Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 25 мая 2016 г. N 02АП-2961/16

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Киров

25 мая 2016 г.

Дело N А29-12189/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 24 мая 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 мая 2016 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Токмановой К.Г.,

без участия сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу службы Республики Коми строительного, жилищного и технического надзора (контроля)

на решение Арбитражного суда Республики Коми от 29.02.2016 по делу

N А29-12189/2015, принятое судом в составе судьи Князевой А.А.,

по заявлению открытого акционерного общества "Коми энергосбытовая компания" (ОГРН 1061101039779, ИНН 1101301856)

к службе Республики Коми строительного, жилищного и технического надзора (контроля) (ОГРН 1161101050439, ИНН 1101056523)

о признании недействительным предписания,

установил:

открытое акционерное общество "Коми энергосбытовая компания" (далее - заявитель, ОАО "Коми энергосбытовая компания", Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании недействительным предписания Комитета жилищно-коммунального хозяйства Республики Коми (далее - ответчик, Комитет) от 29.10.2015 N 221 об устранении выявленных в ходе внеплановой документарной проверки нарушений обязательных требований по взиманию платы за коммунальную услугу, потребленную на общедомовые нужды.

Суд первой инстанции произвел процессуальную замену ответчика с Комитета жилищно-коммунального хозяйства Республики Коми на службу Республики Коми строительного, жилищного и технического надзора (контроля) (далее - ответчик, Служба, административный орган).

Решением суда от 29.02.2016 заявленные требования удовлетворены, предписание Службы признано недействительным (незаконным).

Не согласившись с принятым судебным актом, административный орган обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

Заявитель апелляционной жалобы считает, что решение суда принято при неправильном применении норм материального права и нарушении норм процессуального права. Ссылаясь на статьи 7 и 8 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) и подпункты "г", "д" пункта 31, пункт 69 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 N 354 (далее - Правила N 354), заявитель считает, что перерасчет производится также по итогам проверки предъявленного потребителю к уплате размера платы за коммунальные услуги. По мнению Службы, в рассматриваемом случае в отсутствие норм, предусматривающих в качестве основания для перерасчета внесение платы за потребленную коммунальную услугу напрямую ресурсоснабжающей организации в обход исполнителя коммунальной услуги, подлежат применению подпункты "г", "д" пункта 31, пункт 69 Правил N 354. В подтверждение своего довода ответчик ссылается на судебную практику.

Административный орган считает, что требование, изложенное в оспариваемом предписании, о перерасчете согласуется с требованиями законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Стороны своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте проведения извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Законность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, дом N 10 по ул. Орджоникидзе города Сыктывкара находится в управлении ООО "УК УРЭК".

29.10.2015 сотрудниками Комитета (далее по тексту настоящего постановления используется наименование ответчика, действовавшее на момент рассматриваемых отношений) проведена внеплановая документарная проверка в связи с обращением гражданина, проживающего в квартире N 15 многоквартирного жилого дома N 10 по ул. Орджоникидзе города Сыктывкара по вопросу правомерности начисления платы за электроснабжение на общедомовые нужды.

В ходе контрольных мероприятий установлено, что с 01.07.2014 ОАО "Коми энергосбытовая компания" производит начисление размера платы за коммунальные услуги, предоставленные на общедомовые нужды за электроэнергию с использованием норматива ввиду одностороннего отказа от исполнения договора с ООО "УК УРЭК". При этом в соответствии с частью 7.1 статьи 155 ЖК РФ у ресурсоснабжающей организации отсутствует законное право начислять и взимать с жильцов дома плату за коммунальную услугу по электроснабжению, потребленную на общедомовые нужды.

Результаты проверки и выявленные нарушения отражены в акте проверки от 29.10.2015 N 2250 (л.д. 87).

В этот же день в адрес Общества выдано обязательное для исполнения предписание, согласно которому ОАО "Коми энергосбытовая компания" необходимо было выполнить перерасчет размера платы за электроэнергию, предоставленную на общедомовые нужды жильцам квартиры N 15 многоквартирного жилого дома N 10 по ул. Орджоникидзе города Сыктывкара с 01 июля 2014 года по декабрь 2014 года (л.д. 86).

