Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 мая 2016 г. N 11АП-5405/16

г. Самара

19 мая 2016 г.

Дело N А55-27950/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 18 мая 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 мая 2016 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бажана П.В.,

судей Кувшинова В.Е., Холодной С.Т.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Резник А.С.,

с участием:

от заявителя - Малюгина Е.В., доверенность от 23 сентября 2014 года N 551-ДЮ,

от ответчика - Садчикова М.С., доверенность от 23 ноября 2015 года N 272.1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала открытого акционерного общества "Российские железные дороги" на решение Арбитражного суда Самарской области от 01 марта 2016 года по делу N А55-27950/2015 (судья Степанова И.К.),

по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала открытого акционерного общества "Российские железные дороги", город Самара,

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, город Самара,

об отмене постановления по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" в лице Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - административный орган, управление) о признании незаконным и отмене постановления N ПН 26-15 от 30 октября 2015 года о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 11.15.1 КоАП РФ к штрафу в размере 50 000 рублей.

Решением суда в удовлетворении заявленных требований обществу отказано.

Общество, не согласившись с решением суда, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, о чем просил в судебном заседании и представитель общества.

Представитель административного органа в судебном заседании, апелляционную жалобу отклонил, по основаниям, приведенным в отзыве, приобщенном к материалам дела, и просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Проверив материалы дела, выслушав представителей сторон, оценив в совокупности, имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает решение суда законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в период с 14.09 по 05.10.2015 г. на основании Плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей управлениями центрального аппарата и территориальными управлениями Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на 2015 г., утв. руководителем Ространснадзора и Распоряжения от 07.08.2015 г. N 965 Осинской С.В. - врио Начальника Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, государственными транспортными инспекторами (государственными инспекторами отдела НОТБ УГАН НОТБ ПФО Ространснадзора) Васекиным С.В. и Сихарулидзе Г.Г. проведена плановая документарная проверка ОАО "РЖД" в отношении железнодорожного вокзала Потьма - Куйбышевской региональной Дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД", по итогам которой составлен акт N ПН-51 ЖД/15 от 05.10.2015 г. и выданы 2 инспекторских предписания N6ПН-29 ЖД/15 и N 6ПН-30 ЖД/15 от 05.10.2015 г. с указанием выявленных нарушений требований законодательства РФ в области обеспечения транспортной безопасности, а именно: ОАО "РЖД" не разработало и не приняло номенклатуру (перечень) должностей персонала юридических лиц, осуществляющих на законных основаниях деятельность в зоне транспортной безопасности или на критических элементах ОТИ (железнодорожный вокзал Потьма) - п. 3, 4, 5.6.5 "Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", утв. приказом Министерства транспорта РФ от 08.02.2011 г. N 43 (далее - Требования); ОАО "РЖД" не разработало и не приняло порядок выявления и распознавания на контрольно - пропускных пунктах (постах) физических лиц, не имеющих правовых оснований на проход и/или проезд в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ (железнодорожный вокзал Потьма), а также предметов и веществ, которые запрещены, или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ в соответствии с законодательством РФ - п. 3, 4, 5.6.7 Требований; ОАО "РЖД" не разработало и не утвердило порядок взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ (железнодорожный вокзал Потьма) и силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ и/или ТС, с которыми имеется технологическое взаимодействие - п. 3, 4, 5.9 Требований; Силы обеспечения транспортной безопасности (начальник железнодорожного вокзала Потьма - Карпов Э.А.) не прошли обязательную аттестацию, проводимой органами аттестации в порядке, уст. Правительством РФ по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, согласованному с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности РФ и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел - ч. 2 ст. 12.1 Федерального закона от 09.02.2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности"; п. 3, 4, 5.13 Требований; В положении (инструкции) о пропускном и внутриобъектовом режиме на ОТИ (железнодорожный вокзал Потьма) не определен порядок уничтожения аннулированных пропусков и пропусков с истекающим сроком действия с обязательной регистрацией фактов уничтожения - п. 3, 4, 5.30.22 Требований.

