Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 мая 2016 г. N 15АП-1135/16 (ключевые темы: оконные блоки - финансовый контроль - капитальный ремонт - ревизия - перерасчет)

Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 мая 2016 г. N 15АП-1135/16

город Ростов-на-Дону

19 мая 2016 г.

дело N А53-27050/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 12 мая 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 мая 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.

судей М.В. Соловьевой, С.С. Филимоновой

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Шемшыленко А.А.

при участии:

от заявителя: представителя Пащенко А.С. по доверенности от 20.12.2016 сроком до 31.12.2016, военный билет;

от заинтересованного лица: представителя по доверенности от 10.05.2016, Барсукова В.В., удостоверение N 61 00213;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 17.12.2015 по делу N А53-27050/2015

по заявлению Федерального казенного учреждения здравоохранения "1 военный госпиталь внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации"

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ростовской области

о признании незаконным п.п. 13, 14 и 15 представления от 14.07.2015,

принятое судьей Ереминым Ф.Ф.,

ходатайство Федерального казенного учреждения здравоохранения "1 военный госпиталь внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации" об отказе от заявления в части оспаривания пунктов 13 и 15 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ростовской области от 14.07.2015 N 58-09.5-01-17/2848

УСТАНОВИЛ:

Федеральное казенное учреждение здравоохранения "1 военный госпиталь внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации" (далее - госпиталь) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ростовской области (далее - управление) о признании недействительными п.п. 13, 14 и 15 представления управления от 14.07.15г. N 58-09.5-01-17/2848 (далее - представление).

Решением суда от 17.12.15 заявленные требования удовлетворены со ссылкой на неисполнимость и неконкретность представления.

Не согласившись с принятым судебным актом, управление подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований ввиду законности оспариваемого представления.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

От госпиталя во исполнение определения суда от 21.04.16г. поступили составленный с участием начальника Новочеркасского территориального отдела территориального управления региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области акт контрольного обмера указанных в п. 14 оспариваемого представления оконных блоков с фототаблицей к нему и ведомость перерасчёта стоимости установки данных оконных блоков по ФСЦ (т.3, л.д. 101-109).

В судебном заседании представитель госпиталя поддержал ранее заявленный в порядке ст. 49 АПК РФ письменный отказ от заявления в части требования о признании недействительными п.п. 13, 15 представления управления (т.3, л.д. 55, 56), просит в этой части прекратить производство по делу, пояснил, что установленные АПК РФ последствия отказа от части заявленных требований госпиталю известны.

Представитель госпиталя поддержал возражения против отмены решения суда в части признания недействительным п. 14 представления. Пояснил, что исходя из результатов нового обмера и перерасчёта стоимости работ по монтажу указанных в п. 14 представления оконных блоков по ФСЦ, стоимость данных работ на 27 000 руб. выше, чем было уплачено госпиталем за счёт средств федерального бюджета подрядной организации.

В связи с этим оснований для вывода о незаконности представления в данной части не имеется.

Представитель управления не возражал против принятия заявленного госпиталем отказа от части заявленных требований, поддержал доводы апелляционной жалобы относительно законности п. 15 представления. С представленными госпиталем актом обмера с фототаблицей к нему и ведомостью перерасчёта ознакомлен.

Рассмотрев заявленный госпиталем отказ от заявления в части требования о признании недействительными п.п. 13, 15 представления, суд апелляционной инстанции, руководствуясь п.п. 2, 5 ст. 49 АПК РФ признал заявленный госпиталем как заявителем по делу отказ от заявленных требований в указанной части подлежащим принятию, поскольку он заявлен госпиталем в пределах его процессуальных прав, подписан уполномоченным на совершение данного процессуального действия должностным лицом госпиталя, соответствует закону и не нарушает прав и законных интересов других лиц, в том числе - заинтересованного лица по делу, которое не возражает против данного отказа.

В связи с этим и на основании п.4 ч.1 ст. 150, ст. 265 АПК РФ суд апелляционной инстанции признаёт решение суда первой инстанции в части, принятой по требованию госпиталя о признании недействительными п.п. 13, 15 представления, подлежащим отмене ввиду принятия судом апелляционной инстанции отказа госпиталя от требования в данной части, а производство по делу - подлежащим прекращению в указанной части.

В связи с этим суд апелляционной инстанции проверяет законность решения суда в оставшейся части - в части признания недействительным п. 14 представления.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, выслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции признал апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в период с 24.03.15г. по 20.04.15г. управлением проведена плановая ревизия финансово-хозяйственной деятельности госпиталя за период с 01.01.14г. по 20.04.15г., результаты которой зафиксированы в акте ревизии от 08.05.15г.

В ходе проведения ревизии выявлены отдельные нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

14.07.15г. по результатам ревизии, управлением в адрес госпиталя вынесено представление N 58-09.5-01-17/2848 по устранению выявленных нарушений, в котором госпиталю предлагалось рассмотреть информацию об указанных в данном представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также принять меры по их устранению (по п.п. 8, 13-16 представления) и устранить причины и условия их совершения (по п.п. 1-17 представления) в срок до 01.12.15г.