Не согласившись с данным предписанием, заявитель обратился в Арбитражный суд Республики Коми с требованием о признании его недействительным.

Суд первой инстанции, руководствуясь положениями статьи 154, части 7.1 статьи 155 ЖК РФ, Правил N 354, пришел к выводу, что ресурсоснабжающие организации не вправе производить расчет и требовать напрямую от жильцов многоквартирного дома, обслуживаемых управляющими организациями, а также в отсутствие решения общего собрания собственников, плату за коммунальные ресурсы, потребленные при использовании общего имущества. Между тем, проанализировав содержание оспариваемого предписания, руководствуясь положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), суд признал оспариваемое предписание недействительным (незаконным).

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В части 5 статьи 200 АПК РФ предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Закона N 294-ФЗ.

По смыслу статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.

Из содержания оспариваемого предписания Комитета следует, что Общество, выставляя собственникам квартиры N 15 многоквартирного жилого дома N 10 по ул. Орджоникидзе города Сыктывкара плату за электроэнергию, потребленную на общедомовые нужды, нарушило требования части 7.1 статьи 155 ЖК РФ. В целях устранения данного нарушения на Общество возложена обязанность произвести перерасчет размера платы.

Оспариваемое предписание оценивается арбитражным судом на момент его вынесения. При оценке вопроса о законности предписания помимо полномочий вынесшего это предписание органа и оснований для проведения проверки выяснению подлежит наличие или отсутствие у заявителя предусмотренной законом обязанности по проведению требуемых мероприятий и исполнимость изложенного в предписании требования.

Согласно статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Пунктами 10, 11 части 1 статьи 4 ЖК РФ предусмотрено, что отношения по предоставлению коммунальных услуг, по внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги регулируются жилищным законодательством.

В соответствии с частью 2 статьи 154 ЖК РФ плата за жилое помещение и коммунальные услуги для собственника помещения в многоквартирном доме включает в себя, среди прочего плату за коммунальные услуги.

В силу части 7 статьи 155 ЖК РФ собственники помещений в многоквартирном доме, в котором не созданы товарищество собственников жилья либо жилищный кооператив или иной специализированный потребительский кооператив и управление которым осуществляется управляющей организацией, плату за жилое помещение и коммунальные услуги вносят этой управляющей организации, за исключением случаев, предусмотренных частью 7.1 данной статьи и статьей 171 названного Кодекса.

Таким образом, жилищное законодательство устанавливает обязанность лиц, проживающих в многоквартирном доме, вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги непосредственно управляющей организации.

В соответствии с частью 7.1 статьи 155 ЖК РФ (в редакции, действовавшей до 30.06.2015) на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме собственники помещений в многоквартирном доме и наниматели жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного либо муниципального жилищного фонда в данном доме могут вносить плату за все или некоторые коммунальные услуги (за исключением коммунальных услуг, потребляемых при использовании общего имущества в многоквартирном доме) ресурсоснабжающим организациям.

Из норм законодательства, действовавшего до 30.06.2015, следует, что собственникам помещений в многоквартирном доме и нанимателям жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного либо муниципального жилищного фонда в данном доме (далее - наниматели жилых помещений) предоставлено право внесения платы за коммунальные услуги непосредственно в ресурсоснабжающую организацию, но только при условии принятия решения на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме. При этом плата за коммунальную услугу, потребленную собственниками или нанимателями жилых помещений на общедомовые нужды, в тот период не могла вноситься напрямую ресурсоснабжающей организации вне зависимости от каких-либо обстоятельств.

При избрании собственниками помещений многоквартирного дома способа управления домом управляющей организацией и отсутствии соответствующих решений о внесении платы за коммунальные услуги непосредственно ресурсоснабжающим организациям обязанность по начислению и взиманию платы за коммунальную услугу по электроснабжению на общедомовые нужды с жильцов многоквартирного дома возложена на управляющую организацию. В рассматриваемом случае в нарушение перечисленных норм жилищного законодательства начисление и взимание платы с жителей квартиры N 15 спорного многоквартирного дома за потребленную электроэнергию на общедомовые нужды производило ОАО "Коми энергосбытовая компания".