По факту выявленных нарушений управлением в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении от 20.10.2015 г. серия ААА N 6ПН-26/15 и вынесено постановление от 30.10.2015 г. N ПН 26-15 о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 11.15.1 КоАП РФ к штрафу в размере 50 000 руб. (л.д. 68 - 73, 81 - 86).

Считая постановление незаконным, общество оспорило его в судебном порядке.

Исследовав представленные доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что заявленные обществом требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно ч. 1 ст. 11.15.1 КоАП РФ неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности либо неисполнение требований по соблюдению транспортной безопасности, совершенные по неосторожности, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 50 000 до 100 000 руб.

Объектом данного административного правонарушения являются отношения в области обеспечения транспортной безопасности, под которой понимается реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства.

Объективная сторона административного правонарушения выражается в нарушении требований по обеспечению транспортной безопасности, содержащихся в Федеральном законе от 09.02.2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон о транспортной безопасности), а также в транспортных кодексах и приказах Минтранса России применительно к различным видам транспорта.

Согласно п.п. "а" п. 5 ст. 1 Закона о транспортной безопасности, объекты транспортной инфраструктуры - технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, автомобильные вокзалы и станции.

Судом установлено, что Управлением транспортной безопасности Федерального агентства железнодорожного транспорта 30.05.2011 г. железнодорожному вокзалу Потьма присвоена 2 категория и он внесён в Реестр категорированных объектов, а Федеральным агентством железнодорожного транспорта 22.09.2012 г. утверждены результаты оценки уязвимости железнодорожного вокзала Потьма.

В соответствии п. 9 ст. 1 Закона о транспортной безопасности общество является субъектом транспортной инфраструктуры, с учетом того, что субъекты транспортной инфраструктуры - это юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Приказом Министерства транспорта РФ от 08.02.2011 г. N 43 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - Требования).

Материалами дела подтверждается, что в ходе проведения административным органом плановой документарной проверки документов, подтверждающих исполнение п. 5.6.5, 5.6.7 и 5.9 Требований, управлению представлено не было.

Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 12.1 Закона о транспортной безопасности, силы обеспечения транспортной безопасности подлежат обязательной аттестации, проводимой органами аттестации в порядке, уст. Правительством РФ по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, согласованному с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности РФ и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Для целей аттестации сил обеспечения транспортной безопасности компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности имеют право привлекать аттестующие организации в порядке, уст. Правительством РФ.

Приказом начальника Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД" от 05.06.2015 г. N РДЖВ КБШ-135 ответственным за обеспечение транспортной безопасности на железнодорожном вокзале Потьма назначен начальник железнодорожного вокзала Потьма Карпов Э.А.

В соответствии с п. 7.2 ст. 1 Федерального закона, к силам обеспечения транспортной безопасности относятся: лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры, на объекте транспортной инфраструктуры, транспортном средстве, включая персонал субъекта транспортной инфраструктуры или подразделения транспортной безопасности, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры или транспортных средств, в связи с чем начальник железнодорожного вокзала Потьма Карпов Э.А. относится к силам обеспечения транспортной безопасности.

Однако в ходе проведения документарной проверки документов, подтверждающих исполнение ч. 2 ст. 12.1 Закона о транспортной безопасности; п. 5.13 Требований (прохождение аттестации силами обеспечения транспортной безопасности железнодорожного вокзала Потьма в лице его начальника Карпова Э.А.), представлено не было.

Вместе с тем, в соответствии с п. 5.30 Требований, общество обязано установить единые виды пропусков, действительные для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных объектов в перевозочный и/или технологический секторы зоны транспортной безопасности и/или на критические элементы ОТИ или ТС, а также правила их применения, уничтожения пропусков и допуска владельцев в соответствии с п. 5.30.22 Требований, согласно которому аннулированные пропуска и пропуска с истекшим сроком действия уничтожать с обязательной регистрацией фактов уничтожения в порядке, определенном в положении (инструкции) о пропускном и внутриобъектовом режимах на ОТИ или ТС, однако в ходе проведения управлением плановой документарной проверки установлено, что в представленном положении (инструкции) о пропускном и внутриобъектовом режиме на ОТИ (железнодорожный вокзал Потьма) не определен порядок уничтожения аннулированных пропусков и пропусков с истекающим сроком действия с обязательной регистрацией фактов уничтожения, следовательно, п. 5.30.22 Требований не исполняется.