В п. 14 представления указано, что в нарушение ст. 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), ст. 309, п.1 ст. 711 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), п. 6 ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) госпиталем произведена оплата подрядной организации за материалы поставленные, смонтированные на объекте капитального ремонта не соответствующие предусмотренным сметной документацией и оплаченным по актам о приемке выполненных работ (ф. КС-2) на сумму 157 333 руб., которая и указана управлением в качестве суммы нарушения.

Госпиталь полагает п. 14 представления незаконным ввиду отсутствия ущерба бюджету от указанного управлением нарушения, в связи с чем обжаловал представление в указанной части в суд.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашёл достаточных оснований для вывода о законности оспариваемого в деле представления управления в части п. 14 по следующим основаниям.

Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий, бездействия органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительными (незаконными) необходимо наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие данных акта, решения, действий, бездействия закону и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов заявителя.

В настоящем случае совокупность указанных обстоятельств имеется.

В соответствии с Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляют функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и функции по валютному контролю на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации (п. 1).

Территориальное управление осуществляет в установленной сфере деятельности контроль и надзор, в том числе, за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (п. 5.1.1).

В соответствии с п.68 Порядка, при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений направляются, в том числе, представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Согласно п. 99 Административного регламента, при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений направляется, в частности, представления, содержащие обязательную для рассмотрения в установленные в них сроки информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Согласно п.п. 1, 2 ст. 269.2 БК РФ, полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий (п.1).

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания (п.2).

Статьей 270.2 БК РФ установлено, что в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Как следует из п. 2 ст. 270.2 БК РФ, под представлением понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Представление управление обязательно для исполнения госпиталем, и его неисполнение влечёт привлечение к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.

Соответственно, вынесенное управлением в адрес госпиталя представление по своей правовой природе является ненормативным правовым актом, поскольку содержит в себе адресованное госпиталю властное предписание органа исполнительной власти федерального уровня о совершении ряда действий, отказ от которых влечёт привлечение к административной ответственности - об этом указано так же в тексте представления.

С учётом изложенного, как ненормативный правовой акт, направленный на устранение выявленных нарушений, представление должно соответствовать требованиям законности, конкретности и исполнимости, то есть содержать четкие и законные указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

При этом, в силу ч.5 ст. 200 АПК РФ, обязанность по доказыванию законности представления лежит на управлении как на принявшем его органе.

Оценив текст выданного управлением госпиталю представления в части п. 14 на предмет соответствия приведённым выше требованиям к содержанию ненормативного правового акта, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что управление не доказало соответствия оспариваемого в деле представления в указанной части приведённым выше требованиям к ненормативному правовому акту.

В частности, как следует из п. 14 представления, суть выявленного нарушения заключается в том, что госпиталем произведена оплата подрядной организации за материалы поставленные, смонтированные на объекте капитального ремонта (оконные блоки) не соответствующие предусмотренным сметной документацией и оплаченным по актам о приемке выполненных работ (ф. КС-2).

Согласно п. 14 представления, наличие данного нарушения обосновывается следующим образом: произведёнными сотрудниками управления контрольными обмерами отдельных видов и объемов работ от 16.04.15г. установлено, что при установке в жилых и общественных зданиях оконных блоков из ПВХ профилей поворотных (откидных, поворотно-откидных) установлены блоки оконные из поливинилхлоридных профилей (ОК) в количестве 17,4 м2. Однако, согласно акту о приемке выполненных работ (ф. КС-2) по государственному контракту от 10.05.12г. N 0358100021412000011-0024389-02 заключенному госпиталем с ООО СК "Лидер" приняты и оплачены работы по устройству блоков оконных из поливинилхлоридных профилей с листовым стеклом и стеклопакетом одностворные ОПРСП 15-9А, площадью 1,27 м2 (ГОСТ 30674-99) в количестве 4,2 м2; блоков оконных из поливинилхлоридных профилей с листовым стеклом и стеклопакетом двустворных с форточными створками ОПРСП 18-13,5, площадью 2,32 м2, и ОПРСП 18-15, площадью 2,59 м2 (ГОСТ 30674-99) в количестве 13,2 м2.

Данный факт нарушения, по мнению управления, подтвержден актом ревизии от 08.05.15г. с приложениями: справкой по заключенным договорам по капитальному ремонту за 2012, актом выполненных работ (ф. КС-2) от 17.09.12г., заключенным с ООО СК "Лидер" контрактом на выполнение работ по капитальному ремонту, актом контрольных обмеров отдельных видов и объемов работ от 16.04.15г. (т.1, л.д. 25-26, 100-101, 102-110).

