Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26 мая 2016 г. N 09АП-17594/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 7 сентября 2016 г. N Ф05-12516/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Москва

26 мая 2016 г.

Дело N А40-150090/15

Резолютивная часть постановления объявлена 19 мая 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 мая 2016 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Яковлевой Л.Г.,

судей:	Мухина С.М., Кочешковой М.В.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Рясиной П.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ООО "ИОЦ Мнемозина"

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 29.02.2016 по делу N А40-150090/15, принятое судьей Поляковой А.Б. (шифр судьи 17-1225)

по заявлению ООО "ИОЦ Мнемозина"

к Министерству образования и науки Российской Федерации

третье лицо: ФГБУ Российская академия образования

о признании незаконным решения,

при участии:

от заявителя:	Хромов С.Ю. по дов. от 29.01.2016;
от заинтересованного лица:	Смирнова О.В. по дов. от 11.01.2016, Карпова Ю.А. по дов. от 11.01.2016, Журавлёв И.В. по дов. от 11.01.2016;
от третьего лица:	не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

ООО "ИОЦ Мнемозина" (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконным решения Научно-методического совета по учебникам Министерства образования и науки Российской Федерации (далее-ответчик), оформленного пунктом 2.2 протокола от 15.05.2015 N НТ-16/08пр и приложением N 3 к указанному протоколу, в части направления 43 электронных форм учебников, представленных обществом на дополнительную экспертизу, а также оформленного пунктом 2.3 указанного протокола о поручении проведения дополнительной экспертизы электронных форм учебников в рамках государственного задания на 2015 год ФГБУ "Российская академия образования".

Решением суда от 29.02.2016 в удовлетворении заявленных требований - отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, удовлетворить заявленные требования в полном объеме, указывая на то, что судом неправильно применены нормы материального права, не полностью выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции заявитель поддержал доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции, принять новый судебный акт, об удовлетворении заявленных требований.

Ответчик возражал против изложенных в жалобе доводов, представил письменные пояснения на жалобу, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, считая его законным и обоснованным.

Третье лицо отзыв на апелляционную жалобу не представило, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явилось.

Дело судом рассмотрено в порядке, предусмотренном ст. ст. 123, 156 АПК РФ в его отсутствие.

Законность и обоснованность принятого решения проверены апелляционной инстанцией в порядке ст.ст.266, 268 АПК РФ.

Изучив представленные в дело доказательства, заслушав представителей заявителя и ответчика, рассмотрев доводы апелляционной жалобы и письменных пояснений не нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения решения суда, принятого в соответствии с законодательством РФ и установленными фактическими обстоятельствами, и удовлетворения апелляционной жалобы, исходя из следующего.

Как усматривается из материалов дела, Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации (далее - Министерство) от 31.03.2014 N 253 "Об утверждении федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования" (далее - Перечень учебников) был утвержден Перечень учебников (Приложение N 1), в который, помимо прочих, вошли 43 учебника Общества с ограниченной ответственностью "ИОЦ Мнемозина"

В дальнейшем (после утверждения указанного Перечня учебников) Министерством издан приказ от 08.12.2014 N 1559 "О внесении изменений в Порядок формирования федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, утвержденный приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 05.09.2013 N 1047".

Пунктом 2 названного приказа установлено, что в 2015 году в Министерство в установленные Научно-методическим советом по учебникам Министерства (далее - Совет) сроки правообладателем, лицом, обладающим правами на учебник (автор учебника или физическое либо юридическое лицо, которому переданы авторские права), представляются электронная форма учебника, включенного в федеральный перечень учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, с приложением положительных экспертных заключений к нему по общественной и педагогической экспертизам в части электронной формы учебника, а также положительные экспертные заключения по результатам научной историко-культурной экспертизы для учебников истории России.

Заявителем были получены положительные (учебник рекомендован к включению в федеральный перечень учебников) заключения общественной экспертизы, проведенной Некоммерческим партнерством "Российский книжный союз".

