Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 мая 2016 г. N 11АП-5467/16

г.Самара

19 мая 2016 г.

Дело N А55-27947/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 16 мая 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 мая 2016 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Поповой Е.Г., Драгоценновой И.С.,

при ведении протокола судебного заседания Плехановой А.А., с участием:

от открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД" - представителя Малюгиной Е.В. (доверенность от 15.03.2016),

от Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - представителя Садчиковой М.С. (доверенность от 23.11.2015),

рассмотрев в открытом судебном заседании 16 мая 2016 года апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД"

на решение Арбитражного суда Самарской области от 01 марта 2016 года по делу N А55-27947/2015 (судья Степанова И.К.), принятое по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД", г.Самара, к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, г.Самара,

о признании незаконным и отмене постановления N ПН 27-15 от 30 октября 2015 года о назначении административного наказания по ч.1 ст.11.15.1 КоАП РФ,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" в лице Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД" (далее - ОАО "РЖД", заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление Ространснадзора, административный орган) N ПН 27-15 от 30 октября 2015 года о назначении административного наказания по ч.1 ст.11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Самарской области от 01 марта 2016 года в признании незаконным и отмене постановления Управления Ространснадзора N ПН 27-15 от 30 октября 2015 года отказано.

В апелляционной жалобе общество просит решение суда отменить, производство по делу об административном правонарушении прекратить, ссылаясь на отсутствие в действиях общества события вменяемого административного правонарушения, нарушение процедуры привлечения к административной ответственности, неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела.

В отзыве на апелляционную жалобу административный орган просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого решения суда.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления общества.

Представитель административного органа возражал против удовлетворения апелляционной жалобы и просил оставить решение суда без изменения.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, в период с 14 сентября 2015 года по 05 октября 2015 года на основании плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей управлениями центрального аппарата и территориальными управлениями Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на 2015 год, утвержденного руководителем Ространснадзора; распоряжения от 07 августа 2015 года N 967 Осинской С.В. - ВРиО.начальника Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, государственными транспортными инспекторами (государственными инспекторами отдела НОТБ УГАН НОТБ ПФО Ространснадзора) Васекиным С.В. и Сихарулидзе Г.Г. проведена плановая документарная проверка ОАО "РЖД" в отношении железнодорожного вокзала Зубова-Поляна-Куйбышевской региональной Дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД".

По итогам проверки составлен акт N ПН-52 ЖД/15 от 05 октября 2015 года и выданы 2 инспекторских предписания N 6ПН-31 ЖД/15 и N 6ПН-32 ЖД/15 от 05 октября 2015 года с указанием выявленных нарушений требований законодательства РФ в области обеспечения транспортной безопасности, а именно:

1. ОАО "РЖД" не разработало и не приняло номенклатуру (перечень) должностей персонала юридических лиц, осуществляющих на законных основаниях деятельность в зоне транспортной безопасности или на критических элементах ОТИ (железнодорожный вокзал Зубова-Поляна), чем нарушило п.3, п.4, п.5.6.5 "Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", утвержденных приказом Министерства транспорта РФ от 08 февраля 2011 года N 43 (далее -Требования).

2. ОАО "РЖД" не разработало и не приняло порядок выявления и распознавания на контрольно - пропускных пунктах (постах) физических лиц, не имеющих правовых оснований на проход и/или проезд в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ (железнодорожный вокзал Зубова-Поляна), а также предметов и веществ, которые запрещены, или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ в соответствии с законодательством РФ в нарушение п.3, п.4, п.5.6.7 Требований.

3. ОАО "РЖД" не разработало и не утвердило порядок взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ (железнодорожный вокзал Зубова-Поляна) и силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ и/или ТС, с которыми имеется технологическое взаимодействие, нарушив п.3, п.4, п.5.9 Требований.

4. Силы обеспечения транспортной безопасности (начальник железнодорожного вокзала Зубова-Поляна - Карпов Э.А.) не прошли обязательную аттестацию, проводимую органами аттестации в порядке, установленном Правительством РФ по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, согласованному с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности РФ и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, вопреки требованиям ч.2 ст. 12.1 Федерального закона от 09 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Федеральный закон N 16-ФЗ); п.3, п.4, п.5.13 Требований.

5. В положении (инструкции) о пропускном и внутриобъектовом режиме на ОТИ (железнодорожный вокзал Зубова-Поляна) не определен порядок уничтожения аннулированных пропусков и пропусков с истекающим сроком действия с обязательной регистрацией фактов уничтожения в нарушение п.3, п.4, п.5.30.22 Требований.