В рассматриваемом случае в материалы дела не представлено доказательств, подтверждающих наличие решений общих собраний собственников помещений в спорном многоквартирном жилом доме о переходе на прямые расчеты с ресурсоснабжающей организацией (в проверяемый период). Следовательно, внесение жителями дома платы за коммунальную услугу по электроснабжению на общедомовые нужды непосредственно ресурсоснабжающей организации, взимание такой платы ресурсоснабжающей организацией противоречит требованиям ЖК РФ и Правил N 354.

Апелляционный суд допускает возможность возникновения ситуации, когда ресурсоснабжающая организация в целях недопущения прекращения оказания коммунальной услуги приступает к непосредственному предоставлению ресурса собственникам и пользователям помещений в многоквартирном доме, управляемом управляющей организацией. Однако период, в течение которого ресурсоснабжающая организация предоставляет коммунальные услуги и взимает за них плату с потребителей, фактически должен являться временным периодом, необходимым для урегулирования договорных правоотношений между управляющей и ресурсоснабжающей организациями. Внесение платы за коммунальные услуги напрямую ресурсоснабжающим организациям в такой ситуации в любом случае признается выполнением обязательств собственников и нанимателей жилых помещений по внесению платы за коммунальные услуги перед управляющей компанией, которая остается исполнителем коммунальных услуг.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции находит правильным вывод суда первой инстанции о том, что ресурсоснабжающая организация (ОАО "Коми энергосбытовая компания") в отсутствие правовых оснований производит расчет, требует от жильцов квартиры N 15 спорного многоквартирного дома, способ управления которыми определен в соответствии с жилищным законодательством, плату за коммунальные ресурсы, израсходованные на общедомовые нужды.

Между тем особенностью предписания является то, что оно содержит властное волеизъявление, которое носит обязательный характер и порождает правовые последствия для определенной организации, принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер.

Тем самым, вынесение предписания влечет возникновение обязанности лица, которому оно адресовано, совершить некоторые действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

При этом критериями законности предписания являются конкретность, то есть фиксация в нем нарушений тех требований, соблюдение которых обязательно для организации в силу закона, и исполнимость, поскольку оно обеспечивается мерами государственного принуждения, в частности административной ответственностью за нарушение установленного в нем срока исполнения (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Предписание должностного лица, содержащее властные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Соответственно, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами с тем, чтобы можно было четко установить, какие нормы права были нарушены; в каких действиях выражены данные нарушения; что следует сделать для их устранения в целях приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

В противном случае предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Исследовав и оценив предписание Комитета от 29.10.2015 N 221, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оно не соответствует требованиям законодательства, поскольку не имеет полного правового содержания.

В качестве основания выдачи предписания в нем имеется ссылка на часть 5 статьи 2 ЖК РФ, требования Правил N 354.

Однако статья 2 ЖК РФ части 5 не содержит. В пункте 5 названной статьи указано, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда. Ни в акте проверки от 29.10.2015, ни в оспариваемом предписании, требования Правил N 354, нарушение которых вменяется заявителю, ответчиком не конкретизированы.

Правилами N 354 предусмотрены следующие основания, позволяющие исполнителю произвести перерасчет размера платы за коммунальные услуги:

- наличие расхождения между показаниями проверяемого прибора учета (распределителей) и объемом коммунального ресурса, который был предъявлен потребителем исполнителю и использован исполнителем при расчете размера платы за коммунальную услугу за предшествующий проверке расчетный период (пункт 61 Правил);

- обнаружение факта несанкционированного вмешательства в работу индивидуального, общего (квартирного), комнатного прибора учета, расположенного в жилом или нежилом помещении потребителя, повлекшего искажение показаний такого прибора учета (пункт 62 Правил);

- временное, то есть более 5 полных календарных дней подряд, отсутствие потребителя в жилом помещении, не оборудованном индивидуальным или общим (квартирным) прибором учета (пункт 86 Правил);

- предоставление в расчетном периоде потребителю в жилом или нежилом помещении или на общедомовые нужды в многоквартирном доме коммунальной услуги ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, а также при перерывах в предоставлении коммунальной услуги для проведения ремонтных и профилактических работ в пределах установленной продолжительности перерывов.

