Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 20 мая 2016 г. N 05АП-2186/16

г. Владивосток

20 мая 2016 г.

Дело N А51-25952/2015

Резолютивная часть постановления оглашена 16 мая 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 20 мая 2016 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего С.В. Гуцалюк,

судей А.В. Гончаровой, Е.Н. Номоконовой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.Н. Витко,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Индивидуального предпринимателя Кухарчука Ивана Владимировича,

апелляционное производство N 05АП-2186/2016

на решение от 03.02.2016

судьи В.В. Саломая

по делу N А51-25952/2015 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению индивидуального предпринимателя Кухарчука Ивана Владимировича (ИНН 253702144408, ОГРНИП 304253709300093, дата государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя 02.04.2004)

к Департаменту земельных и имущественных отношений Приморского края (ИНН 2538111008, ОГРН 1072540005724, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 21.06.2007)

об оспаривании решений,

при участии:

Индивидуальный предприниматель Кухарчук И.В. лично, паспорт;

от ИП Кухарчука И.В.: представитель Волков Е.В. по доверенности N 7-3928 от 26.05.2015 сроком на 3 года, удостоверение адвоката;

от Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края: представитель Раков А.А. по доверенности N 20/45322 от 30.12.2015 сроком до 31.12.2016, удостоверение;

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Кухарчук Иван Владимирович (далее - заявитель, Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Приморского края с требованиями о:

- признании недействительными распоряжений Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края (далее - Департамент) 05.10.2015 N 837-вр и от 26.10.2015 N867-вр, как постановленных с превышением полномочий, противоречащие положениям Земельного кодекса Российской Федерации и нарушающих права индивидуального предпринимателя Кухарчук Ивана Владимировича в сфере предпринимательской деятельности;

- обязании Департамент рассмотреть по существу заявление ИП Кухарчука И.В. от 11.07.2015 о предоставлении земельных участков: площадью 200 кв.м, расположенного в г. Владивостоке, ул. 40 лет ВЛКСМ, 10, и площадью 500 кв.м, расположенного в г. Владивостоке, ул. Окатовая, 16, и об обеспечении установления границ данных земельных участков и их государственного кадастрового учёта, в связи с их несоответствием Земельному кодексу Российской Федерации;

- обязании Департамент рассмотреть по существу заявление ИП Кухарчука И.В. от 11.07.2015 о предоставлении для строительства земельных участков: площадью 200 кв.м, расположенного в г. Владивостоке, ул. 40 лет ВЛКСМ, 10, и площадью 500 кв.м, расположенного в г. Владивостоке, ул. Окатовая, 16, и об обеспечении установления границ обозначенных земельных участков и их государственного кадастрового учёта в месячный срок.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 03.02.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано в полном объёме.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, ИП Кухарчук И.В. обратился в суд с апелляционной жалобой на решение суда первой инстанции от 03.02.2016. Податель апелляционной жалобы считает решение арбитражного суда незаконным и необоснованным, подлежащим отмене. Настаивая на заявленных требованиях, Предприниматель ссылается на отсутствие в оспариваемых распоряжениях ссылки на конкретную норму закона, на основании которой Департаментом приняты указанные ненормативные акты. Заявитель полагает, что оспариваемые распоряжения приняты Департаментом с превышением предоставленных ему полномочий, в нарушение положений Земельного кодекса Российской Федерации, в связи с чем являются незаконными.

В судебном заседании Предприниматель и его представитель доводы апелляционной жалобы поддержали в полном объёме.

Представитель Департамента в судебном заседании и представленном в материалы дела письменном отзыве на доводы апелляционной жалобы возразил. Решение суда первой инстанции считает законным и обоснованным, не подлежащим отмене или изменению.

Из материалов дела коллегией установлено следующее:

Распоряжением от 12.11.2012 N 2363 Департамент предварительно согласовал ИП Кухарчуку И.В. на землях населенных пунктов на земельном участке площадью 200 кв.м, расположенном по адресу: Приморский край, город Владивосток, в районе ул. 40 лет ВЛКСМ, 10, в границах согласно прилагаемой схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории, место размещения магазина автоаксессуаров.

