Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2016 г. N 20АП-2294/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 26 августа 2016 г. N Ф10-2887/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Тула

18 мая 2016 г.

Дело N А68-10209/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 17.05.2016.

Постановление изготовлено в полном объеме 18.05.2016.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Капустиной Л.А., судей Тучковой О.Г. и Волковой Ю.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Никишкиной И.Ю., при участии от заявителя - закрытого акционерного общества "Юнона" (г. Тула, ОГРН 1047100320453, ИНН 7104042791) - Мариновой С.В. (доверенность от 30.11.2015), в отсутствие заинтересованных лиц - администрации муниципального образования Дубенский район (Тульская область, Дубенский район, п. Дубна, ОГРН 1027103470712, ИНН 7125005991) и отдела имущественных и земельных отношений муниципального образования Дубенский район (Тульская область, Дубенский район, п. Дубна, ОГРН 1027103470690, ИНН 7125005166), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Юнона" на решение Арбитражного суда Тульской области от 11.03.2016 по делу N А68-10209/2015 (судья Рыжикова Н.А.), установил следующее.

Закрытое акционерное общество "Юнона" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением к администрации муниципального образования Дубенский район (далее - администрация), отделу имущественных и земельных отношений муниципального образования Дубенский район (далее - отдел) о признании недействительным постановления от 27.03.2014 N 314 "О признании утратившим силу постановления администрации муниципального образования Дубенский район от 07.06.2012 N 442 "Об изменении вида разрешенного использования земельных участков"; признании незаконным и отмене предписания отдела от 28.07.2015 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства (т. 1, л. д. 5).

Решением суда от 11.03.2016 (т. 1, л. д. 176) в удовлетворении заявления отказано. Суд установил отсутствие у администрации полномочий для принятия оспариваемого постановления об изменении разрешенного использования земельный участков, приняв во внимание, что такое изменение повлечет вывод спорных участков из-под правового режима, установленного в отношении сельскохозяйственных угодий.

В апелляционной жалобе общество просит решение отменить, заявление удовлетворить. Оспаривая судебный акт, заявитель ссылается на то, что основанием для принятия решения об изменении вида разрешенного использования принадлежащих ему на праве собственности земельных участков явились результаты публичных слушаний, состоявшихся 23.05.2012. В связи с этим считает, что процедура изменения вида разрешенного использования осуществлена в соответствии с действующим законодательством. Обращает внимание на то, что общество лишено возможности использовать земельные участки в соответствии с видами экономической деятельности.

В судебном заседании представитель общества поддержал позицию, изложенную в апелляционной жалобе.

Заинтересованные лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в том числе путем размещения информации на сайте суда, в суд апелляционной инстанции представителей не направили. С учетом мнения заявителя судебное разбирательство проводилось в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Заявленное администрацией ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя удовлетворено судебной коллегией на основании статей 41, 159, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителя заявителя, Двадцатый арбитражный апелляционный суд считает, что жалоба не подлежит удовлетворению.

Как видно из материалов дела, обществу на праве собственности принадлежат земельные участки, с кадастровыми номерами 71:07:040401:252 и 71:07:040401:253 категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, почтовый адрес ориентира: Тульская область, Дубенский район, д. Шатово, д. 2 (договор купли-продажи от 24.02.2012 N 2, т. 1, л. д. 25).

Постановлением администрации от 07.06.2012 N 542 "Об изменении вида разрешенного использования земельных участков" изменен вид разрешенного использования участков с "для сельскохозяйственного производства" на "для дачного строительства" (т. 1, л. д. 40).

Органом местного самоуправления на основании протеста прокуратуры от 17.03.2014 вынесено постановление от 27.03.2014 N 314 о признании утратившим постановления от 07.06.2012 N 542 "Об изменении вида разрешенного использования земельных участков" (т. 1, л. д. 10).

На основании распоряжения отдела от 24.06.2015 N 117 проведена плановая выездная проверка по вопросу соблюдения обществом обязанностей по использованию земельных участков с кадастровыми номерами 71:07:040401:252, 71:07:040401:253, в ходе которой установлено, что на указанных земельных участках не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы, в большом количестве произрастает сорняковая растительность, на земельном участке с кадастровым номером 71:07:040401:253 растут березы и ивовые кустарники высотой более 3 метров, залесенность и закустаренность составляет свыше 65%; на земельном участке с кадастровым номером 71:07:040401:252 произрастают березы и ивовые кустарники высотой более 1,5 метров, залесенность и закустаренность составляет свыше 25 %, земельные участки не используются по целевому назначению (акт проверки от 28.07.2015, т. 1, л. д. 17).

По результатам проверки обществу выдано предписание от 28.07.2015 об устранении выявленных нарушений земельного законодательства в части целевого использования земельных участков (т. 1, л. д. 23).

