Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 мая 2016 г. N 15АП-4274/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 августа 2016 г. N Ф08-5206/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о привлечении к административной ответственности, о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: решение суда первой инстанции отменено

город Ростов-на-Дону

28 мая 2016 г.

дело N А32-42067/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 23 мая 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 мая 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Илюшина Р.Р.

судей Т.Г. Гуденица, О.Ю. Ефимовой

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Красиной А.Ю.

при участии:

от заявителя: представитель по доверенности от 22.03.2016 Михайловский Д.А., директор Ушакова Е.И., удостоверение;

от заинтересованного лица: представитель Петросян Р.Л. по доверенности от 17.03.2016,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу государственного автономного учреждения Краснодарского края "Центр по организации питания учреждений социальной защиты населения"

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 16.02.2016 по делу N А32-42067/2015

по заявлению государственного автономного учреждения Краснодарского края "Центр по организации питания учреждений социальной защиты населения"

к заинтересованному лицу - Департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края

о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ,

принятое в составе судьи Купреева Д.В.,

УСТАНОВИЛ:

государственное автономное учреждение Краснодарского края "Центр по организации питания учреждений социальной защиты населения" (далее - заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края (далее - Департамент) от 09.11.2015 по делу об административном правонарушении N 15-048/1/Ю.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 16.02.2016 в удовлетворении заявленных требований было отказано. Решение мотивировано тем, что учреждением не были приняты все зависящие от него меры по соблюдению условий предоставленной субсидии.

Государственного автономное учреждение Краснодарского края "Центр по организации питания учреждений социальной защиты населения" обжаловало решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.02.2016 в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ, и просило обжалуемое решение отменить.

Апелляционная жалоба мотивирована следующим.

Отпуск специализированных продуктов детского питания носит исключительно заявительных принцип и необходимость в них определяется на основании заключения участкового врача -педиатра, врача общей практики государственной или муниципальной медицинской организации, в которой ребенок получает первичную медико -санитарную помощь. Списки получателей формируются управлениями социальной защиты населения и ежемесячно направляются в учреждение для осуществления бесплатного отпуска специализированного питания.

Учреждение не могло и не может предвидеть изменения количества объемов заявителей, поскольку владеет информацией о потенциальных получателях услуги только на основании представленных заявок от управлений социальной защиты населения и не наделено правом оспаривать или перепроверять предоставленные данные.

В отзыве на апелляционную жалобу департамент просил оставить решение суда первой инстанции без изменений, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на то, что учреждением, несмотря на явные проблемы по реализации субсидии, не обратилось к учредителю с предложениями о внесении изменений в государственное задание на 2014 года.

В судебном заседании представители Учреждения поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просили обжалуемое решение отменить.

Представитель департамента просил решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании, назначенном на 12 часов 18.05.2016, был объявлен перерыв до 11 час. 30 мин. 23.05.2016.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в соответствии с постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 18.08.2010 N 705 "О создании государственного автономного учреждения Краснодарского края "Центр по организации питания учреждений социальной защиты населения" предметом и основной деятельностью заявителя является организация качественного и полноценного питания клиентов государственных учреждений социального обслуживания Краснодарского края, воспитанников образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, подведомственных Минсоцразвития Краснодарского края, а также обеспечение специализированными продуктами детского питания детей первых шести месяцев жизни из малоимущих семей, родившихся не ранее 1 августа 2014 года и находящихся на смешанном или искусственном вскармливании.

Приказом Министерства социального развития и семейной политики (далее - Министерства) Краснодарского края от 31.12.2013 N 1706 утверждено государственное задание для Учреждения на оказание государственной услуги - "Организация качественного и полноценного питания клиентов государственных учреждений социального обслуживания Краснодарского края"

Приказом Министерства от 10.09.2014 N 656 были внесены изменения в Приказ от 31.12.2013 N 1706 ввиду дополнения государственного задания Частью II - обеспечение специализированными продуктами детского питания детей первых шести месяцев жизни из малоимущих семей, родившихся не ранее 1 августа 2014 года и находящихся на смешанном или искусственном вскармливании.

Между Министерством и Учреждением было заключено Соглашение от 31.12.2013 N 3/1304 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг. Неотъемлемой частью соглашения является Приложение - график перечисления субсидий учреждению на сумму доведенного государственного задания.

Дополнительными соглашениями от 05.02.2014 N 3/42, от 14.04.2014 N3/124, от 29.04.2014 N 3/282, от 06.05.2014 N 3/292, от 04.09.2014 N 3/534 в график вносились изменения.