Распоряжением от 21.11.2012 N 2425 Департамент предварительно согласовал предпринимателю на землях населенных пунктов на земельном участке площадью 500 кв.м, расположенном по адресу: Приморский край, город Владивосток, в районе ул. Окатовая, 16, в границах согласно прилагаемой схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории, место размещения магазина автотоваров.

11.07.2015 Предприниматель посредством КГАУ "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в Приморском крае" (далее - Многофункциональный центр) обратился в адрес Департамента с заявлением о предоставлении в аренду на срок от 5 до 49 лет земельного участка общей площадью 200 кв.м, расположенного по адресу: г. Владивосток, в районе ул. 40 лет ВЛКСМ, 10, образованного из земельных участков с кадастровыми номерами 25:28:030011:3193, 25:28:030011:54, и 25:28:030011:53, для строительства магазина автоаксессуаров. 11.07.2015 также посредством Многофункционального центра предприниматель обратился в адрес Департамента с заявлением о предоставлении в аренду на срок от 5 до 49 лет земельного участка общей площадью 500 кв.м, расположенного по адресу: г. Владивосток, в районе ул. Окатовая, 16, образованного из земельных участков с кадастровыми номерами 25:28:030008:7835, 25:28:030008:62, 25:28:030008:61 и 25:28:040008:92, для строительства магазина автотоваров.

Распоряжением от 26.10.2015 N 867-вр Департамент отменил ранее изданное распоряжение от 12.11.2012 N 2363, а распоряжением от 05.10.2015 N 837-вр отменил распоряжение от 21.11.2012 N 2425.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения ИП Кухарчука И.В. в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался выводами о том, что оспариваемые распоряжения изданы соответствуют закону и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив в порядке статей 268, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом норм материального и процессуального права, апелляционная коллегия не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта в силу следующих обстоятельств:

По смыслу статьи 13 ГК РФ, статей 198, 200 АПК РФ в их взаимосвязи с разъяснениями пункта 6 совместного Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия арбитражным судом решения о признании недействительным ненормативных правовых актов публичных органов власти, является их несоответствие закону или иному правовому акту и одновременно с этим нарушение указанным актами прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Так, настаивая на незаконности оспариваемых в рамках настоящего дела распоряжений от 26.10.2015 N 867-вр, от 05.10.2015 N 837-вр, Предприниматель указывает, что они приняты Департаментом с превышением предоставленных ему полномочий, нарушением положений Земельного кодекса Российской Федерации, при отсутствии ссылок на конкретные нормы закона. Полагает, что Департамент не вправе самостоятельно отменять изданные им ранее ненормативные акты без достаточных на то оснований, даже в порядке самоконтроля. По мнению Предпринимателя, ненормативный правовой акт в области использования и охраны земель в соответствии Земельным кодексом Российской Федерации может быть оспорен только в судебном порядке.

Принимая во внимание доводы заявителя, рассматривая вопрос о наличии у Департамента полномочий на отмену ранее принятых распоряжений, а также об отсутствии в действующем законодательстве норм, предоставляющих органу право отменять свои акты в порядке самоконтроля, коллегия считает необходимым отметить следующее:

Пунктом 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

В соответствии с пунктом 1 статьи 27 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ) правовые акты государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.

В силу пункта 2 статьи 27 указанного Федерального закона законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении своих полномочий обеспечивают соблюдение Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Таким образом, правовые акты могут быть отменены в порядке самоконтроля органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими соответствующий правовой акт, в случаях, если они приняты с нарушением или в противоречие с действующим законодательством и произвольно ограничивают права граждан и организаций в сфере предпринимательской деятельности.

Анализ норм действующего законодательства позволяет прийти к выводу об отсутствии прямых запретов на внесение органом, издавшим в пределах своих полномочий правовой акт, изменений и дополнений, а также отмену этого акта (постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 23.05.2013 N Ф03-1628/2013).

Таким образом, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт (Постановление Президиума ВАС РФ от 06.07.2004 N 1424/04 по делу N А75-887-А/2003).

Вместе с тем, учитывая, что в целях устранения нарушения закона Департамент как орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт, вместе с тем отменяющий акт Департамента должен быть законным и обоснованным, то есть основываться на достаточных основаниях и соответствовать требованиям действующего законодательства.