После поступления пакета документов, 15.05.2015, состоялось заседание Совета, в том числе, по вопросу рассмотрения результатов экспертизы электронных форм учебников, включенных в Перечень учебников. По итогам данного заседания в рамках указанного вопроса Советом приняты следующие решения, оформленные протоколом от 15.05.2015 N НТ-16/08пр (далее - Протокол): провести дополнительную экспертизу электронных форм учебников (о наличии свойств, указанных в абзаце 7 подпункта 17.3 Порядка формирования федерального перечня учебников), на основании пункта 24 Порядка формирования федерального перечня учебников в соответствии с Приложением N 3 к протоколу от 15.05.2015 N НТ-16/08пр.

Определить срок представления правообладателем, лицом, обладающим правами на учебник, положительного экспертного заключения по результатам дополнительной экспертизы в Минобрнауки России - 15 июня 2015 года; Федеральному государственному бюджетному учреждению "Российская академия образования" провести в рамках государственного задания на 2015 год дополнительную экспертизу электронных форм учебников в соответствии с приложением N 3 к протоколу от 15.05.2015 N НТ-16/08пр.

В приложении N 3 к протоколу от 15.05.2015 N НТ-16/08пр были указаны учебники, подлежащие экспертизе, в том числе, 43 учебника заявителя.

По мнению заявителя, решение, принятое на заседании Совета 15.05.2015 и отраженное в протоколе от 15.05.2015 N НТ-16/08пр под п.п. 2.2, 2.3, является незаконным.

Данное решение ООО "ИОЦ Мнемозина" обжаловало в Арбитражный суд г. Москвы.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч.4 ст. 200 АПК РФ).

Таким образом, в круг обстоятельств подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействий) госорганов входит проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 4 ст. 18 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании) организации, осуществляющие образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам начального общего, основного общего, среднего общего образования, для использования при реализации указанных образовательных программ выбирают, в том числе, учебники из числа входящих в федеральный перечень учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования (далее - Перечень либо Перечень учебников).

Согласно ч. 7 ст. 18 Закона об образовании порядок формирования федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, в том числе критерии и порядок проведения экспертизы, форма экспертного заключения, а также основания и порядок исключения учебников из указанного федерального перечня утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

В соответствии с п. 1 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации (далее - Положение о Минобрнауки России), утвержденного постановлением Правительства РФ от 03.06.2013 N 466, Министерство образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе, в сфере образования.

Приказом Минобрнауки России от 05.09.2013 N 1047 утверждён порядок формирования федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования.

В силу п. 3 названного Порядка в федеральный перечень учебников включаются учебники, рекомендованные Научно-методическим советом по учебникам, создаваемым Министерством образования и науки Российской Федерации. Учебники в федеральный перечень учебников включает Минобрнауки России (п. 24 Порядка).

Согласно п. 1 Положения "О Научно-методическом совете по учебникам Министерства образования и науки Российской Федерации", утвержденного Приказом Минобрнауки России от 24.02.2014 N 138, Научно-методический совет по учебникам Министерства образования и науки Российской Федерации является постоянно действующим совещательным органом, созданным в целях повышения качества учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования и учебных пособий, которые допускаются к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования.

Таким образом, в силу приведенных норм формирование указанного выше Перечня осуществляется Минобрнауки по рекомендации его постоянно действующего совещательного органа - Совета.

Приказом от 08.12.2014 N 1559 внесены изменения в Порядок. Пунктом 2 названного Приказа установлено, что в 2015 году в Министерство в установленные Советом сроки правообладателем, лицом, обладающим правами на учебник (автор учебника или физическое либо юридическое лицо, которому переданы авторские права), представляются электронная форма учебника, включенного в федеральный перечень учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, с приложением положительных экспертных заключений к нему по общественной и педагогической экспертизам в части электронной формы учебника, а также положительные экспертные заключения по результатам научной историко-культурной экспертизы для учебников истории России.

