Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 мая 2016 г. N 14АП-2319/16

г. Вологда

24 мая 2016 г.

Дело N А13-8347/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 18 мая 2016 года.

В полном объеме постановление изготовлено 24 мая 2016 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Смирнова В.И., судей Виноградовой Т.В. и Докшиной А.Ю.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Куликовой М.А.,

при участии от Департамента градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды Семеновой И.А. по доверенности от 31.12.2013, от администрации города Вологды Малафеевской М.Г. по доверенности от 15.01.2016, от некоммерческого партнерства "Перевозчики пассажиров г. Вологда" Сурмачевой А.О. по доверенности от 14.12.2015,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 07 февраля 2016 года по делу N А13-8347/2015 (судья Парфенюк А.В.),

установил:

Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды (место нахождения:160000, г. Вологда, ул. Ленина, д. 2; ИНН 3525197602, ОГРН 1073525019886; далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области от 20.05.2015 N 5-15/15. Определением от 17.06.2015 по делу N А13-8347/2015 заявление департамента принято к производству.

Администрация города Вологды (место нахождения: 160035, г. Вологда, ул. Каменный Мост, д. 4; ИНН 3525064930, ОГРН 1033500051683; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (место нахождения: 160000, г. Вологда, ул. Пушкинская, д. 25; ИНН 3525048696, ОГРН 1033500044456; далее - управление, УФАС, антимонопольный орган) от 20.05.2015 N 5-15/15 и предписания от 20.05.2015 N 5-15/15, при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, муниципального унитарного предприятия "ПАТП N 1" (место нахождения: 160014, г. Вологда, ул. Мудрова, д. 31; ИНН 3525358391, ОГРН 1153525033023; далее - предприятие, МУ ПАТП N 1), некоммерческого партнерства "Перевозчики пассажиров г. Вологда" (место нахождения: 160019, г. Вологда, ул. Чернышевского, д. 135; ИНН 3525314080, ОГРН 1143500000115; далее - партнерство, некоммерческое партнерство), открытого акционерного общества "Вологдаэлектротранс" (место нахождения: 160000, г. Вологда, ул. Ленинградская, д. 97; ИНН 3525006784, ОГРН 1023500870030; далее - ОАО "Вологдаэлектротранс"), общества с ограниченной ответственностью "Такси-Сервис" (место нахождения: 160000, г. Вологда, ул. Щетинина, д. 23, оф. 71; ИНН 3525151171, ОГРН 1053500051703; далее - ООО "Такси-Сервис"), общество с ограниченной ответственностью "ТрансАвто" (место нахождения: 160019, г. Вологда, ул. Чернышевского, д. 135; ИНН 3525192146, ОГРН 1073525014881; далее - ООО "ТрансАвто"). Определением от 18.06.2015 по делу N А13-8375/2015 заявление администрации принято к производству.

Определением от 27.07.2015 по делу N А13-8375/2015 указанные выше дела N А13-8347/2015 и А13-8375/2015 объединены в одно производство для совместного рассмотрения, объединенному делу присвоен N А13-8347/2015 (т. 4, л. 6 - 7).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 07 февраля 2016 года требования департамента и администрации удовлетворены. Кроме того, на управление возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов департамента и администрации.

Управление с решением суда не согласилось и обратилось с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить, по делу принять новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на необходимость установления не фиксированного, но предельного максимального тарифа для каждого хозяйствующего субъекта для обеспечения ценовой конкуренции между перевозчиками.

Департамент в отзыве доводы жалобы не признал, просит решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Предприятие в отзыве доводы жалобы не признало, просит решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

От администрации, партнерства, ОАО "Вологдаэлектротранс", ООО "Такси-Сервис" и ООО "ТрансАвто" отзывы на апелляционную жалобу не поступили.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим разбирательство по делу произведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В судебном заседании представитель департамента возражал против удовлетворения жалобы, так как единый тариф не нарушает права перевозчиков, спорный тариф является предельным, соответствующие изменения в постановление были внесены, за изменением тарифа обратились три крупнейших перевозчика, положение не содержит каких-либо ограничений для перевозчиков по обращению с заявлением о пересмотре тарифа не чаще одного раза в год. Представитель администрации поддержал доводы отзыва. Представитель партнерства поддержал доводы жалобы.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, апелляционная инстанция не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, приказом управления от 13.03.2015 N 114 возбуждено дело N 5-15/15 по признакам нарушения администрацией части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ) и создана Комиссия УФАС по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (т. 2, л. 32).