Из системного анализа вышеуказанных норм права можно сделать вывод о том, что Департамент, который распоряжениями отменил ранее принятые им распоряжения должен доказать, что отмененные им акты вынесены с нарушением действующего законодательства, а отменяющие акты обоснованны и не нарушают законные права и интересы заинтересованных лиц, произвольно ограничивая их субъективные права.

В рассматриваемом случае Департамент в порядке самоконтроля оспариваемыми распоряжением от 26.10.2015 N 867-вр отменил ранее изданное распоряжение от 12.11.2012 N 2363 "О предварительном согласовании индивидуальному предпринимателю Кухарчуку Ивану Владимировичу места размещения магазина автоаксессуаров на земельном участке по адресу: Приморский край, город Владивосток, в районе ул. 40 лет ВЛКСМ, 10", а распоряжением от 05.10.2015 N 837-вр отменил распоряжение от 21.11.2012 N 2425 "О предварительном согласовании индивидуальному предпринимателю Кухарчуку Ивану Владимировичу места размещения магазина автотоваров на земельном участке по адресу: Приморский край, город Владивосток в районе ул. Окатовая, 16".

Коллегия апелляционного суда принимает во внимание довод предпринимателя о том, что оспариваемые распоряжения не содержат указание на конкретное основание их принятия, не указано в связи с чем подлежат отмене ранее изданные распоряжения, не приведена причина признания последних незаконными.

Вместе с тем, указанное обстоятельство с учётом совокупности всех представленных в материалы дела доказательств, по мнению апелляционного суда не свидетельствует о незаконности оспариваемых распоряжений Департамента ввиду следующего:

Как пояснил представитель уполномоченного органа в ходе судебного разбирательства распоряжения 05.10.2015 N 837-вр и от 26.10.2015 N867-вр были изданы в целях приведения распорядительных актов в соответствие с законодательством, а именно: в связи с установлением обстоятельств образования спорных земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта в нарушение земельного законодательства.

Так, земельный участок, указанный в распоряжении Департамента от 12.11.2012 N 2363 "О предварительном согласовании индивидуальному предпринимателю Кухарчуку Ивану Владимировичу места размещения магазина автоаксессуаров на земельном участке по адресу: Приморский край, город Владивосток, в районе ул. 40 лет ВЛКСМ, 10" фактически был сформирован за счет земельных участков с кадастровыми номерами 25:28:030008:0092 и 25:28:030008:0061, ранее сформированных Предпринимателем в порядке статьи 34 ЗК РФ (в редакции, действовавшей до 01.03.2015), поставленные им на кадастровый учет и предоставленные ИП Кухарчук А.В. в аренду для целей, не связанных со строительством.

В свою очередь, земельный участок, указанный в распоряжении от 21.11.2012 N 2425 "О предварительном согласовании индивидуальному предпринимателю Кухарчуку Ивану Владимировичу места размещения магазина автотоваров на земельном участке по адресу: Приморский край, город Владивосток в районе ул. Окатовая, 16" сформирован за счет земельных участков с кадастровыми номерами 25:28:030011:0053 и 25:28:030008:0054, ранее сформированных Предпринимателем в порядке статьи 34 ЗК РФ (в редакции, действовавшей до 01.03.2015), поставленные им на кадастровый учет и предоставленные ИП Кухарчук А.В. в аренду для целей, не связанных со строительством.

Указанные обстоятельства по существу не оспариваются самим Предпринимателем, который, однако, не усматривает никаких правовых препятствий по поводу формирования земельных участков по его заявлению таким образом.

В силу части 3 статьи 70 АПК РФ признание стороной обстоятельств, на которые другая сторона основывает свои требования или возражения, освобождает другую сторону от необходимости доказывания таких обстоятельств.

Кроме того, факт формирования земельных участков для целей, связанных со строительством, в порядке статьи 31 ЗК РФ (в редакции, действовавшей до 01.03.2015) подтверждается вступившими в законную силу судебными актами по ранее рассмотренным арбитражным делам N N А51-10012/2015 и А51-12501/2015.