Однако, изучив акт о приемке выполненных работ (ф. КС-2) по государственному контракту от 10.05.12г. N 0358100021412000011-0024389-02, на который ссылается управление (т.1, л.д. 102-110), суд апелляционной инстанции не нашёл в нём работ, полностью совпадающих с работами, на которые управление ссылается в п. 14 представления и в акте ревизии как на работы, принятые госпиталем по данному акту, а именно - работ по установке:

1) блоков оконных из поливинилхлоридных профилей с листовым стеклом и стеклопакетом одностворные ОПРСП 15-9А, площадью 1,27 м2 (ГОСТ 30674-99) в количестве 4,2 м2;

2) блоков оконных из поливинилхлоридных профилей с листовым стеклом и стеклопакетом двустворных с форточными створками ОПРСП 18-13,5, площадью 2,32 м2, и ОПРСП 18-15, площадью 2,59 м2 (ГОСТ 30674-99) в количестве 13,2 м2. (т.1, л.д. 25-26).

Изучив названный акт о приемке выполненных работ (ф. КС-2) по государственному контракту от 10.05.12г. N 0358100021412000011-0024389-02, суд апелляционной инстанции нашёл в нём две позиции, которые более, чем прочие, совпадают с указанными в п. 14 представления управления, это следующие работы по устройству:

1) блоков оконных из поливинилхлоридных профилей с листовым стеклом и стеклопакетом двустворные ОПРСП 9-12, площадью 1,01 м2 (ГОСТ 30674-99) в количестве 4,2 м2 - данные работы отражены в п. 17 акта КС-2 (т.1, л.д. 103);

2) блоков оконных из поливинилхлоридных профилей с листовым стеклом и стеклопакетом двустворных с форточными створками ОПРСП 18-13,5, площадью 2,32 м2, и ОПРСП 18-13,5, площадью 2,32 м2 (ГОСТ 30674-99) в количестве 13,2 м2. - данные работы отражены в п. 19 акта КС-2 (т.1, л.д. 103).

Указанных управлением в п. 14 представления, в акте ревизии и в акте контрольных обмеров работ по устройству блоков оконных из поливинилхлоридных профилей с листовым стеклом и стеклопакетом двустворных с форточными створками ОПРСП 18-15, площадью 2,59 м2 (ГОСТ 30674-99), которые входят в указанную в предыдущем пункте общую площадь оконных блоков 13,2 м2, суд апелляционной инстанции в акте о приемке выполненных работ (ф. КС-2) суд апелляционной инстанции не нашёл.

Таким образом, представление управления в данной части не соответствует проверявшимся управлением фактическим обстоятельствам видов принятых госпиталем и оплаченных подрядной организации работ.

То есть, в данной части обозначения выполненных и оплаченных госпиталем работ, в отношении которых госпиталю вменено нарушение, п.14 представления управления не отвечает требованиям относимости и достоверности, предъявляемым к ненормативным правовым актам.

Далее, относительно выявленных нарушений относительно указанных оконных блоков, управление в п. 14 представления указывает, что фактически установленные оконные блоки не соответствуют по параметрам и конструктивным особенностям тем, оконным блокам, которые указаны в названном выше акте о приемке выполненных работ (ф. КС-2), а именно:

- установлены блоки оконные из поливинилхлоридных профилей (ОК) в количестве 17,4 кв.м.

На этом основании управлением далее делается вывод о том, что госпиталем произведена оплата подрядной организации за материалы поставленные, смонтированные на объекте капитального ремонта (оконные блоки) не соответствующие предусмотренным сметной документацией и оплаченным по актам о приемке выполненных работ (ф. КС-2) (т.1, л.д. 25). Сходно нарушение описано в акте ревизии (т.1, л.д. 76-77).

В акте контрольных обмеров по данной позиции в качестве нарушения указано: "замена материала" (т.1, л.д. 100-101).

Оценив суть данного нарушения так, как оно описано управлением в п. 14 предписания и в актах, на основании которого оно принято, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что из этого описания не ясно, в чём же имеется отклонение фактически установленных оконных блоков от тех, которые указаны в качестве принятых по акту о приемке выполненных работ ф. КС-2: исходя из п.п. 17, 19 этого акта, в здании установлены блоки оконные из поливинилхлоридных профилей (ОК) в количестве 17,4 кв.м.

В представлении не указано, чем конкретно фактически установленные оконные блоки отличаются от принятых госпиталем по акту ф. КС-2, и это не указано в составленном управлением акте ревизии. В акте контрольных обмеров не указано, в чём конкретно выразилась указанная в качестве нарушения "замена материала". Сопоставив акты ф. КС-2, и составленные управлением акт ревизии, акт контрольных обмеров и представление, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для вывода о том, что в данных документах указаны оконные блоки, не совпадающие по материалам: во всех этих документах обозначены, что оконные блоки изготовлены из поливинилхлоридных профилей с листовым стеклом.

С учётом изложенного суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что в части описания существа допущенного госпиталем нарушения п. 14 представления так же не отвечает требованиям конкретности и ясности, предъявляемым к ненормативным правовым актам.

В целях выяснения существа вменённого в вину госпиталю в п. 14 представления нарушения, суд апелляционной инстанции обязал управление предоставить дополнительные пояснения по данному вопросу о том, чем конкретно фактически установленные в здании клуба госпиталя оконные блоки отличаются от тех, которые госпиталь принял согласно акту ф. КС-2.