Определением управления от 26.03.2015 в качестве ответчика по делу N 5-15/15 привлечен департамент (т. 2, л. 25 - 26).

Управление установило, что на территории города Вологды осуществляют деятельность по перевозке пассажиров общественным транспортом городского сообщения (кроме такси) следующие хозяйствующие субъекты: МУ ПАТП N 1, ОАО "Вологдаэлектротранс", ООО "ТрансАвто", некоммерческое партнерство.

Управление установило, что постановлением администрации города Вологды от 28.10.2013 N 8665 "О тарифах на перевозки пассажиров и багажа общественным транспортом городского сообщения (кроме такси)" на территории муниципального образования "Город Вологда" были установлены, в частности, следующие тарифы:

- на перевозку пассажиров общественным транспортом городского сообщения (кроме такси) за наличный расчет - в размере 20 рублей за одну поездку;

- на перевозку пассажиров общественным транспортом городского сообщения (кроме такси) при оплате проезда с применением электронных карт - в размере 17 рублей за одну поездку.

В декабре 2014 года МУ "ПАТП N 1", ОАО "Вологдаэлектротранс" и ООО "ТрансАвто" обратились с заявлениями о расчете тарифа в департамент, в которых просили увеличить тарифы на перевозку пассажиров общественным транспортом городского сообщения (кроме такси) до следующих размеров: МУ "ПАТП N 1" - до 25 руб., ОАО "Вологдаэлектротранс" - до 32 руб. и ООО "ТрансАвто" - до 29,5 руб. После анализа представленных документов департамент подготовил заключения от 12.01.2015, в соответствии с которым себестоимость перевозки одного пассажира составляет: для МУ ПАТП N 1 - 25, 22 руб. (т. 1, л. 39), для ОАО "Вологдаэлектротранс" - 22, 95 руб. (т. 1, л. 38), для ООО "Транс Авто" 24, 91 руб. (т. 1, л. 40).

Управление также установило, что по результатам рассмотрения заявлений МУ "ПАТП N 1", ОАО "Вологдаэлектротранс" и ООО "ТрансАвто" о расчете тарифа, администрацией принято постановление от 27.01.2015 N 271 "О тарифах на перевозки пассажиров и багажа общественным транспортом городского сообщения (кроме такси)", пунктом 1 которого установлены на территории муниципального образования "Город Вологда" следующие тарифы:

- на перевозку пассажиров общественным транспортом городского сообщения (кроме такси) в размере 25 руб. за одну поездку;

- на провоз багажа общественным транспортом городского сообщения (кроме такси) в размере 25 руб. за одно место.

Пунктом 2 названного выше Постановления N 271 признано утратившим силу постановление администрации города Вологды от 28.10.2013 N 8665 "О тарифах на перевозки пассажиров и багажа общественным транспортом городского сообщения (кроме такси)", за исключением пункта 2 (т. 3, л. 143 -144). Постановление N 271 опубликовано в газете "Вологодские новости" от 28.01.2015 N 3, а также 27.01.2015 размещено на официальном сайте администрации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

При рассмотрении дела управление пришло к следующим выводам:

- при расчете тарифа департаментом неправильно применен метод экономически обоснованных расходов, допущено нарушение пункта 3.5 Порядка N 5583, что выразилось в неправомерном рассмотрении заявлений МУ "ПАТП N 1", ОАО "Вологдаэлектротранс" и ООО "ТрансАвто" об установлении тарифов в отсутствие необходимых подтверждающих документов;

- департаментом применены различные подходы к подсчету себестоимости проезда пассажира для каждого из юридических лиц - МУ "ПАТП N 1", ОАО "Вологдаэлектротранс" и ООО "ТрансАвто", а именно, в "расчетную прибыль" включены различные составляющие, подтвержденные документами (у МУ ПАТП N 1 - по столовой, здравпункту, уплаты налога на прибыль, налога на имущество; у ОАО "Вологдаэлектротранс" - по медпункту, налогу на имущество, процентов по договорам займа); не включены в "расчетную прибыль" неподтвержденные расходы на предполагаемую прибыль, указанные перевозчиками в приложении N 14 к Порядку N 5583;