В соответствии с пунктом 2 статьи 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Также по запросу суда Департаментом в материалы дела были представлены графические материалы, а именно: ситуационные планы взаимного наложения земельного участка, утвержденного Управлением градостроительства и архитектуры от 27.07.2012 N 1288 (по координатам расположения) и земельных участков с кадастровыми номерами 25:28:030011:53 и 25:28:030008:54, а также участка, утвержденного Управлением градостроительства и архитектуры от 04.10.2012 N 1898 (по координатам расположения) и земельных участков с кадастровыми номерами 25:28:030008:92, 25:28:030008:61 и 25:28:030008:62.

Вместе с тем, как верно указал суд первой инстанции в своем решении, изначально избранная заявителем процедура образования земельных участков, расположенных в районе ул. 40 лет ВЛКСМ, 10 и ул. Окатовая, 16, с предварительным согласованием места размещения объектов, противоречит земельному законодательству.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в силу статьи 29 ЗК РФ (в редакции, действовавшей на момент издания отмененных распоряжений) осуществлялось на основании решения исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, обладающих правом распоряжения землей, в порядке, установленном названным Кодексом.

Статьей 30 ЗК РФ было предусмотрено, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:

1) без предварительного согласования мест размещения объектов;

2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта установлен пунктом 5 данной статьи и включает в себя:

1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта;

2) выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета;

3) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 настоящего Кодекса.

Гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты (часть 1 статьи 31 ЗК РФ).

Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями (часть 2 статьи 31 ЗК РФ).

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора (часть 5 статьи 31 ЗК РФ).

Таким образом, процедура выбора земельного участка была обязательна и предшествовала принятию решения о предварительном согласовании места размещения объекта или отказу в его размещении по правилам статьи 29 ЗК РФ.

Согласно пункту 1 статьи 11.2 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости (пункт 4 статьи 11.9 ЗК РФ).

Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные ЗК РФ, другими федеральными законами (пункт 6 статьи 11.9 ЗК РФ).

По смыслу пункта 2 статьи 31 ЗК РФ наличие в государственном кадастре недвижимости сведений о земельном участке, поставленном на кадастровый учет, препятствует его выбору для строительства объекта, поскольку процедура выбора земельного участка будет лишена правового смысла, учитывая, что в результате выбора земельного участка утверждается схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории, являющаяся основой для межевания земельного участка и дальнейшей постановки его на кадастровый учет.

В силу пункта 2 части 2 статьи 26 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" пересечение границ одного земельного участка с другим является основанием для приостановления осуществления кадастрового учета, в связи с чем формирование земельного участка с наложением на ранее сформированный земельный участок невозможно.

Соответственно, процедура образования земельного участка для строительства, избранная обществом путем проведения выбора и утверждения схемы расположения земельного участка за счет уже существующего земельного участка, противоречит указанным нормативным положениям.

Коллегия апелляционного суда принимает во внимание, что данное обстоятельство не было положено в основу оспариваемых распоряжений, однако, вне зависимости их мотивов законодательное ограничение влечет невозможность предоставления заявителю спорных участков для указанных им целей.

В рассматриваемом случае у уполномоченного органа принципе отсутствовали правовые основания для обеспечения выбора испрашиваемых земельных участков путем наложения на ранее сформированные в порядке статьи 34 ЗК РФ и поставленные на кадастровый учет земельные участки.

С учетом вышеизложенного, коллегия апелляционного суда соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что формирование заявителю испрашиваемых земельных участков за счет существующих земельных участков, противоречит требованиям пункта 4 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости.

Указанная позиция Департамента доведена до сведения заявителя письмом Администрации Приморского края от 13.11.2015 N 2911-АПК.

Таким образом, само по себе отсутствие в оспариваемых распоряжениях ссылок на конкретные статьи соответствующего закона не может служить безусловным основанием для признания оспариваемых распоряжений незаконными.

С учетом изложенного, апелляционная коллегия, как и суд первой инстанции, не усматривает предусмотренной нормами главы 24 АПК РФ возможности удовлетворения заявленных требований, поскольку принятые Департаментом решения в целом не привели к нарушению прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Иные доводы заявителя апелляционной жалобы не могут быть приняты во внимание, поскольку не опровергают выводов суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены судебного акта.

Неправильного применения либо нарушения норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебного акта, по данному делу не установлено.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения апелляционной жалобы нет.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 03.02.2016 по делу N А51-25952/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

С.В. Гуцалюк

Судьи

А.В. Гончарова Е.Н. Номоконова