Согласно дополнительно представленным управлением суду апелляционной инстанции по данному вопросу пояснений, это отличие состоит в следующем.

В помещении клуба госпиталя фактически установлены оконные блоки из пластика глухие, одностворчатые с однокамерным стеклопакетом (24 мм), площадью до 1 м2 в количестве 4,2 м2, оконные блоки пластиковые двустворчатые, с глухой и поворотно-откидной створкой, однокамерным стеклопакетом (24 мм), площадью до 2,5 м в количестве 13,2 кв.м.

Согласно же акта ф. КС-2, госпиталем приняты и оплачены работы по устройству блоков оконных из поливинилхлоридных профилей с листовым стеклом и стеклопакетом одностворные ОПРСП 15-9А, площадью 1,27 м2 (ГОСТ 30674-99) в количестве 4,2 м2, блоков оконные из поливинилхлоридных профилей с листовым стеклом и стеклопакетом двустворные с форточными створками ОПРСП 18-13,5, площадью 2,32 м2, ОПРСП 18-15, площадью 2,59 м2 (ГОСТ 30674-99) в количестве 13,2 м2, что представляет собой конструкцию трехкамерного стеклопакета (т.3, л.д. 28-35).

Оценив дополнительный довод управления о том, что согласно акта ф. КС-2 госпиталь принял в качестве установленных оконные блоки с тройным стеклопакетом, суд апелляционной инстанции отклоняет данный вывод управления как не доказанный.

В самом акте ф.КС-2 применительно к более близко совпадающим по своим параметрам оконным блокам с теми, которые указаны в п. 14 представления (п.п. 17, 19 акта ф. КС-2) отсутствует указание на то, что по нему приняты работы по установке оконных блоков с тройным стеклопакетом. В п.п. 17, 19 акта ф. КС-2 указано, что приняты работы по установке оконных блоков с листовым стеклом и стеклопакетом ОП РСП по ГОСТ 30674-99 (т.1, л.д. 103).

"ГОСТ 30674-99. Блоки оконные из поливинилхлоридных профилей. Технические условия" введён в действие с 01.01.01г. в качестве государственного стандарта Российской Федерации постановлением Госстроя России от 06.05.2000 N 37.

Согласно разделу N 1 "Область применения", ГОСТ 30674-99 распространяется на оконные и балконные дверные блоки из поливинилхлоридных профилей по ГОСТ 30673 одинарной конструкции со стеклопакетами (далее - оконные блоки или изделия) для зданий и сооружений различного назначения.

Согласно разделу N 3, Термины и определения, применяемые в ГОСТ 30674-99, приведены в ГОСТ 23166-99. Блоки оконные. Общие технические условия", который введен в действие с 01.01.01г. в качестве государственного стандарта Российской Федерации постановлением Госстроя России от 06.05.2000 N 41.

В соответствии с п. 4.5 ГОСТ 23166-99, по вариантам конструктивного исполнения изделия классифицируют в числе прочего:

по числу рядов остекления:

с одинарным остеклением (для неотапливаемых помещений);

с двойным остеклением;

с тройным остеклением;

с четверным остеклением;

В п.4.10 ГОСТ 23166-99 приведена структура условного обозначения изделий, согласно которой буквенное обозначение вида изделия:

О - оконный блок;

П - поливинилхлорид;

Р - раздельной конструкции с листовыми стеклами;

РСП - раздельной конструкции с листовым стеклом и стеклопакетом;

Р2СП - раздельной конструкции с двумя стеклопакетами;

РС3 - раздельно-спаренной конструкции с тремя листовыми стеклами.

Таким образом, если исходить из дополнительных пояснений управления, данных суду апелляционной инстанции о том, что по акту ф. КС-2 госпиталь принял работы по установке оконных блоков с тройным стеклопакетом, то, исходя из установленных для ГОСТ 30674-99 обозначений, в названном акте ф. КС-2 должно было быть указано следующее буквенное обозначение оконных блоков применительно к виду стеклопакета: РС3. Однако, в акте ф. КС-2 указано: "РСП", что расшифровывается как оконные блоки: "раздельной конструкции с листовым стеклом и стеклопакетом".

Так же эти оконные блоки описаны и в п.п. 17, 19 акта ф. КС-2 с расшифровкой, согласно которому приняты работы по установке оконных блоков с листовым стеклом и стеклопакетом ОП РСП по ГОСТ 30674-99 (т.1, л.д. 103).

Кроме того, в разделе 1 ГОСТ 30674-99 прямо указано, что он распространяется на оконные и балконные дверные блоки из поливинилхлоридных профилей одинарной конструкции со стеклопакетами.

Таким образом, довод управления о принятии госпиталем по акту ф. КС-2 оконных блоков с тройным стеклопакетом опровергается имеющимися в материалах дела доказательствами.

Так же управление в дополнительных пояснениях указывает на несоответствие фактически установленных оконных блоков принятым госпиталем по акту ф. КС-2 по размерам и конструкции. По мнению управления, данное несоответствие можно установить, в частности, путем визуального осмотра, обратившись к схемам данных конструкций.