- несмотря на то, что расчет прибыли ООО "ТрансАвто" представлен не в соответствии с формой, предусмотренной приложением 14 к Порядку N 5583, департамент был не вправе рассчитывать тариф для ООО "ТрансАвто" без учета необходимой прибыли; тариф в размере 25 руб. не соответствует реальным расходам ООО "ТрансАвто", которое заявляло на регулирование (с учетом прибыли) тариф в размере 29, 5 руб.;

- тариф в размере 25 руб. является рентабельным для МУ "ПАТП N 1" и завышен для некоммерческого партнерства, которое заявление на пересмотр тарифа не подавало, предоставляет скидки на проезд, применяет тариф в размере 20 руб. за одну поездку, установленный в 2013 году;

- некоммерческое партнерство как и другие хозяйствующие субъекты, осуществляющие данную деятельность, имеет возможность перевозить пассажиров по ранее установленному тарифу.

В связи с этим управление заключило, что указанные выше нарушения привели к установлению администрацией "тарифа, несоответствующего обоснованным затратам на пассажирские перевозки юридических лиц, осуществляющих регулируемую деятельность"; утвержденный тариф является наиболее выгодным для МУ "ПАТП N 1"; утверждение данного тарифа поставило МУ "ПАТП N 1" в более выгодные условия деятельности на рынке пассажирских перевозок в городе Вологде, а ОАО "Вологдаэлектротранс", ООО "ТрансАвто" и некоммерческое партнерство - в дискриминационные условия деятельности по сравнению с МУ ПАТП N 1; утверждение указанного тарифа также ущемляет интересы потребителей, препятствует развитию конкуренции на рынке пассажирских перевозок в границах города Вологды. Правовая неопределенность утвержденного тарифа имеет негативное влияние на конкуренцию, давая администрации возможность использовать избирательный подход к применению административных наказаний.

По результатам рассмотрения дела управление вынесло решение от 20.05.2015 N 5-15/15, которым администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (пункт 1 решения), департамент признан нарушившим часть 1 статьи 15 названного Закона (пункт 2 решения). Этим же решением управление постановило выдать администрации предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, в том числе отменить постановление от 27.01.2015 N 271 "О тарифах на перевозки пассажиров и багажа общественным транспортом городского сообщения (кроме такси)" на территории муниципального образования "Город Вологда" (пункт 3 решения).

На основании указанного выше решения от 20.05.2015 N 5-15/15 управлением выдано предписание от 20.05.2015 N 5-15/15, а именно, администрации предписано в срок до 12.06.2015 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в установлении тарифа, несоответствующего обоснованным затратам на пассажирские перевозки юридических лиц, осуществляющих регулируемую деятельность, что поставило ОАО "Вологдаэлектротранс", ООО "ТрансАвто" и некоммерческое партнерство в дискриминационные условия деятельности по сравнению с МУ ПАТП N 1, ущемляет интересы потребителей, препятствует развитию конкуренции на рынке пассажирских перевозок в границах города Вологды, и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, в том числе: отменить Постановление N 271.

Не согласившись с решением антимонопольного органа от 20.05.2015 N 5-15/15, департамент оспорил его в арбитражный суд.

Считая решение от 20.05.2015 N 5-15/15 и предписание от 20.05.2015 N 5-15/15 антимонопольного органа незаконными, администрация обратилась в арбитражный суд с заявленными требованиями.

Судом первой инстанции принято решение об удовлетворении заявленных требований.

Апелляционная коллегия считает данный судебный акт не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно пунктам 2 и 3 статьи 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Антимонопольный орган уполномочен возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства (пункт 1 части 1 статьи 23, часть 1 статьи 39 Закона о конкуренции).

Суд апелляционной инстанции поддерживает вывод обжалуемого решения о том, что оспариваемые решение и предписание приняты уполномоченным органом.

Так, в соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 в редакции от 25.12.2014 (далее - Положение N 331), Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также по согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Полномочия антимонопольного органа по выдаче предписания предусмотрены пунктом 5.3.2.3 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 (в редакции от 28.03.2008, далее - Положение N 331), в соответствии с которым Федеральная антимонопольная служба выдает предписания, обязательные для исполнения юридическими и физическими лицами, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством, законодательством о рекламе и законодательством о естественных монополиях.

