заинтересованного лица в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие третьих лиц.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе. Представитель заинтересованного лица доводы жалобы отклонил, ссылаясь на законность и обоснованность оспариваемого судебного акта.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, 10.06.2015 Министерство объявило о проведении аукциона на выполнение строительно-монтажных работ по объекту "Челябинская область, г. Миасс, земли Сыростанского сельского совета на склоне горы Известная. Организация склонов под трассы хаф-пайпа и ски- кросса" (извещение N 0169200001115000011).

В антимонопольный орган поступила жалоба ООО "Квадра" на действия заказчика при проведении данного аукциона.

По результатам рассмотрения указанной жалобы антимонопольным органом принято решение от 03.07.2015 по делу N 401-ж/2015, которым признаны обоснованными доводы жалобы ООО "Квадра" на действия заказчика в части установления преимуществ субъектам малого предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям, а также в части порядка формирования проекта контракта (пункт 1); признаны нарушенными пункт 5 части 5 статьи 63, пункты 1, 2 части 1 статьи 64, пункт 7 части 5 статьи 66 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (пункт 2); решено выдать заказчику, оператору электронной площадки предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе (пункт 4).

В предписании от 03.07.2015 Министерству предписано при направлении проекта контракта единственному участнику аукциона сформировать проект контракта с учетом решения N 401-ж/2015 от 03.07.2015 путем включения в проект контракта сметной документации, а также условий об исполнении обязательств в соответствии со сметной документацией, а также условия о гражданско-правовой ответственности поставщиков (подрядчиком, исполнителей) за неисполнение обязанности, предусмотренной частью 6 статьи 30 Закона N 44-ФЗ (пункт 1).

Считая незаконными решение в части пунктов 1, 2, 4 резолютивной части и предписание в части пункта 1 (за исключением условия о гражданско-правовой ответственности поставщиков (подрядчиков, исполнителей) за неисполнение обязанности, предусмотренной частью 6 статьи 30 Закона о контрактной системе) Министерство обратилось в суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался выводом о соответствии оспоренных ненормативных правовых актов действующему законодательству и отсутствии нарушения ими прав и интересов заявителя в экономической сфере.

Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

На основании ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

Федеральный закон N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (пункт 1 статьи 1 названного Закона).

В соответствии с пунктом 1 части 17 статьи 105 Закона N 44-ФЗ жалоба на действия заказчика в отношении закупок для обеспечения муниципальных нужд может быть подана в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок.

Пунктом 1.2 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, оператора электронной площадки при размещении заказов для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы России от 24.07.2012 N 498 (далее - Административный регламент) административный регламент определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов и порядок взаимодействия между ними при осуществлении полномочий по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Пунктом 1.4 Административного регламента также установлено, что управление исполняет государственную функцию, в том числе и в соответствии с Законом о контрактной системе.

Согласно пункту 1.9 Административного регламента результатом исполнения государственной функции являются принимаемые и выдаваемые контрольным органом решения, предписания.

Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 N 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы" основной функцией Федеральной антимонопольной службы, в том числе является контроль в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, апелляционная коллегия с учетом приведенных норм права, приходит к выводу о наличии у антимонопольного органа полномочий по вынесению оспариваемых ненормативных правовых актов.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона о контрактной системе законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

На основании ст. 1 Закона N 44-ФЗ настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд, в части, касающейся заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги, от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 настоящего Федерального закона

В соответствии с частью 1 статьи 59 Закона N 44-ФЗ под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Согласно статье 24 Закона N 44-ФЗ при осуществлении закупок заказчики используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), к которым относится и аукцион - способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта.

На основании пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать, в том числе наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона.

В силу пункта 2 статьи 42 Закона N 44-ФЗ заказчик обязан разместить извещение об осуществлении закупки в единой информационной системе, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. В извещении об осуществлении закупки должна содержаться, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, краткое изложение условий контракта, содержащее наименование и описание объекта закупки с учетом требований, предусмотренных статьей 33 настоящего Федерального закона.

В соответствии с частью 2 статьи 33 Закона о размещении заказов документация о закупке должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги требованиям заказчика. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

Указанная информация позволяет довести до неопределенного круга лиц сведения о потребности заказчика относительно требований к выполняемым работам, что в свою очередь позволит участникам закупки надлежащим образом оформить заявку на участие в аукционе.

Тем самым, реализуются цели и принципы законодательства о контрактной системе в части прозрачности определения поставщика, равного доступа к участию в торгах и недопустимости ограничения числа участников закупки.

При этом, документация о закупке является по своей правовой природе публичной офертой, которая в силу части 2 статьи 437 Гражданского Кодекса Российской Федерации должна быть полной и безоговорочной и содержать все существенные условия, позволяющие сформировать свое предложение (акцепт) участнику закупки для принятия участия в определении поставщика.

Таким образом, описание объекта закупки, изложенное в извещении о проведении закупки, документации об аукционе, в том числе проекте контракта, должны содержать полную и однозначную информацию, позволяющую участнику закупки сформировать ценовое предложение на участие в аукционе.

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что предметом объявленного Министерством аукциона является выполнение строительно-монтажных работ по объекту "Челябинская область, г. Миасс, земли Сыростанского сельского совета на склоне горы Известная. Организация склонов под трассы хаф-пайпа и ски-кросса", объем которых в соответствии с пунктом 2.2 информационной карты документации об аукционе определены в сметной документации.