В соответствии с п. 24 Порядка Совет в период действия федерального перечня учебников принимает решение:

-о включении учебников по учебному предмету (предметной области) в соответствии с настоящим Порядком в федеральный перечень учебников в случае отсутствия завершенной предметной линии учебников в федеральном перечне учебников по отдельным учебным предметам (предметным областям), в том числе, по которым организовано углубленное изучение (профильное обучение)), предусмотренным ФГОС;

-о проведении дополнительных или повторных экспертиз по учебникам, включенным в указанный перечень.

Таким образом, решения, в том числе о проведении дополнительной экспертизы, приняты в пределах компетенции Министерства и Совета.

Вопреки утверждению заявителя, Порядок не предусматривает необходимость указания оснований, по которым учебники направляются на дополнительную или повторную экспертизу. Наличие положительных экспертных заключений по результатам экспертизы электронной формы учебников не исключает возможность направления их Министерством на дополнительную или повторную экспертизу.

Заявитель утверждает, что Советом в Протоколе не указаны основания, по которым он отправил электронные формы учебников общества на дополнительную (повторную) экспертизу.

Нормой п. 24 Порядка предусмотрено, что Совет в период действия федерального перечня учебников принимает решение о проведении дополнительных или повторных экспертиз по учебникам, включенным в Перечень.

Порядок не предусматривает необходимость указания в решении о проведении дополнительных или повторных экспертиз по учебникам, включенным в Перечень, оснований, по которым такие учебники направляются на дополнительную или повторную экспертизу.

В этой связи суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что Советом при вынесении Решений не были допущены какие-либо нарушения норм закона или иных нормативных правовых актов.

Заявитель также указывает, что основания для направления учебников на дополнительную или повторную экспертизу для проверки того, представлены ли они в общедоступных форматах, отсутствуют, поскольку из представленных обществом экспертных заключений прямо следует, что электронные формы учебников ООО "ИОЦ Мнемозина" представлены в общедоступных форматах, не имеющих лицензионных ограничений для участника образовательного процесса.

Вместе с тем согласно п. 3 Порядка в Перечень включаются учебники, рекомендованные Советом, на основании положительных экспертных заключений по результатам научной, педагогической и общественной экспертизы.

При этом в силу п. 17.3 Порядка экспертное заключение при общественной экспертизе должно содержать однозначный вывод о том, что электронная форма учебника представлена в общедоступных форматах, не имеющих лицензионных ограничений для участника образовательного процесса.

Кроме того, в соответствии с п. 16 экспертные организации по результатам проведенных экспертиз оформляют экспертные заключения в соответствии с формами согласно приложениям N 1- N 5 к Порядку. Приложение N 3 к Порядку содержит форму экспертного заключения по результатам общественной экспертизы учебника, в разделе 6.1 которой должен содержаться вывод о том, представлен ли учебник в общедоступных форматах, не имеющих лицензионных ограничений для участника образовательного процесса.

Таким образом, в Перечень могут быть включены исключительно учебники, на которые представлены положительные экспертные заключения по результатам общественной экспертизы, содержащие вывод о том, что учебник представлен в общедоступных форматах, не имеющих лицензионных ограничений для участника образовательного процесса.

При этом в соответствии с п. 24 Порядка Совет в период действия федерального перечня учебников принимает решение: о включении учебников по учебному предмету (предметной области) в соответствии с настоящим Порядком в федеральный перечень учебников в случае отсутствия завершенной предметной линии учебников в федеральном перечне учебников по отдельным учебным предметам (предметным областям), в том числе по которым организовано углубленное изучение), предусмотренным ФГОС: о проведении дополнительных или повторных экспертиз по учебникам, включенным в указанный перечень.

Следовательно, после того, как на основании положительной общественной экспертизы учебники включены в Перечень, Совет вправе принять решение о проведении дополнительных или повторных экспертиз по учебникам, включенным в указанный перечень.