Ни под одно из указанных оснований для перерасчета рассматриваемая ситуация, связанная с внесением платы за потребленную коммунальную услугу напрямую ресурсоснабжающей организации в обход исполнителя коммунальной услуги, не подпадает.

Из положений Правил N 354 видно, что обязательным требованием для проведения перерасчета платы является снятие исполнителем в ходе проверки показаний проверяемого прибора учета, составление исполнителем с привлечением соответствующей ресурсоснабжающей организации акта проверки состояния прибора учета, письменное заявление потребителя о перерасчете размера платы за коммунальные услуги в связи с его временным отсутствием, составление акта, подтверждающего обстоятельства непредставления коммунальной услуги или предоставления коммунальной услуги ненадлежащего качества.

В рассматриваемом случае доказательства выполнения данных требований не представлены, наличие оснований для перерасчета платы не доказано.

Суд первой инстанции установил, что с 01.01.2015 Общество на основании судебного решения прекратило начисление и взимание платы за коммунальную услугу по электроснабжению.

Основания для подмены понятий "возврат денежных средств" и "перерасчет платы" исходя из формальной определенности требований государственного (муниципального) органа и, соответственно, для возможности выбора Обществом способа исполнения предписания, отсутствуют. Кроме того, в данной ситуации услуга по электроснабжению на общедомовые нужды была оказана потребителям в необходимом объеме и надлежащего качества, при этом действующее законодательство не предусматривает перерасчет платы за надлежаще оказанную услугу по предписанию уполномоченного органа.

Апелляционный суд соглашается с выводом суда первой инстанции, что лицо, обязанное исполнить указания имеющего властный характер ненормативного акта уполномоченного органа, само определяет мероприятия, связанные с его исполнением, однако, оно должно знать, что именно подлежит устранению. Однако совокупность приведенных выше обстоятельств позволяет признать, что предписание Комитета в нарушение принципов правовой определенности и исполнимости в силу объективных причин не дает возможности лицу, которому оно адресовано, определить способ исполнения предъявленных к нему требований.

С учетом приведенных обстоятельств следует признать, что такого рода властно-распорядительное требование контролирующего органа не может быть признано исполнимым и, соответственно, законным.

В связи с неясностью, неконкретностью, неисполнимостью оспариваемого предписания для Общества существовал реальный риск его неисполнения либо исполнения способом, который впоследствии мог бы быть признан ответчиком ненадлежащим, за что в свою очередь административным законодательством предусмотрена ответственность, в том числе в виде применения к нарушителю штрафных санкций. Следовательно, выдав в адрес ОАО "Коми энергосбытовая компания" оспариваемое предписание, Комитет нарушил права и законные интересы Общества в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Доводы Службы о применении в рассматриваемом случае подпунктов "г", "д" пункта 31, пункта 69 Правил N 354, судом апелляционной инстанции не принимаются, поскольку не свидетельствуют о законности оспариваемого предписания с учетом вышеизложенного.

Ссылка заявителя жалобы на судебную практику не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку поименованные в апелляционной жалобе судебные акты не имеют преюдициального значения для рассмотрения настоящего дела.

Отклоняя доводы ответчика о том, что требование о перерасчете, изложенное в оспариваемом предписании, согласуется с требованиями законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, апелляционный суд отмечает, что данные доводы основаны на неправильном толковании норм права и оценке фактических обстоятельств дела. В рассматриваемом случае суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемое предписание Комитета не основано на законе и ущемляет права и законные интересы Общества.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Апелляционным судом исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда первой инстанции, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, в силу чего суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения Арбитражного суда Республики Коми.

На основании изложенного решение Арбитражного суда Республики Коми от 29.02.2016 по делу N А29-12189/2015 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы с ответчика не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Коми от 29.02.2016 по делу N А29-12189/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу службы Республики Коми строительного, жилищного и технического надзора (контроля) - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Республики Коми.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина Е.В. Минаева