Согласно подпункту "а" п.5 ст.1 Федерального закона N 16-ФЗ объекты транспортной инфраструктуры - технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, автомобильные вокзалы и станции.

Управлением транспортной безопасности Федерального агентства железнодорожного транспорта 30 мая 2011 года железнодорожному вокзалу Зубова-Поляна присвоена 2-ая категория и он внесён в реестр категорированных объектов.

Федеральным агентством железнодорожного транспорта 22 сентября 2012 года утверждены результаты оценки уязвимости железнодорожного вокзала Зубова-Поляна.

Согласно п.9 ст.1 Федерального закона N 16-ФЗ ОАО "РЖД" является субъектом транспортной инфраструктуры, исходя из того, что субъекты транспортной инфраструктуры - это юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Приказом Министерства транспорта РФ от 08 февраля 2011 года N 43 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - Требования).

В ходе проведения плановой документарной проверки документов, подтверждающих исполнение п.5.6.5, п.5.6.7 и п.5.9 Требований, Управлению Ространснадзора представлено не было.

В соответствии с ч.2 ст. 12.1 Федерального закона от N 16-ФЗ силы обеспечения транспортной безопасности подлежат обязательной аттестации, проводимой органами аттестации в порядке, установленном Правительством РФ по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, согласованному с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности РФ и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Для целей аттестации сил обеспечения транспортной безопасности компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности имеют право привлекать аттестующие организации в порядке, установленном Правительством РФ.

Приказом начальника Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД" Комаровским А.Ю. от 05 июня 2015 года N РДЖВ КБШ-135 ответственным за обеспечение транспортной безопасности на железнодорожном вокзале Зубова-Поляна назначен начальник железнодорожного вокзала Зубова-Поляна Карпов Э.А.

В силу п.7.2 ст.1 Федерального закона N 16-ФЗ к силам обеспечения транспортной безопасности относятся: лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры, на объекте транспортной инфраструктуры, транспортном средстве, включая персонал субъекта транспортной инфраструктуры или подразделения транспортной безопасности, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры или транспортных средств.

Таким образом, начальник железнодорожного вокзала Зубова-Поляна Карпов Э.А. относится к силам обеспечения транспортной безопасности.

В ходе проведения плановой документарной проверки документов, подтверждающих исполнение ч.2 ст. 12.1 Федерального закона N 16-ФЗ, п.5.13 Требований (прохождение аттестации силами обеспечения транспортной безопасности железнодорожного вокзала Зубова-Поляна в лице его начальника Карпова Э.А.), представлено не было.

Исходя из п.5.30 Требований, ОАО "РЖД" обязано установить единые виды пропусков, действительные для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных объектов в перевозочный и/или технологический секторы зоны транспортной безопасности и/или на критические элементы ОТИ или ТС, а также правила их применения, уничтожения пропусков и допуска владельцев в соответствии со следующим порядком: п.5.30.22 Требований - аннулированные пропуска и пропуска с истекшим сроком действия уничтожать с обязательной регистрацией фактов уничтожения в порядке, определенном в положении (инструкции) о пропускном и внутриобъектовом режимах на ОТИ или ТС.

В ходе плановой документарной проверки установлено, что в представленном положении (инструкции) о пропускном и внутриобъектовом режиме на ОТИ (железнодорожный вокзал Зубова-Поляна) не определен порядок уничтожения аннулированных пропусков и пропусков с истекающим сроком действия с обязательной регистрацией фактов уничтожения и п.5.30.22 Требований не исполняется.

По факту выявленных нарушений Управлением Ространснадзора в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении от 20 октября 2015 года серия ААА N 6ПН-27/15 и вынесено оспариваемое постановление от 30 октября 2015 года N ПН 27-15 о назначении административного наказания ч.1 ст.11.15.1 КоАП РФ в виде штрафа в размере 50 000 руб. (л.д.70-75, 83-88).

Факт совершения обществом административного правонарушения и вина общества в совершении правонарушения подтверждаются материалами дела.

Существенных нарушений процедуры привлечения к административной ответственности судом не установлено.

Акт проверки N ПН-52 ЖД/15 от 05 октября 2015 года, инспекторские предписания N 6ПН-31 ЖД/15 и N 6ПН-32 ЖД/15 от 05 октября 2015 года и извещение о составлении протокола об административном правонарушении от 05 октября 2015 года N ПН-135 направлены законному представителю юридического лица заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении 05 октября 2015 года (вручены 13 октября 2015 года - л.д.60-66).