Кроме того, дополнительными соглашениями от 07.08.2014 N 3/446, от 02.10.2014 N 3/610, от 14.10.2014 N 3/625, от 10.12.2014 N 3/951 изменялся размер финансового обеспечения.

Согласно пункту 2.3 Соглашения Учреждение обязуется осуществлять использование субсидии в целях оказания государственных услуг в соответствии с требованиями к качеству и объему, порядку оказания государственных услуг, определенными в государственном задании.

Согласно пункту 2.5 Соглашения государственное задание считается выполненным, если отношение количества фактически оказанных услуг в учреждении к объему социальных услуг, планируемых к оказанию за отчетный период согласно государственному заданию, составляет не менее 85%.

Вместе с тем, в отчете о выполнении государственного задания, представленного Учреждением в Министерство социального развития и семейной политики Краснодарского края, указаны следующие показатели выполнения задания за 2014 год:

по услуге "Организация качественного и полноценного питания клиентов государственных учреждений социального обслуживания Краснодарского края" исполнение государственного задания составило 9 093 единиц из установленного показателя 9 500 единиц, или 95,7 % от заданного в государственном задании объема;

по услуге "Организация обеспечения специализированными продуктами детского питания детей первых шести месяцев жизни из малоимущих семей, родившихся не ранее 01.08.2014 и находящиеся на смешанном и искусственном вскармливании" исполнение государственного задания составило 888 единиц из установленного показателя 7 859 единиц, или 11,3 % от заданного в государственном задании объема.

В целом совокупное выполнение заданных показателей в государственном задании за 2014 год составило 9 981 единиц из установленных 17 379 единиц или 57,4 %.

Таким образом, ввиду того, что показатель выполнения государственного задания составляет менее 85 %, Департамент финансово-бюджетного надзора Краснодарского края пришел к выводу, что учреждением нарушены условия получения субсидии в части невыполнения требований к объему оказания государственных услуг, определенных пунктом 2.5 Соглашения.

На основании приказа заместителя руководителя Департамента от 11.08.2015 N 122, была проведена выездная проверка Учреждения по отдельным вопросам расходования средств краевого бюджета за 2013 - 2014 годы.

По результатам проверки был составлен Протокол об административном правонарушении от 23.09.2015 по делу N 15-048/1/Ю, на основании которого Департаментом было вынесено Постановление от 09.11.2015 о назначении административного наказания.

Указанным постановлением Учреждение привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 15.15.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нарушение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, физическим лицом, являющимися получателями субсидий, условий их предоставления) в виде штрафа в размере 21349708 рублей.

Не согласившись с вынесенным постановлением, Учреждение обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Повторно изучив материалы дела, судебная коллегия пришла к следующим выводам.

В соответствии с Приказом Министерства от 31.12.2014 N 1706 и Соглашением от 31.12.2013 N 3/1304 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, Учреждение обязалось осуществить использовании субсидии в целях, указанных в Приложении от 31.12.2013 к Приказу N 1706 - Государственном задании.

Частью II Государственного задания на оказание государственной услуги установлена обязанность Учреждения по организации обеспечения специализированными продуктами детского питания детей первых шести месяцев жизни из малоимущих семей, родившихся не ранее 1 августа 2014 года и находящихся на смешанном или искусственном питании.

В исполнении указанных положений между Учреждением и ООО "Униторг" был заключен договор поставки от 22.09.2014, в соответствии с которым ООО "Униторг" обязуется поставить Учреждению в период с 01.10.2014 по 31.12.2014 продукты питания в количестве 210 500 единиц на общую сумму 92 611 550 рублей. Дополнительным соглашением от 08.12.2014, заключенным между Учреждением и ООО "Униторг", увеличен объем поставки детского питания на 19 282 единицы, и цену договора до 99 981 130,40 рубля.

Учреждение руководствовалось данными, предоставленными Территориальным органом федеральной службы государственной статистики по Краснодарскому края - "Предположительная численность населения Российской Федерации до 2030 года", на основании которых был составлен расчет необходимого количества единиц детского питания, исходя из информации о потенциальных получателях средств услуги.

Доводы апелляционной жалобы, указывающие на сложность выполнения Части II государственного задания, с учетом заявительного характера получения специализированных продуктов питания детей первых шести месяцев жизни из малоимущих семей, заслуживают внимания.