Учитывая имеющиеся расхождения в параметрах спорных оконных блоков, обозначенные в имеющихся в материалах дела документах и учитывая, что выступавшие предметом проверки со стороны управления оконные блоки находятся в месте установки и, учитывая особенности, объективно не могли измениться по проверенным управлением параметрам (госпиталь подтвердил, что эти оконные блоки находятся там же и не изменялись), суд апелляционной инстанции в целях достоверного выяснения вопроса о параметрах фактически установленных оконных блоков поручил госпиталю произвести осмотр указанных в п. 14 оспариваемого представления оконных блоков в целях установления соотношения между фактически установленными оконными блоками и теми, которые приняты заявителем по делу по Акту выполненных работ ф. КС-2 от 17.09.12г.; зафиксировать результаты осмотра в акте (с указанием конкретных позиций, по которым имеется несовпадение между фактически установленными и принятыми по Акту КС-2, в том числе по тем параметрам, которые указаны в п. 14 оспариваемого Представления (одностворчатые, двустворчатые; глухие, поворотно-откидные, с форточными створками; количество камер в стеклопакетах; материал, из которого изготовлены блоки; цифровое обозначение к ОП РСП (по Акту выполненных работ оно: ОП РСП 9-12 и ОП РСП 18-13,5, а по Представлению - ОП РСП 15-9А и ОП РСП 18-15, и по другим параметрам) и фототаблицах.

В связи с проведением ликвидационных процедур, управление сообщило суду о невозможности направления своего сотрудника для участия в осмотре оконных блоков. Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции поручил госпиталю провести назначенный осмотр оконных блоков с участием сотрудника территориального отдела Региональной службы государственного строительного надзора в г.Новочеркасске - органа, который не заинтересован в исходе дела и сотрудники которого обладает необходимыми познаниями для участия в обмере и осмотре оконных блоков.

Осмотр и обмер спорных оконных блоков во исполнение определения суда произведён представителями госпиталя совместно с начальником Новочеркасского территориального отдела территориального управления региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области.

Так, согласно представленному суду апелляционной инстанции акту контрольного обмера оконных блоков, фактически установлены: 5 оконных блоков шириной 1250 мм высотой 2800 мм, сверху окна имеется глухой элемент арочного типа, справой стороны установлена поворотно-откидная створка размером 600 мм х 1390 мм, по таблице 2 ГОСТ 23166-99 (блоки оконные, общие технические условия) обозначение данных окон соответствует ОПРСП 28-13 и 1 поворотный оконный блок размером 580 мм х 500 мм по таблице 2 ГОСТ 23166-99 (блоки оконные, общие технические условия) обозначение данных окон соответствует ОПРСП 6-6, данные оконные блоки соответствуют ГОСТ 30674-99,

а с группировкой так, как в акте ф. КС-2:

1) блок оконный пластиковый одностворчатый, с поворотно-откидной створкой, однокамерным стеклопакетом (24 мм) площадью 2 кв.м. и более, общей площадью 17,11 кв.м.;

2) блок оконный пластиковый одностворчатый, с поворотной створкой, с однокамерным стеклопакетом (24 мм), площадью до 0,5 кв.м., общей площадью 0,29 кв.м. (т.3, л.д. 101-102, 103-107).

Оценив имеющиеся в материалах дела доказательства относительно характеристик спорных оконных блоков в совокупности и взаимной связи, суд апелляционной инстанции принимает в качестве доказательства, достоверно и объективно подтверждающего фактические параметры установленных в клубе госпиталя оконных блоков, наиболее близких по описанию к указанным управлением в п. 14 представления (обозначенных в п.п. 17, 19 акта ф. КС-2), представленный суду апелляционной инстанции акт контрольного обмера оконных блоков, произведённый совместно сотрудниками госпиталя и начальником Новочеркасского территориального отдела территориального управления региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области. Данный акт составлен комиссионно, с участием лица, не заинтересованного в результатах обмера и обладающего необходимыми познаниями для верного обмера, и его данные так же наглядно видны на фототаблице.

Таким образом, проведённым госпиталем с должностным лицом органа государственного строительного надзора обмером установлено, что параметры фактически установленных в клубе госпиталя оконных блоков, указанных в п. 14 представления управления (тех, которые наиболее близки к указанным в представлении параметрам), не соответствуют как тем, которые указаны в акте ф. КС-2 в качестве принятых госпиталем, так и тем, которые указаны управлением в п.14 представления и актах контрольных обмеров и ревизии. Из всех параметров спорных оконных блоков во всех документах (акте ф. КС-2, представлении управления, актах ревизии и контрольных обмеров управления) совпала общая площадь остекления - 17,4 кв.м. и то, что это оконные блоки ПФХ, с листовым стеклом и одинарным стеклопакетом, ОП РСП

То есть, фактически изложенный в п. 14 представления вывод управления о том, что принятые госпиталем по акту ф. КС-2 оконные блоки частично не соответствуют фактически установленным, подтверждён на стадии проверки данного представления в суде апелляционной инстанции.