На момент принятия оспариваемого решения и выдачи предписания действовало Положение о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденное приказом Федеральной антимонопольной службы России от 26.01.2011 N 30 (далее - Приказ N 30), в соответствии с пунктом 1 которого территориальный орган Федеральной антимонопольной службы осуществляет функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, а также по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд (за исключением полномочий на осуществление функций по контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, которые не относятся к государственному оборонному заказу и сведения о которых составляют государственную тайну, а также согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере государственного оборонного заказа).

Вологодское УФАС включено в Перечень территориальных органов Федеральной антимонопольной службы (приложение 2 к Приказу N 30).

Согласно Закону о защите конкуренции, конкуренция это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаки ограничения конкуренции нормативно закреплены в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, одним из обязательных условий отнесения соответствующих отношений к подлежащим регулированию Законом о защите конкуренции является влияние этих отношений на конкуренцию, в ее легальном понимании (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции), как соперничества хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Закрепленный данной нормой запрет распространяется прежде всего на акты и действия органов власти в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, оспариваемых решений, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт, решение, совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Таким образом, по настоящему делу в силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и части 5 статьи 200 АПК РФ наступление либо возможность наступления негативных последствий для конкуренции на определенном товарном рынке имеет квалифицирующее значение и подлежит доказыванию антимонопольным органом.

Оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ суд апелляционной инстанции считает, что управление в ходе судебного разбирательства не доказало совершение заявителями вмененного нарушения антимонопольного законодательства.

Указом Президента Российской Федерации от 28.02.1995 N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" Правительству Российской Федерации было поручено определять и утверждать перечни продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, цены (тарифы) на которые на внутреннем рынке Российской Федерации подлежат государственному регулированию, а также пересматривать их по мере необходимости, имея в виду дальнейшую либерализацию цен (тарифов).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" (далее - Постановления Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239) утвержден Перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В данный Перечень включены перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 2 Закона Вологодской области от 05.10.2006 N 1501-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Вологодской области отдельными государственными полномочиями в сфере регулирования цен (тарифов)" (в редакции без учета изменений, внесенных Законом Вологодской области от 06.04.2015) органы местного самоуправления наделяются следующими отдельными государственными полномочиями в сфере регулирования цен и тарифов по установлению подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта городского, внутриобластного (пригородного и междугородного) сообщения (кроме железнодорожного) в границах соответствующего муниципального образования.

Статьей 4 названного выше Закона Вологодской области от 05.10.2006 N 1501-ОЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления в пределах своих полномочий издают муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, и осуществляют контроль за их исполнением.

Решением Вологодской городской Думы от 29.09.2007 N 512 "Об учреждении Департамента градостроительства и инфраструктуры Администрации города Вологды", утверждено Положение о Департаменте градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды (далее - Положение N 512).

В соответствии с пунктом 3.27.4.1 Положения N 512 департаменту предоставлены полномочия рассматривать материалы и готовить проекты постановлений администрации города Вологды об установлении подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) в соответствии с законодательством Российской Федерации на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта городского, внутриобластного (пригородного и междугородного) сообщения (кроме железнодорожного) в границах муниципального образования "Город Вологда".

Следовательно, рассматриваемое тарифное регулирование принято администрацией и подготовлено департаментом в пределах предоставленных им полномочий.

Порядок регулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным (кроме такси) и электрическим общественным транспортом городского сообщения на территории муниципального образования "Город Вологда" утвержден постановлением Главы города Вологды от 29.11.2007 N 5583.

Согласно пункту 2.2 Порядка N 5538 регулирование тарифов основывается на следующих принципах: применения на территории муниципального образования "Город Вологда" единой системы формирования и применения тарифов; обеспечения открытости процедуры принятия решений по установлению, изменению и применению тарифов; ведения перевозчиками раздельного учета затрат по видам деятельности, в том числе по видам перевозок.

Тарифы - ценовые ставки на перевозку пассажиров и багажа в рамках осуществления городских пассажирских перевозок (пункт 1.3 Порядка N 5583).