По факту выявленных нарушений управлением правомерно в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении от 20.10.2015 г. серия ААА N 6ПН-26/15 и вынесено постановление от 30.10.2015 г. N ПН 26-15 о назначении административного наказания ч. 1 ст. 11.15.1 КоАП РФ.

Таким образом, факт административного правонарушения подтверждается материалами дела, при этом существенных нарушений процедуры привлечения к административной ответственности судом не установлено.

Судом правильно указано, что процедура контрольно-надзорных мероприятий управлением проведена в соответствии с требованиями Федерального закона РФ от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Федерального закона РФ от 09.02.2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" и действующими законодательными актами в сфере обеспечения транспортной безопасности, что подтверждается выпиской из сводного плана проверок субъектов предпринимательства, а также выпиской из плана проведения плановых проверок Ространснадзора представленными в материалы дела.

Кроме того, материалами дела подтверждается, что акт проверки N ПН-51 ЖД/15 от 05.10.2015 г., инспекторские предписания N 6ПН-29 ЖД/15 и N 6ПН-30 ЖД/15 от 05.10.2015 г. и извещение о составлении протокола об административном правонарушении от 05.10.2015 г. N ПН-134 направлены законному представителю юридического лица заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении 05.10.2015 г., которые вручены, согласно сведениям сайта "Почта России" ОАО "РЖД" 13.10.2015 г. (т. 1 л.д. 58 - 64).

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает, что о месте и времени составления протокола об административном правонарушении общество было уведомлено надлежащим образом.

На составление протокола об административном правонарушении явился заместитель начальника Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД" Гришин Ю.А. по доверенности N 222-ДЮ от 16.07.2014 г., выданной ОАО "РЖД" в лице начальника Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД" сроком до 04.02.2017 г.

Ссылка общества на п. 24 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 г. N 10 в ред. постановления Пленума ВАС РФ от 20.06.2007 г. N 46, в соответствии с которым наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является, отклоняется апелляционным судом, поскольку в рассматриваемом случае общество было надлежащим образом уведомлено о времени и месте составления протокола по делу об административном правонарушении, что подтверждается материалами дела.

Вместе с тем, отсутствие в указанной доверенности, выданной на имя Гришина Ю.А., полномочий по участию в конкретном административном деле, может лишь свидетельствовать о том, что протокол об административно правонарушении составлен в отсутствие законного представителя юридического лица, надлежащим образом извещенного о времени и месте составления протокола, что не лишает административный орган права составить протокол об административном правонарушении в отсутствие законных представителей общества в соответствии с ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ.

Копия протокола об административном правонарушении AAA N 6ПН-26/15 от 20.10.2015 г. и определение о назначении места и времени рассмотрения дела об административном правонарушении N ПН-26/15 от 20.10.2015 г. направлены законному представителю юридического лица заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении 20.10.2015 г., которое вручено обществу 26.10.2015 г., что подтверждается копией уведомления, имеющейся в материалах дела (т. 1 л.д. 80). В протоколе об административном правонарушении были разъяснены права, предусмотренные ст. ст. 25.1, 25.4, 25.5 КоАП РФ.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает, что о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении общество было надлежащим образом уведомлено.

Постановление о назначении административного наказания направлено в ОАО "РЖД" заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении 30.10.2015 г. и вручено 02.11.2015 г., что подтверждается уведомлением (т. 1 л.д. 87), а также вручено заместителю начальника Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД" Гришину Ю.А., присутствовавшему при рассмотрении управлением дела об административном правонарушении.