При этом, фактически подтверждён только этот вывод управления об отклонениях, при том, что параметры отклонений, установленные судом апелляционной инстанции, не совпадают с параметрами отклонений, установленными управлением в ходе ревизии. Так же суд апелляционной инстанции производил это сопоставление с долей допущения, так как оконные блоки, указанные в акте ф. КС-2, по своим параметрам не полностью совпадают с теми параметрами оконных блоков по акту ф. КС-2, которые указаны в п. 14 представления управлением.

Изложенные выше несоответствия так же дают основания суду апелляционной инстанции для вывода о том, что в части определения существа допущенного госпиталем нарушения п. 14 представления не отвечает требованиям достоверности, предъявляемым к ненормативным правовым актам.

Дополнительно оценив обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции так же не находит достаточных оснований для вывода о том, что выявленные судом апелляционной инстанции несоответствия между параметрами оконных блоков, фактически установленных в клубе госпиталя, и указанных в акте ф. КС-2, делают законным п. 14 представления о вменении в вину госпиталю нарушения, выразившегося том, что госпиталем произведена оплата подрядной организации за материалы поставленные, смонтированные на объекте капитального ремонта (оконные блоки) не соответствующие предусмотренным сметной документацией и оплаченным по актам о приемке выполненных работ (ф. КС-2) общей суммой нарушения 157 333 руб., что, по мнению управления, является нарушением ст. 162 БК РФ, ст. 309, п. 1 ст. 711 ГК РФ, п.6 ст.52 ГрК РФ.

Управление в качестве суммы нарушения, которое подлежит устранению госпиталем, определило стоимость не только поставленных и смонтированных оконных блоков в размере 41026,85 руб. (8 085,59 руб. + 32941,26 руб., п.п. 17, 19 акта ф. КС-2, т.1, л.д. 103), а стоимость всего комплекса работ по их поставке и монтажу, что составило 157 333 руб.

При этом управление обосновало свою позицию о сумме нарушения именно в размере стоимости всех работ по поставке и монтажу спорных оконных блоков (157 333 руб.) ссылками на то, что в период ревизии подрядной организацией управлению не были предоставлены документы, подтверждающие фактическую стоимость установки спорных оконных блоков и в сборнике цен на материалы, изделий и конструкции (ТСЦ) Ростовской области (в редакции 2010 г.) отсутствует стоимость фактически установленных спорных оконных блоков.

В связи с этим управлением при проведении ревизии не производился расчет завышения стоимости выполненных работ и сумма вменённого госпиталю в п. 14 представления нарушения определена управлением как вся выплаченная госпиталем стоимость выполненных подрядной организации работ по установке спорных оконных блоков - 157 333 руб.

Так же управление указало, что в соответствии с документами, полученными от подрядной организации, госпиталь дополнительно самостоятельно произвел расчет завышения стоимости выполненных работ за счет средств федерального бюджета на общую сумму 9 963,82 руб. В связи с этим управление дополнительно приняло перерасчет разницы между оконными блоками, как завышение стоимости выполненных работ на сумму 9 963,82 руб., которую необходимо возместить в доход федерального бюджета.

При этом управление настаивает на то, что сумма нарушения по п. 14 представления в размере 157 333 руб. определена правильно и госпиталь допустил нарушение

Статьёй 162 БК РФ установлено, что получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета); формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; исполняет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

В соответствии со ст. 30 ГК РФ, обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями или иными обычно предъявляемыми требованиями.

Согласно п.1 ст. 711 ГК РФ, если договором подряда не предусмотрена предварительная оплата выполненной работы или отдельных ее этапов, заказчик обязан уплатить подрядчику обусловленную цену после окончательной сдачи результатов работы при условии, что работа выполнена надлежащим образом и в согласованный срок, либо с согласия заказчика досрочно.

В силу п. 6 ст. 52 ГрК РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия. Лицо, осуществляющее строительство, также обязано обеспечивать доступ на территорию, на которой осуществляются строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства, представителей застройщика или технического заказчика, органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать застройщика или технического заказчика, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.

Вместе с тем, вопрос о правомерности вменения в вину госпиталю нарушения приведённых выше норм БК РФ, ГК РФ и ГрК РФ и выдачи на этом основании представления об устранении нарушения данных норм именно управлением определяется компетенцией управления как органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

С учётом этого не любое нарушение подконтрольными лицами требований гражданского, бюджетного и градостроительного законодательства является основанием для выдачи управлением представления об устранении данных нарушений. По сути, такие нарушения должны влечь потери для бюджета и не являться основанием для дополнительных расходов бюджетных средств.

Суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что вменённое в вину госпиталю в п. 14 представления нарушение, выразившееся, в по мнению управления, в оплате госпиталем подрядной организации за поставку и монтировку на объекте капитального ремонта спорных оконных блоков (материалов), не соответствующих сметной документации не могло явиться основанием для вывода о том, что госпиталем при этом допущено финансовое нарушение в размере всей стоимости данных оконных блоков.