Из пунктов 1.3, 3.1, 3.10 Порядка N 5583 следует, что орган регулирования - администрация, ее функции как органа регулирования осуществляются департаментом. Департамент рассматривает представленные субъектами ценообразования материалы и в течение 30 рабочих дней со дня их получения готовит заключение об установлении тарифов. В случае если из заключения следует необходимость изменения действующего уровня тарифов, Департамент в течение 15 рабочих дней после подготовки заключения разрабатывает проект постановления администрации об установлении тарифов. Тарифы устанавливаются постановлением администрации с указанием срока введения их в действие.

Как предусмотрено пунктом 3.1 Порядка N 5538 установление (пересмотр) тарифов производится по инициативе субъектов ценообразования или по инициативе органа регулирования.

Из вышеприведенных норм Порядка N 5538 следует, что установление (пересмотр) тарифов по инициативе субъектов ценообразования производится только на основании данных, представленных субъектами ценообразования, обратившимися с заявлениями о расчете тарифов.

Основанием для досрочного пересмотра тарифов является существенное (более 5 процентов) изменение размера затрат на текущую эксплуатационную деятельность пассажирского транспорта, вызванное инфляционными процессами или другими причинами (пункт 3.9 Порядка N 5583). Согласно пункту 3.8 Порядка N 5583 в качестве расчетного периода регулирования принимается календарный год. При этом не рекомендуется повышение тарифов в расчетном периоде по отношению к предшествующему периоду на величину, превышающую индекс роста потребительских цен, прогнозируемый Министерством экономического развития Российской Федерации на соответствующий период времени. Утверждение тарифов производится не чаще одного раза в квартал.

Фактически антимонопольным органом не были установлены факты нарушения заявителями вышеприведенных требований Порядка N 5583 и необоснованного пересмотра тарифов. Нарушения требований пункта 3.8 Порядка в виде повышения тарифов в расчетном периоде по отношению к предшествующему периоду на величину, превышающую индекс роста потребительских цен, прогнозируемый Министерством экономического развития Российской Федерации на соответствующий период времени, антимонопольным органом также не выявлено.

Вывод управления, изложенный в решении, о нарушении при расчете и утверждение тарифов требований пункта 3.5 Порядка N 5583, которое выразилось в том, что тариф пересмотрен в отсутствие надлежащих условий, а именно, первичных учетных документов, подтверждающих все включаемые в расчет тарифа расходы, нельзя признать обоснованным.

Пунктами 3.2, 3.3, 3.4 Порядка N 5583 определены материалы, которые подлежат представлению для установления (пересмотра) тарифов. В число материалов, предусмотренных этими пунктами, не включены первичные учетные документы, которыми в силу пункта 3.6 Порядка N 5583 должны быть подтверждены все расходы, включаемые в расчет тарифа. При этом правовые последствия (в виде отказа департамента в принятии к рассмотрению заявления об установлении тарифов) предусмотрены в Порядке N 5583 (пункт 3.5) именно для случая, когда субъектами ценообразования не представлены те материалы, которые перечислены в пунктах 3.2 - 3.4 Порядка.

В то же время для случая непредставления первичных учетных документов, упомянутых в пункте 3.6 Порядка N 5583, подобные правовые последствия не предусмотрены.

Следовательно, управлением не доказано наличие у департамента оснований для отказа в принятии к рассмотрению поступивших в декабре 2014 года заявлений МУ "ПАТП N 1", ОАО "Вологдаэлектротранс" и ООО "ТрансАвто" о расчете тарифа.

Довод апелляционной жалобы о том, что у всех перевозчиков в городе Вологде разное количество обслуживаемых маршрутов, различные расходы на перевозки, поэтому необходимо утверждение индивидуальных тарифов для каждого перевозчика, подлежит отклонению.

Однако, из положений абзацев третьего и пятого пункта 2.1, пунктов 3.7 - 3.10 Порядка N 5583 следует, что изменение действующего уровня тарифов должно быть обусловлено изменением размера экономически обоснованных затрат на текущую эксплуатационную деятельность именно пассажирского транспорта и связано с инфляционными процессами или другими объективными экономическими причинами, влияющими на указанный вид деятельности.