Общество, не согласившись с постановлением администрации от 27.03.2014 N 314 и с предписанием отдела от 28.07.2015, считая, что указанные акты не соответствуют закону и нарушает его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с настоящими требованиями.

В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В случае если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, в соответствии со статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Земли, указанные в пункте 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства) крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности, гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество, и при этом правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 1 статьи 78, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

При этом статьей 79 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что сельскохозяйственные угодья, включающие в себя пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Федеральный закон от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ) регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения - сделкам, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, определяет условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность.

Действие Закона N 101-ФЗ не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Оборот указанных земельных участков урегулирован нормами Земельного кодекса Российской Федерации (часть 1 статьи 1).

В соответствии с частью 3 статьи 1 Закона N 101-ФЗ оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на принципе сохранения его целевого использования.

Исходя из анализа положений пункта 6 статьи 1, пункта 3 части 2 и части 6 статьи 30, частей 1, 6 статьи 36, части 5 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ).

Таким образом, без такого перевода земель в иную категорию изменение вида их разрешенного использования не допускается. Иное будет означать возможность использование земель сельскохозяйственного назначения не по целевому назначению, что не допускается законодательством.

С учетом положений части 10 статьи 35 и части 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, могут включаться в состав указанных территориальных зон в границах населенных пунктов в результате перевода этих земельных участков в иную категорию - "земли населенных пунктов" с учетом порядка, установленного частью 1 статьи 7 Закона 172-ФЗ.

Включение указанных земельных участков в границы населенного пункта с одновременным установлением либо изменением вида разрешенного использования может осуществляться в порядке частей 1 и 2 статьи 4.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Заявитель к субъектам, которым спорные земельные участки могут предоставляться для дачного строительства, не относится.

Следовательно, в спорном случае изменение вида разрешенного использования испрашиваемого земельного участка ("для сельскохозяйственного использования") на вид разрешенного использования "для дачного строительства" приведет к тому, что указанный земельный участок необходимо будет вывести из-под режима специального правового регулирования, установленного в отношении оборота сельскохозяйственных угодий.

Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства гражданам и их объединениям (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года, утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 04.06.2014).

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции, федеральным конституционным законом, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, либо судом.

Согласно пункту 4 статьи 25 устава муниципального образования Дубенский район правовые акты главы администрации Дубенского района могут быть отменены им самим, а также признаны судом недействующими полностью или в части в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, в силу изложенных норм, компетентный орган местного самоуправления, контролируя соблюдение действующего законодательства при осуществлении публичных функций, вправе самостоятельно отменить ранее принятый в противоречие действующему законодательству правовой акт.

Следовательно, администрация, установив, что постановление об изменении вида разрешенного использование земельных участков противоречит действующему законодательству, приняла оспариваемое постановление в соответствии с требованиями статьи 48 Закона N 131-ФЗ.

Установив факт нецелевого использования спорных земельных участков, суд сделал правильный вывод о наличии оснований для выдачи обществу по результатам проведенной проверки предписания об устранении выявленных нарушений.

Довод заявителя о том, что изменение вида разрешенного использования осуществлено в соответствии с действующим законодательством, подлежит отклонению.

Как указано выше, изменение разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения возможно лишь после их перевода в другую категорию.

В соответствии со статьями 2 и 3 Закона N 172-ФЗ вопрос о переводе земель сельскохозяйственного назначения, не находящихся в собственности Российской Федерации в другую категорию, рассматривается органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно постановлению правительства Тульской области от 26.06.2012 N 290 "Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги "Перевод земельных участков из одной категории в другую" органом, уполномоченным на принятие акта о переводе земель или земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения из одной категории в другую, на территории Тульской области является правительство Тульской области.

Таким образом, у администрации отсутствовали правовые основания для принятия постановления об изменении вида разрешенного использования.

То обстоятельство, что в оспариваемом постановлении отсутствуют ссылки на законы, которым противоречит постановление от 07.06.2012, само по себе не влечет его недействительность, поскольку постановление от 07.06.2012 было принято с нарушением действующего законодательства.

Таким образом, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции по приведенным в апелляционной жалобе доводам не имеется.

Нарушений процессуальных норм, влекущих безусловную отмену судебного акта (часть 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлено.

В соответствии с пунктом 3 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции указывается на распределение судебных расходов, в том числе расходов, понесенных в связи с подачей апелляционной жалобы.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Таким образом, расходы по государственной пошлине по апелляционной жалобе подлежат отнесению на заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 11.03.2016 по делу N А68-10209/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.А. Капустина

Судьи

О.Г. Тучкова Ю.А. Волкова