В соответствии с Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 28.08.2014 N 900 был установлен Порядок обеспечения специализированных продуктов питания детей первых шести месяцев жизни из малоимущих семей, родившихся не ранее 1 августа 2014 года, которым был определен перечень условий на получение указанной услуги, требующий подтверждения заключением врача о нуждаемости ребенка первых шести месяцев жизни, находящегося на смешанном вскармливании, в специализированном питании (Приложения N 1, 2). При наличии соблюденных условий, подтвержденных заключением врача, один из родителей (законный представитель) имеет право подать заявление на обеспечение специализированным питанием (Приложение N 3).

Обязанность доведения указанного Порядка до общего сведения была возложена на Департамент печати и средств массовых коммуникаций Краснодарского края.

Таким образом, апелляционный суд приходит к выводу, что на выполнение Учреждением Части II государственного задания оказывало влияние множество факторов, независящих непосредственно от Учреждения - в частности инертность населения, вероятностная возможность ознакомления населения с информацией о предоставляемой услуге, а также комплексный порядок получения услуги населением.

Внесение изменений в Часть II государственного задания с учётом корректировки объёма услуг представлялось весьма затруднительным, поскольку мероприятия по приобретению специализированного детского питания были исполнены в полном объеме на сумму выделенной субсидии.

Данное обстоятельство департаментом не оспаривалось.

Объем закупленных Учреждением специализированных продуктов детского питания соответствовал планируемому числу получателей услуги, то есть уменьшение объемов закупки (отхождение от исходных цифр) явилось бы нарушением прав потенциальных получателей услуги -детей первых шести месяцев жизни из малоимущих семей.

При возможной подаче заявления всеми потенциальными получателями услуги по Части II Государственного задания, объемный показатель был бы достигнут до заявленного изначально уровня. Исходя из чего, внесение изменений в Соглашение от 31.12.2013 N 3/1304 не осуществлялось.

Апелляционный суд на основании вышеизложенного пришел к выводу, что соблюдение пункта 2.5 Соглашения от 31.12.2013 N 3/1304 представляет собой условие эффективного использования средств субсидии, в целях контроля за рациональным и результативным использованием бюджетных средств.

Данный вывод подтверждается фактом внесения изменений в Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 11.10.2013 N 1173 "Об утверждении государственной программы Краснодарского края "Социальная поддержка граждан" и Закон Краснодарского края от 12.12.2014 "О краевом бюджете на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов" в части уменьшения потребности на выполнение государственного задания в 2015 году, что способствовало сокращению дополнительных расходов краевого бюджета, связанных с приобретением специализированных продуктов питания.

На основании вышеизложенного, действия Учреждения свидетельствуют о добросовестном освоении бюджетных средств в рамках предоставленной субсидии.

Объект рассматриваемого административного правонарушения составляют общественные отношения, возникающие в сфере бюджетных правоотношений.

При наличии формального несоблюдения пункта 2.5 Соглашения от 31.12.2013 N 3/1304 в части совокупного процента фактически оказанных услуг к объему социальных услуг, планируемых к оказанию, Учреждением не было проявлено пренебрежительного отношения к своим обязанностям в рамках исполнения соглашения, ущерб бюджету края не причинен.

Кроме того, апелляционный суд полагает необходимым отметить, что проводить итоговую оценку выполнения государственного задания Учреждения в целом по Части I и Части II весьма затруднительно, в связи с тем, что норматив затрат на единицу оказания государственной услуги различен, а именно: по Части I норматив затрат на единицу оказания государственной услуги составлял 105 100,00 рублей, по Части II - 12 700,00 рублей; к тому же обе части государственного задания имеют принципиально разные показатели их исполнения и потребителей услуги.

В отличие от выполнения первой части государственного задания, отпуск специализированных продуктов детского питания носил исключительно заявительный принцип и необходимость в них определялась на основании заключения участкового врача-педиатра, врача общей практики государственной или муниципальной медицинской организации, в которой ребёнок получает первичную медико-санитарную помощь. Списки получателей формируются управлениями социальной защиты населения и ежемесячно и не позднее 5-го числа месяца, направляются в Учреждение для осуществления бесплатного отпуска специализированного питания, что определено пунктами 4, 6, 15 Порядка, утверждённого постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 28 августа 2014 года N 900.

В целях обеспечения детей специализированным питанием в 2014 году при приобретении специализированных продуктов детского питания при расчёте количества получателей министерством социального развития и семейной политики Краснодарского края учитывалась их плановая численность исходя из:

- временного периода рождения детей август-декабрь,

- количества детей первых шести месяцев жизни из малоимущих семей, рождённых в августе-декабре 2014 года.

Предполагаемая численность составляла 7859 детей.