Поэтому установление конкретному юридическому лицу тарифа на перевозку пассажиров и багажа в рамках осуществления городских пассажирских перевозок способно устранить конкуренцию, поскольку такие действия допускают установление разных тарифов для организаций, осуществляющих один и тот же вид деятельности, ограничивают возможности других хозяйствующих субъектов осуществлять деятельность, ставят в неравное положение граждан-потребителей.

Данный вывод суда основан на правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 13.01.2010 N 64-Г09-26.

Также в апелляционной жалобе управление, ссылаясь на разницу между перевозчиками в городе Вологде в количестве обслуживаемых маршрутов и в расходах на перевозки, полагает, что департамент вправе был рассчитать, а администрация утвердить предельный максимальный тариф на перевозки пассажиров и багажа, однако фактически установленный тариф не позволяет определить является он фиксированным либо предельным. Данный довод Управления подлежит отклонению.

На основании положений пункта 7 постановления Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239, государственное регулирование цен (тарифов) на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления и услуги, включенные в Перечень, осуществляется путем установления фиксированных цен, предельных цен, надбавок, предельных коэффициентов изменения цен.

Из Постановления N 271 следует, что администрация утвердила следующие тарифы:

- на перевозку пассажиров общественным транспортом городского сообщения (кроме такси) в размере 25 руб. за одну поездку;

- на провоз багажа общественным транспортом городского сообщения (кроме такси) в размере 25 руб. за одно место.

Однако рассматриваемые действия департамента и администрации не противоречили положениям пункта 7 постановления Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239. Кроме того, постановлением от 19.06.2015 N 4496, в пункт 2 Постановлением N 271 внесены изменения, из которых следует, что тарифы были установлены как предельные. Оснований согласиться с доводами жалобы управления о правовой неопределенности тарифа не имеется.

В решении управление неправомерно пришло к выводам о том, что в расчетную прибыль необоснованно включены ряд затрат перевозчиков, а утвержденный тариф не соответствует обоснованным затратам перевозчиков на пассажирские перевозки.

На основании пункта 3.7 Порядка N 5583 методом расчета регулируемых тарифов является метод экономически обоснованных расходов. Расчет тарифов, определение состава расходов и оценка их экономической обоснованности производится в соответствии с главой 25 части 2 Налогового кодекса Российской Федерации и Инструкцией по учету доходов и расходов по обычным видам деятельности на автомобильном транспорте, утвержденной приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 24 июня 2003 года N 153.

Однако управлением не заявлялось ходатайство о проведении судебно-экономической экспертизы по вопросам как экономической обоснованности затрат перевозчиков на пассажирские перевозки, так и экономической обоснованности тарифов, утвержденных Постановлением N 271.

Вывод управления о том, что утвержденный тариф не соответствует обоснованным затратам перевозчиков на пассажирские перевозки не позволяет установить, какие именно затраты перевозчиков управлением признаны обоснованными.

Поэтому антимонопольным органом не доказаны выводы о том, что в расчетную прибыль необоснованно включены затраты перевозчиков, а утвержденный тариф не соответствует обоснованным затратам перевозчиков на пассажирские перевозки.

Ссылка управления на количество маршрутов, обслуживаемых перевозчиками (в частности, МУ "ПАТП N 1" обслуживает 32 маршрута из 38), обоснованно отклонена судом первой инстанции, поскольку в данном случае антимонопольным органом не было установлено, что действия по пересмотру тарифа привели к какому-либо изменению долей перевозчиков на товарном рынке, в том числе, к уменьшению либо увеличению количества обслуживаемых маршрутов, количества пассажиров.

Вывод управления о факте получения МУ "ПАТП N 1" необоснованных преимуществ перед другими участниками рынка, не подтвержден материалами дела. В числе преимуществ управлением признало то, что утвержденный тариф является рентабельным для МУ "ПАТП N 1".

Вместе с тем, рентабельность тарифа не противоречит принципам и методам регулирования тарифов, предусмотренным пунктами 2.2, 3.7 Порядка N 5538, и данная характеристика тарифа сама по себе не свидетельствует о том, что МУ "ПАТП N 1" предоставлены преимущества перед другими участниками рынка. В данном случае Постановлением N 271 тарифы установлены едиными для всех субъектов, осуществляющих регулируемую деятельность.