Управление в качестве суммы нарушения, которое подлежит устранению госпиталем, определило стоимость не только поставленных и смонтированных оконных блоков в размере 41026,85 руб. (8 085,59 руб. + 32941,26 руб., п.п. 17, 19 акта ф. КС-2, т.1, л.д. 103), а стоимость всего комплекса работ по их поставке и монтажу, что составило 157 333 руб.

Государственным контрактом и сметной документацией к нему была предусмотрена поставка и монтировка подрядной организацией на спорном объекте капитального строительства блоков оконных из поливинилхлоридных профилей с листовым стеклом и двустворных ОПРСП 9-12, площадью 1,01 м2 (ГОСТ 30674-99) в количестве 4,2 м2 и блоков оконных из поливинилхлоридных профилей с листовым стеклом и стеклопакетом двустворных с форточными створками ОПРСП 18-13,5, площадью 2,32 м2, и ОПРСП 18-13,5, площадью 2,32 м2 (ГОСТ 30674-99) в количестве 13,2 м2.

То есть, обобщённо, исходя из основных определяющих характеристик, предметом поставки и монтажа со стороны подрядной организации и оплаты госпиталем за счёт средств федерального бюджета были соответствующие требованиям ГОСТ 30674-99 блоки оконные из поливинилхлоридных профилей с листовым стеклом и однокамерным стеклопакетом общей площадью 17,4 кв.м. и общей стоимостью 157 333 руб.

Исходя из произведённого на стадии рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции обмера и осмотра фактически поставленных и смонтированных оконных блоков, в здании клуба госпиталя фактически установлены блоки оконные пластиковые одностворчатые, с поворотно-откидной створкой, однокамерным стеклопакетом (24 мм) площадью 2 кв.м. и более, общей площадью 17,11 кв.м. (ГОСТ 30674-99) и блоки оконные пластиковые одностворчатые, с поворотной створкой, с однокамерным стеклопакетом (24 мм), площадью до 0,5 кв.м., общей площадью 0,29 кв.м. (ГОСТ 30674-99).

То есть, обобщённо, исходя из основных определяющих характеристик, фактически были поставлены и смонтированы соответствующие требованиям ГОСТ 30674-99 блоки оконные из поливинилхлоридных профилей с листовым стеклом и однокамерным стеклопакетом общей площадью 17,4 кв.м., как это и соответствует основным условиям контракта и заказу бюджета.

Эти оконные блоки приняты и эксплуатируются госпиталем с 2012 года.

При таких обстоятельствах оснований для вывода о том, что действиями госпиталя, принявшего и оплатившего за счёт бюджетных средств оконные блоки, отклоняющиеся по геометрическим размерам и количеству створок от предусмотренных контрактом, федеральному бюджета причинён ущерб в размере всего размера оплаты за поставку и монтаж предполагавшихся к поставке и монтажу оконных блоков, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Однако, работы по монтажу оконных блоков были бы выполнены подрядчиком в том же объёме, что при установке оконных блоков, предусмотренных контрактом, и при установке фактически смонтированных оконных блоков: общая площадь остекления, как и количество подлежащих остеклению оконных проёмов не изменились.

Управление в связи с этим не доказало правомерности включения в сумму нарушения по п. 14 представления не только стомисти поставленных и смонтированных оконных блоков в размере 41026,85 руб. (8 085,59 руб. + 32941,26 руб., п.п. 17, 19 акта ф. КС-2, т.1, л.д. 103), а стоимость всего комплекса работ по их поставке и монтажу, что составило 157 333 руб.

Суд апелляционной инстанции так же отклоняет как неосновательную позицию управления о том, что в качестве суммы допущенного госпиталем нарушения следует считать стоимость всего комплекса работ по их поставке и монтажу спорных оконных блоков, поскольку управление не имеет возможности рассчитать эту сумму применительно к стоимости фактически установленных оконных блоков, так как в период ревизии подрядной организацией управлению не были предоставлены документы, подтверждающие фактическую стоимость установки спорных оконных блоков, и в сборнике цен на материалы, изделий и конструкции (ТСЦ) Ростовской области (в редакции 2010 г.) отсутствует стоимость фактически установленных спорных оконных блоков.

В любом случае, поскольку по контракту госпиталю требовалась установка оконных блоков, которые и были установлены с несущественными отклонениями по размерам и конструкции, управление было обязано определять сумму финансового нарушения со стороны госпиталя исходя из реальной суммы данного нарушения: разницы между стоимостью фактически установленных оконных блоков и стоимостью принятых госпиталем по акту ф. КС-2 оконных блоков, оплаченных за счёт средств бюджета.

Иначе на стороне бюджета возникало бы неосновательное обогащение за счёт подрядной организации, поставившей и установившей товар.

Если расценки на фактически установленные оконные блоки отсутствовали в сборнике цен на материалы, изделий и конструкции (ТСЦ) Ростовской области (в редакции 2010 г.) и не были представлены поставщиком, управление должно было обратиться к иным официальным источникам ценовой информации, позволяющим произвести такой расчёт.

Управлением этого сделано не было.

Такой пересчёт при проведении ревизии произвёл госпиталь, воспользовавшись расценками по ФССЦ-203-0936, ФССЦ-203-0992.