С учетом изложенного, наличие в представленных положительных экспертных заключениях указания на представление учебника в общедоступных форматах, не имеющих лицензионных ограничений для участника образовательного процесса, не влияет на право Министерства направить учебники на дополнительную или повторную экспертизу в соответствии с п. 24 Порядка.

При таких обстоятельствах принятие Минобрнадзором решения соответствуют требованиям закона и иных нормативных правовых актов.

Вопреки утверждению заявителя, Порядком предусмотрено, что инициатором проведения дополнительной или повторной экспертизы учебника может выступать не только правообладатель учебника, но и само Министерство.

Заявитель считает, что в соответствии с п.п. 5-6 Порядка, инициатором проведения экспертизы выступает правообладатель учебника. В рассматриваемом случае инициатором выступило Министерство, а не само общество, что, по мнению последнего, не соответствует требованиям Порядка.

Данное утверждение нельзя признать обоснованным.

Согласно п. 5 Порядка экспертиза учебника проводится по инициативе правообладателя, лица, обладающего правами на учебник (автор учебника или физическое либо юридическое лицо, которому переданы авторские права).

В силу п. 6 Порядка заказчик научной, педагогической, общественной, этнокультурной и региональной экспертиз самостоятельно определяет экспертные организации из числа организаций, соответствующих положениям пунктов 9, 10, 11 Порядка.

В соответствии с п.п. 19-21 Порядка для включения в федеральный перечень учебников заказчик экспертизы в срок до 15 февраля года формирования федерального перечня учебников направляет в Минобрнауки России следующие материалы: заявление о включении учебника в федеральный перечень учебников; учебник, соответствующий требованиям, указанным в пункте 3 Порядка; методическое пособие для учителя; инструкцию по установке, настройке и использованию электронной формы учебника; положительные экспертные заключения по результатам научной (научной историко-культурной для учебников истории России), педагогической, общественной, этнокультурной и региональной экспертиз, выданных не ранее чем за 3 года до подачи заявления о включении учебника в федеральный перечень учебников. Материалы, указанные в пункте 19 Порядка, рассматриваются Советом до 1 марта года формирования федерального перечня учебников. На основании представленных материалов Совет принимает одно из следующих решений: рекомендовать включить учебник в федеральный перечень учебников либо не рекомендовать включать учебник в федеральный перечень учебников.

Таким образом, проведение процедур, установленных п. п. 5, 6 Порядка, осуществляется до принятия Советом решения относительно включения учебников в Перечень

Пунктом 24 Порядка предусмотрено, что Совет в период действия федерального перечня учебников принимает решение о проведении дополнительных или повторных экспертиз по учебникам, включенным в указанный перечень.

Следовательно, экспертиза (повторная или дополнительная), которая проводится на основании п. 24 Порядка, не имеет своей целью установить факт соответствия учебников критериям, предъявленным к учебникам, подлежащим включению в федеральный перечень. Целью дополнительной или повторной экспертизы является проверить факты, которые были установлены соответствующими экспертизами, проведёнными в соответствии с п. 5, 6 Порядка.

Экспертиза на основании п. 24 Порядка осуществляется после включения учебников в Перечень. Процедуры, описанные в п. 24 Порядка и в п. п. 5, 6 Порядка, не тождественны, совершаются на различных стадиях, имеют разные цели.

С учетом изложенного п.п. 5-6 Порядка не подлежат применению к процедуре проведения дополнительной или повторной экспертизы учебников, поэтому инициатором такой экспертизы может являться не правообладатель учебника, а иное лицо, в частности, Министерство, которое принимает решение о дополнительной или повторной экспертизе. Поскольку при проведении дополнительной или повторной экспертизы учебников в порядке, предусмотренном п. 24 Порядка, инициаторов выступает Министерство, оно и определяет экспертную организацию, в которой подлежит проведению соответствующая экспертиза.