Управление также сослалось на наличие у МУ "ПАТП N 1" возможности применять тарифы на услуги по перевозке пассажиров с нарушением действующего законодательства Российской Федерации в сфере регулирования цен (тарифов) путем предоставления скидки на проезд (снижения стоимости одной поездки до 20 руб.) при получении оплаты проезда с применением электронной карты "Электронная Вологда".

Между тем, в подтверждение данного вывода управлением не представлены в материалы дела надлежащие доказательства, свидетельствующие о наличии со стороны МУ "ПАТП N 1" факта нарушения порядка ценообразования, в том числе путем, занижения регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного) на продукцию, товары либо услуги, предельных цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного), занижения установленных надбавок (наценок) к ценам (тарифам, расценкам, ставкам и тому подобному), нарушения установленного порядка регулирования цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного), а равно иного нарушения установленного порядка ценообразования (часть 2 статьи 1.5, часть 2 статьи 14.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Установленный в данном случае тариф является единым для всех участников товарного рынка и в силу своей правовой природы не может нарушать чьих-либо прав и законных интересов и оказывать влияние на состояние конкуренции на товарном рынке.

Вывод оспариваемого решения управления о нарушении антимонопольного законодательства ввиду несоответствия установленного тарифа реальным расходам ООО "ТрансАвто" необоснован.

Управление установило и указало в оспариваемом решении, что ООО "ТрансАвто" не представлены документы, подтверждающие расходы, входящие в состав расчетной прибыли (Приложение 14). При этом антимонопольный орган не обосновал ссылками на правовые нормы, что при таких обстоятельствах у департамента имелись основания для учета прибыли ООО "ТрансАвто".

В данном случае управлением не был установлен факт нарушения департаментом конкретных норм, регулирующих расчет тарифов, определение состава расходов и оценку их экономической обоснованности, то есть тех правил, которые для этих целей должны применяться на основании пункта 3.7 Порядка N 5583 в соответствии с главой 25 части 2 Налогового кодекса Российской Федерации и Инструкцией по учету доходов и расходов по обычным видам деятельности на автомобильном транспорте, утвержденной приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 24 июня 2003 года N 153.

Таким образом, управлением не доказано, что действия департамента и администрации нарушают требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Выводы о несоответствии законодательству действий заявителей по установлению тарифа в отсутствие доказательств, подтверждающих наступление или возможность наступления последствий, предусмотренных статьей 15 Закона о защите конкуренции, не могут рассматриваться как достаточное основание для признания заявителей, нарушившими требования антимонопольного законодательства.

По смыслу положений статей 50, 51 Закона N 135-ФЗ предписание антимонопольного органа должно быть только обоснованным, исполнимым и соразмерным совершенному правонарушению, а также направленным на устранение негативного воздействия на конкуренцию не свыше той меры, которая необходима.

На основании решения от 20.05.2015 N 5-15/15 управлением выдано предписание от 20.05.2015 N 5-15/15, которым администрации предписано в срок до 12.06.2015 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в установлении тарифа, несоответствующего обоснованным затратам на пассажирские перевозки юридических лиц, осуществляющих регулируемую деятельность, что поставило ОАО "Вологдаэлектротранс", ООО "ТрансАвто" и некоммерческое партнерство в дискриминационные условия деятельности по сравнению с МУ ПАТП N 1, ущемляет интересы потребителей, препятствует развитию конкуренции на рынке пассажирских перевозок в границах города Вологды, и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, в том числе: отменить Постановление N 271.

Однако, учитывая изложенное выше и принимая во внимание отсутствие оснований для принятия решения управления от 20.05.2015 N 5-15/15, предписание управления от 20.05.2015 N 5-15/15, выданное администрации города Вологды, не отвечает требованиям статей 50, 51 Закона N 135-ФЗ, в связи с чем, так же обоснованно признано недействительным судом первой инстанции.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие выводы суда, изложенные в обжалуемом решении.

Дело рассмотрено судом первой инстанции без нарушения норм материального и процессуального права, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам. Основания для отмены решения суда отсутствуют, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Поскольку в удовлетворении апелляционной жалобы управления отказано, однако в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации оно освобождено от уплаты госпошлины в качестве истца и ответчика при обращении в арбитражный суд, госпошлина не взыскивается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 07 февраля 2016 года по делу N А13-8347/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

Т.В. Виноградова А.Ю. Докшина