При этом, согласно данному перерасчёту госпиталя, счёту, разница между оплаченными и фактически установленными оконными блоками составила 9 963,82 руб. (т.1, л.д. 143, т.2, л.д. 4).

Однако, данный перерасчёт производился госпиталем исходя из параметров оконных блоков, указанных управлением в актах проверки и контрольных обмеров.

После проведения нового контрольного обмера по поручению суда апелляционной инстанции госпиталем совместно с сотрудником Государственного строительного надзора Ростовской области было установлено, что параметры фактически установленных оконных блоков не соответствуют тем, что были указаны управлением в названных выше актах.

В связи с этим госпиталь дополнительно произвёл перерасчёт стоимости фактически установленных оконных блоков с учётом их реальных параметров по ФССЦ-203-0957, ФССЦ-203-0945 (т.3, л.д. 108-109).

Оценив данный расчёт госпиталя, суд апелляционной инстанции не находит достаточных оснований для его отклонения.

В соответствии с п. 4.24. МДС 81-35.2004 "Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации (с Изменениями от 16.06:2014)" стоимость материальных ресурсов может определяться:

а) в базисном уровне цен - по сборникам (каталогам) сметных цен на материалы, изделия и конструкции - федеральным, территориальным (региональным) и отраслевым;

б) в текущем уровне цен - по фактической стоимости материалов, изделий и конструкций с учетом транспортных и заготовительно-складских расходов, наценок (надбавок), комиссионных вознаграждений, уплаченных снабженческим внешнеэкономическим организациям, оплаты услуг товарных бирж, включая брокерские услуги, таможенных пошлин.

На основании этого госпиталь правомерно заключил, что при отсутствии материальных ресурсов в территориальной (Ростовской области) нормативной базе необходимо применять требуемый из федеральной нормативной базы.

С учётом изложенного, и при том, что управление не предоставило информации об иных сопоставимых по своей юридической силе расценках на фактически установленные оконные блоки, суд апелляционной инстанции принимает за основу представленные госпиталем пересчёт стоимости фактически установленных оконных блоков на основании расценок из федеральной сметной нормативной базы, т.к. на момент выполнения спорных работ расценки на фактически установленные оконные блоки в территориальной (Ростовской области) сметной нормативной базе отсутствовали.

С учётом этого госпиталь произвёл такой перерасчёт на основании ценовой информации, утвержденной приказом Минрегионразвития России от 03.08.2010 г. N 359:

- блок оконный пластиковый одностворчатый, с поворотно-откидной створкой, однокамерным стеклопакетом (24 мм) площадью 2 кв.м. и более, общей площадью 17,11 кв.м. - по ФССЦ-203-0957;

- блок оконный пластиковый одностворчатый, с поворотной створкой, с однокамерным стеклопакетом (24 мм), площадью до 0,5 кв.м., общей площадью 0,29 кв.м. - ФССЦ-203-0945 (т.3, л.д. 108-109).

Из данного перерасчёта следует, что стоимость фактически установленных оконных блоков с поправками на цены, действовавшие в период их установки, на 27 942 руб. больше, чем было оплачено госпиталем подрядной организации из средств федерального бюджета (т.3, л.д. 108-109).

Оснований для признания данного перерасчёта неверным, у суда апелляционной инстанции не имеется.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что допущенное госпиталем нарушение, выразившееся в принятии и оплате за счёт средств бюджета оконных блоков, не полностью соответствующих по своим размерам и конструкции тем, которые были фактически установлены, не причинило ущерба бюджету, не повлекло излишнего расходования бюджетных средств. За поставку и установку данных оконных блоков из бюджета подрядной организации было уплачено столько, сколько было согласовано при заключении контракта, и не больше, чем эти конные блоки фактически стоят (по федеральным расценкам - меньше их фактической стоимости).

С учётом этого,

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что вменение в вину госпиталю данного финансового нарушения в п. 14 представления является неправомерным. Федеральный бюджет от действий госпиталя не пострадал, из него не было выплачено излишних средств подрядной организации.

С учётом изложенного суд апелляционной инстанции не находит достаточных оснований для вывода о доказанности наличия нарушений, указанных Управлением в п. 14 представления.

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции не находит достаточных оснований для отмены решения суда первой инстанции в части признания недействительным п. 14 представления управления, в связи с чем апелляционная жалоба управления на данную часть решения суда первой инстанции отклоняется.

На основании изложенного, руководствуясь частью 2 статьи 49, пунктом 4 части 1 статьи 150, статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

принять отказ Федерального казенного учреждения здравоохранения "1 военный госпиталь внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации" от заявления в части оспаривания пунктов 13 и 15 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ростовской области от 14.07.2015 N 58-09.5-01-17/2848, в этой части решение суда Арбитражного суда Ростовской области от 17.12.2015 по делу N А53-27050/2015 отменить и производство по делу N А53-27050/2015 прекратить.

В остальной части решение Арбитражного суда Ростовской области от 17.12.2015 по делу N А53-27050/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

М.В. Соловьева С.С. Филимонова