Кроме того, ссылка общества на то, что судом в качестве доказательств по делу принят протокол от 20.10.2015 г., не отвечающий требованиям ч. 2 ст. 28.2 и ст. 29.10 КоАП РФ, поскольку плановая проверка в отношении ОАО "РЖД" - железнодорожного вокзала Потьма Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД" проводилась по месту нахождения вокзала Потьма: 431100, Республика Мордовия, Зубово-Полянский район, п. Потьма, ул. Вокзальная, д. 4, а согласно протоколу место совершения данного административного правонарушения указано: помещение (территория) Куйбышевской региональной Дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД", расположенное по адресу: 443030, г. Самара, Комсомольская площадь, д. 1, отклоняется апелляционным судом, поскольку неправильное указание места совершения правонарушения исходя из существа правонарушений не является существенным нарушением процедуры привлечения к административной ответственности.

Доводы общества о том, что обязанность по выполнению требований по обеспечению транспортной безопасности у него отсутствует до утв. Плана обеспечения транспортной безопасности, отклоняются апелляционным судом, поскольку именно субъект транспортной инфраструктуры (в данном случае ОАО "РЖД") несет ответственность за обеспечение безопасности и выполнении требований безопасности в силу прямого указания закона, при этом выполнение данных обязанностей не связано с наличием утв. Плана обеспечения транспортной безопасности.

Кроме того, суд апелляционной инстанции учитывает, что в материалы дела не представлено достаточно доказательств, что общество принимало исчерпывающие меры по получению Плана от Росжелдора (в том числе, путем оспаривание конкретных действий Росжелдора в судебном порядке и понуждения к совершению действий).

На основании изложенного суд апелляционной инстанции считает, что материалами дела подтверждается факт неисполнения обществом ч. 2 ст. 12.1 Федерального закона от 09.02.2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", п. 3, 4, 5.6.7, 5.9, 5.13, 5.30.22 "Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", утв. приказом Министерства транспорта РФ от 08.02.2011 г. N 43, следовательно, в рассматриваемом случае содержится состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 11.15.1 КоАП РФ.

В ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ установлено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина, а в соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В рассматриваемом случае вина общества доказана и подтверждается материалами дела и состоит в том, что общество, являясь субъектом транспортной инфраструктуры не исполнило требования по обеспечению транспортной безопасности

Доказательств, свидетельствующих о наличии обстоятельств непреодолимой силы и иных обстоятельств, находящихся вне контроля общества и препятствующих исполнению им надлежащим образом установленных требований, материалы дела не содержат.

Нарушений порядка привлечения общества к административной ответственности судом апелляционной инстанций не установлено, а наказание в виде штрафа назначено заявителю по правилам ст. 4.1 КоАП РФ с учетом характера и обстоятельств совершенного правонарушения, в пределах санкции ч. 1 ст. 11.15.1 КоАП РФ.

Оснований для квалификации совершенного обществом административного правонарушения в качестве малозначительного в силу ст. 2.9 КоАП РФ не имеется, поскольку в материалах дела отсутствуют доказательства исключительности случая вмененного заявителю административного правонарушения.

Более того, допущенное нарушение затрагивает основополагающие требования транспортной безопасности, то есть требования, обеспечивающие отсутствие угрозы жизни, здоровью граждан, а существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается в том числе и в пренебрежительном отношении заявителя к исполнению своих публично-правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного права.

При таких обстоятельствах постановление N ПН 26-15 от 30.10.2015 г. о назначении обществу административного наказания по ч. 1 ст. 11.15.1 КоАП РФ в виде штрафа в размере 50 000 руб. является законным и обоснованным.

Вышеизложенное в совокупности свидетельствует о том, что суд первой инстанции сделал правильный вывод об отказе обществу в удовлетворении заявленных требований.

Положенные в основу апелляционной жалобы другие доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции, и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта.

Иных доводов, которые могли послужить основанием для отмены обжалуемого решения в соответствии со ст. 270 АПК РФ, из апелляционной жалобы не усматривается.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, разрешая спор, полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований заявителя, а также не допустил при этом неправильного применения ни норм материального права, ни норм процессуального права.

Таким образом, решение суда является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь ст. ст. 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 01 марта 2016 года по делу N А55-27950/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции, только по основаниям, предусмотренным ч. 4 ст. 288 АПК РФ.

Председательствующий

П.В. Бажан

Судьи

В.Е. Кувшинов С.Т. Холодная