О месте и времени составления протокола об административном правонарушении юридическое лицо - ОАО "РЖД" уведомлено надлежащим образом.

На составление протокола об административном правонарушении явился заместитель начальника Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД" Гришин Ю.А. по доверенности N 222-ДЮ от 16 июля 2014 года, выданной ОАО "РЖД" в лице начальника Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД" сроком до 04 февраля 2017 года.

Гришин Ю.А. допущен к участию по делу об административном правонарушении в качестве представителя юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, при наличии надлежащего извещения законного представителя общества о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

Место совершения данного административного правонарушения указано: помещение (территория) Куйбышевской региональной Дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД", расположенное по адресу: 443030, г.Самара, Комсомольская площадь, д.1.

Вместе с тем неправильное указание места совершения правонарушения, исходя из существа правонарушений, не является существенным нарушением процедуры привлечения к административной ответственности.

В соответствии с ч.1 ст.2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно ч.2 ст.2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В данном случае общество обязано было и имело возможность надлежащим образом совершить все необходимые действия по соблюдению установленных требований. Доказательства невозможности выполнения установленных требований обществом в материалы дела не представлены.

Процедура контрольно-надзорных мероприятий управлением проведена в соответствии с требованиями Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Федерального закона РФ N 16-ФЗ и законодательными актами в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Выписка из сводного плана проверок субъектов предпринимательства, а также выписка из плана проведения плановых проверок Ространснадзора в материалы дела представлены.

Оспариваемое постановление вынесено административным органом в пределах срока давности привлечения к административной ответственности.

Оснований для применения положений статьи 2.9 КоАП РФ в рассматриваемом случае не имеется исходя из следующего.

Согласно статье 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

В соответствии с пунктом 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Согласно разъяснениям Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 18.1 постановления Пленума от 20 ноября 2008 года N 60 "О внесении дополнений в некоторые постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касающиеся рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях", квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 настоящего постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

В материалах дела отсутствуют доказательства исключительности случая административного правонарушения.

Исходя из изложенного, оспариваемое постановление административного органа является законным, в связи с чем суд первой инстанции в удовлетворении заявленных обществом требований отказал.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии в действиях общества события вменяемого административного правонарушения опровергаются материалами дела. При этом довод общества о том, что отсутствие утвержденного плана обеспечения транспортной безопасности делает невозможным реализацию пунктов 5.6.5, 5.6.7, 5.9 Требований, которые связаны с разработкой, принятием и исполнением обществом внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности, являющихся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности, не может быть принят. Несмотря на то, что указанные в пунктах 5.6.5, 5.6.7, 5.9 Требований внутренние организационно-распорядительные документы служат приложениями к плану обеспечения транспортной безопасности, они могут быть разработаны вне зависимости от утверждения плана обеспечения транспортной безопасности. Кроме того, субъект транспортной безопасности разрабатывает план обеспечения транспортной безопасности, а соответствующий государственный орган лишь принимает об утверждении плана либо отказе в его утверждении.

Ссылки общества на нарушение процедуры привлечения к административной ответственности несостоятельны.

Довод об отсутствии на сайтах Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Ространснадзора информации о проведении плановых проверок отклоняется, поскольку указанная информация содержится на сайтах Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Ространснадзора в соответствующих разделах (реестрах проверок). Нарушений требований Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в ходе проверки в отношении общества административным органом не было допущено.

Довод об отсутствии законного представителя общества на составлении протокола об административном правонарушении не принимается, поскольку на составлении протокола присутствовал представитель общества. При этом законный представитель был уведомлен о времени и месте совершения данного процессуального действия посредством направления почтовой корреспонденции по адресу, указанному в ЕГРЮЛ в качестве места нахождения общества.

Таким образом, приведенные в апелляционной жалобе доводы не опровергают выводов суда первой инстанции о наличии в действиях заявителя вменяемого состава административного правонарушения и не являются основанием для отмены или изменения обжалуемого решения арбитражного суда по основаниям, предусмотренным статьёй 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного решение суда от 01 марта 2016 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя - без удовлетворения.

Согласно части 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 01 марта 2016 года по делу N А55-27947/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.Г. Филиппова

Судьи

Е.Г. Попова И.С. Драгоценнова