В пункте 1.1 проекта контракта указано, что генеральный подрядчик обязуется выполнить строительно-монтажные работы по указанному объекту в соответствии с техническим заданием, нормами действующего законодательства, в сроки, указанные в данном контракте. Пунктом 5.2.1 проекта контракта предусмотрено, что генеральный подрядчик обязуется качественно выполнить работы по объекту в объеме и в сроки, предусмотренные данным контрактом, техническим заданием, утвержденной проектной документацией и СНиП, действующими нормами и правилами выполнения работ и техническими условиями.

Проанализировав документацию об аукционе, проект контракта, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что отсутствие в проекте контракта сметной документации как его неотъемлемой части неизбежно приведет к заключению контракта не на условиях документации об аукционе, что противоречит положениям части 10 статьи 70 Закона N 44-ФЗ.

При этом, довод апелляционной жалобы о том, что нарушения указанных положений заявитель не допускал, отклоняется, поскольку отсутствие в резолютивной части решения антимонопольного органа указания на нарушение Министерством части 10 статьи 70 Закона N 44-ФЗ, не может свидетельствовать о незаконности решения. Так, в мотивировочной части решения выявленное нарушение раскрыто, приведено фактическое и правовое обоснование, факт нарушения имел место быть, в пункте 1 резолютивной части указано на признание обоснованными доводов ООО "Квадра" в части порядка формирования проекта контракта, а также выдано предписание о формировании проекта контракта, включащего сметную документацию и условия об исполнении обязательств в соответствии со сметной документацией.

В силу части 4 статьи 27 Закона N 44-ФЗ преимущества в соответствии со статьями 28-30 названного закона предоставляются при осуществлении закупок: 1) учреждениям и предприятиям уголовно - исполнительной системы; 2) организациям инвалидов; 3) субъектам малого предпринимательства; 4) социально ориентированным некоммерческим организациям.

Как следует из пункта 5 части 5 статьи 63, пункта 1 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ, в извещении и документации об аукционе должны быть указаны сведения о преимуществах, которые предоставляются заказчиком в соответствии со статьями 28-30 указанного Закона.

При этом в случае установления таких преимуществ в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 64, пунктом 7 части 5 статьи 66 Закона N 44-ФЗ заказчик должен установить требование к составу второй части заявки о 7 предоставлении декларации о принадлежности участника такого аукциона к субъектам малого предпринимательства ил социально ориентированным некоммерческим организациям. Как верно установлено антимонопольным органом, в извещении о проведении электронного аукциона установлено, что преимущества указанным субъектам предоставлены, в то время как в пункте 11 информационной карты указано, что преимущества субъектам малого предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям не предоставляются, что свидетельствует о наличии противоречивой информации в части установления преимуществ субъектам малого предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям в нарушение пункта 5 части 5 статьи 63, пунктов 1, 2 части 1 статьи 64, пункта 7 части 5 статьи 66 Закона N 44-ФЗ.

Согласно пункту 5 части 5 статьи 63 Закона N 44-ФЗ заказчиком в извещении о проведении электронного аукциона могут быть установлены преимущества, предоставляемые заказчиком в соответствии со статьями 28 - 30 настоящего Федерального закона.

В частности, статья 30 Закона N 44-ФЗ предоставляет такие преимущества субъектам малого предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям, т.е. кроме указанной категории лиц, иные участники закупки не могут принять участие в размещенном аукционе.

При этом в случае установления таких преимуществ в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 64, пунктом 7 части 5 статьи 66 Закона N 44-ФЗ заказчик должен установить требование к составу второй части заявки о предоставлении декларации о принадлежности участника такого аукциона к субъектам малого предпринимательства ил социально ориентированным некоммерческим организациям.

Как верно установлено судом первой инстанции, в извещении о проведении электронного аукциона установлено, что преимущества указанным субъектам предоставлены, в то время как в пункте 11 информационной карты указано, что преимущества субъектам малого предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям не предоставляются, что свидетельствует о наличии противоречивой информации в части установления преимуществ субъектам малого предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции обоснованно поддержал вывод антимонопольного органа о наличии в действиях Министерства нарушений пункта 5 части 5 статьи 63, пунктов 1, 2 части 1 статьи 64, пункта 7 части 5 статьи 66 Закона N 44-ФЗ.

Таким образом, решение УФАС в обжалуемой части является правомерным и обоснованным, соответствует требованиям действующего законодательства.

Совокупности условий для признания решения антимонопольного органа недействительным (одновременное несоответствие закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности) не имеется.

В связи с тем, что выводы антимонопольного органа в оспариваемом решении являются правомерными, предписание, выданное антимонопольным органом на устранение нарушений (п.1 предписания), также следует признать обоснованным.

Самостоятельных оснований к признанию предписания незаконным в силу превышения УФАС своих полномочий, отсутствия связи и направленности с устранением нарушения, неясности, неисполнимости заявителем не приводится и судом не установлено.

Таким образом, решение суда является правильным, при рассмотрении дела судом установлена, исследована и оценена вся совокупность обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения спора, имеющимся в деле доказательствам дана надлежащая правовая оценка.

По мнению апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для ее удовлетворения не имеется.

Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 06.03.2016 по делу N А76-21861/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.Ю. Костин

Судьи

М.Б. Малышев Н.Г. Плаксина