Таким образом, решение о проведении дополнительной (повторной) экспертизы в отношении учебников заявителя и о поручении проведения такой экспертизы Российской Академии Образования является законным и обоснованным.

Наличие в Протоколе противоречий относительно направления учебников на дополнительную или повторную экспертизу не влияет на законность Решений.

Заявитель указывает на то, что имеются противоречия в Протоколе и в Приложении к нему относительно направления учебников на дополнительную экспертизу и повторную экспертизу.

Вместе с тем пункт 24 Порядка не раскрывает понятия "повторной" и "дополнительной" экспертиз. Не имеет правого значения, какая именно формулировка была употреблена Советом, так как в любом случае целью такой экспертизы является проверка правильности выводов, содержащихся в экспертных заключениях, представленных заявителем.

Деятельность Совета регулируется Положением "О Научно-методическом совете по учебникам Министерства образования и науки Российской Федерации", утвержденного Приказом Минобрнауки России от 24.02.2014 N 138.

В силу п. 5 Положения Состав Совета утверждается приказом Минобрнауки.

Согласно Приказу от 24.02.2014 N 138 (в редакции Приказа Минобрнауки N 72 от 10.02.2015 - в состав Совета входят, в том числе, Н.В. Третьяк, И.В. Панкина, А.В. Зырянова, А.Г. Благинин, А.А. Гудков, Р.А. Дощинский, Л.В. Дудова, К.Н. Дьяконов, Т.Д. Жукова, М.В. Лебедева, А.В. Лукутин, Е.Ю. Малеванов, Л.Л. Палько, Г.В. Перова, А.Е. Петров, А.Г. Сиденко, СЛ. Тетерина, А.О. Чубарьян, которые, в свою очередь, принимали участие в заседании Совета, состоявшемся 15 мая 2015 года. Данное обстоятельство подтверждается протоколом от 15.05.2015N НТ-16/08пр, где указан состав Совета.

Таким образом, довод заявителя о незаконном составе Совета не соответствует действительности.

Вопреки утверждению заявителя, при составлении Протокола не были нарушены нормы Положения о Совете.

Согласно ч. 1 ст. 198, ст. 201 АПК РФ в предмет доказывания по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных органов входит, проверка соответствия оспариваемых действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также установление наличия либо отсутствия факта нарушения оспариваемыми действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Задачами судопроизводства в арбитражных судах являются защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Целью обращения в суд является именно восстановление нарушенного права, в связи с чем, ст. 201 АПК предусмотрена необходимость указания в резолютивной части решения на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. В этой связи в ст. 198 АПК РФ указывается на право обращения в суд с заявлением об оспаривании ненормативного акта при наличии в совокупности двух признаков - нарушения закона и одновременно нарушения прав и законных интересов обратившегося за судебной защитой лица (ст. 2 АПК РФ).

Как указывалось выше, учебники заявителя были включены в Перечень приказом Минобрнауки России от 31.03.2014 N 253.

Оспариваемые Решения Совета само по себе не является основанием для исключения учебников заявителя из Перечня и не влекут каких-либо иных неблагоприятных последствий для заявителя. Признание решений незаконными не повлечет восстановление каких-либо нарушенных прав и законных интересов общества, что в соответствии со ст. ст. 2, 4, 198 АПК РФ является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворения требований заявителя.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводы суда первой инстанции и не свидетельствуют о наличии оснований для отмены принятого по делу судебного акта.

Таким образом, суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал обстоятельства дела, что установлено при рассмотрении спора и в апелляционном суде, поскольку в обоснование жалобы заявитель указывает доводы, которые были предметом рассмотрения в суде первой инстанции и получили надлежащую оценку в судебном решении.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, поскольку оно принято по представленному и рассмотренному заявлению, с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в связи с чем, основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

На основании изложенного и, руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 29.02.2016 по делу N А40-150090/15 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Л.Г. Яковлева

Судьи

С.М. Мухин М.В. Кочешкова