Численность получателей продуктов детского питания рассчитывалась с учетом данных территориального органа федеральной службы государственной статистики по Краснодарскому краю "Предположительная численность населения Российской Федерации до 2030 года" - прогноза количества родившихся в Краснодарском крае (по высокому варианту) и показателя рожденных детей в малоимущих семьях в Краснодарском крае (39,7%).

В связи с тем, что специализированные продукты детского питания в 2014 году приобретены на сумму 99 981 130,40 рублей (100% от выделенных субсидий), но выданы не в полном объеме, при выполнении государственной услуги в 2015 году учтен остаток специализированных продуктов детского питания на 1 января 2015 года и внесены изменения в постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 11 октября 2013 года N 1173 "Об утверждении государственной программы Краснодарского края "Социальная поддержка граждан" и Закон Краснодарского края от 12 декабря 2014 года "О краевом бюджете на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов" в части уменьшения потребности на выполнение указанного государственного задания в 2015 году, что способствовало сокращению дополнительных расходов краевого бюджета, связанных с приобретением специализированных продуктов питания.

Согласно договору поставки, остаточный срок годности специализированных продуктов детского питания должен составлять не менее 80 % на момент поставки, а по факту составил от 81% до 96%, то есть срок их отпуска составлял от 15 до 23 месяцев. Учитывая, что поставки начались в октябре 2014 года, срок их отпуска с учётом срока годности составил до февраля 2016 года включительно.

Таким образом, довод департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края об истечении срока годности поставленных Учреждению специализированных продуктов детского питания является несостоятельным. По состоянию на февраль 2016 года весь объём специализированных продуктов детского питания, поставленный по договору от 22 сентября 2014 года N 1871, был отпущен получателям. Из чего следует, что выделенная субсидия по объёмным показателям была освоена Учреждением на 100%.

Таким образом, выделенные бюджетные средства на выполнение Части II государственного задания были эффективно использованы на достижение основной цели, соблюдены установленные сроки реализации с учётом срока годности, закупленная продукция выдана в полном объеме, отсутствует процесс списания питания, нет жалоб и замечаний со стороны получателей услуги.

В соответствии со статьей 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

В соответствии с пунктами 18, 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 10 от 02.06.2004 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 Кодекса учитываются при назначении административного наказания.

Квалификация правонарушения как малозначительного производится с учетом положений пункта 18 названного постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

По смыслу статьи 2.9 Кодекса оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо угрозой причинения вреда личности, обществу или государству. Административные органы обязаны установить не только формальное сходство содеянного с признаками того или иного административного правонарушения, но и решить вопрос о социальной опасности деяния. Существенная угроза охраняемым правоотношениям может выражаться не только в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения, но и в пренебрежительном отношении субъекта предпринимательской деятельности к исполнению своих публично-правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного права. Следовательно, наличие или отсутствие существенной угрозы охраняемым правоотношением может быть оценено судом только с точки зрения степени вреда (угрозы вреда), причиненного непосредственно установленному публично-правовому порядку деятельности.

С учетом конкретных обстоятельств дела, апелляционный суд исходит из общих принципов права, согласно которым санкции должны отвечать требованиям справедливости, должны быть соразмерными конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния и причиненному им вреду. Одним из требований принципа справедливости юридической ответственности является соразмерность наказания деянию.

Вместе с тем, административным органом не представлено в материалы дела доказательств возникновения существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Согласно статье 3.1 Кодекса административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений. Поэтому при наличии формальных признаков состава правонарушения также подлежит оценке вопрос о целесообразности привлечения нарушителя к административной ответственности.

Существенная угроза правоохраняемым интересам характеризуется, прежде всего, безразличным, пренебрежительным отношением виновного к принятой на себя публично - правовой обязанности.

В рассматриваемом случае данные обстоятельства отсутствуют.

Несмотря на формальные признаки допущенного учреждением правонарушения, оценив представленные доказательства, характер и степень общественной опасности правонарушения, с учетом конкретных обстоятельств дела, апелляционный суд пришел к выводу о том, что в рассматриваемом случае при формальном наличии признаков состава административного правонарушения, оно не содержит существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, не причинило вреда интересам граждан, общества и государства и его надлежит квалифицировать как малозначительное.

В данном случае достигнута предупредительная цель административного производства, установленная статьей 3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом устное замечание как мера порицания за формальное совершение вменяемого правонарушения, является для заявителя достаточным для достижения задач законодательства об административных правонарушениях, указанных в статье 1.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" если малозначительность правонарушения будет установлена в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, суд, руководствуясь частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьей 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, принимает решение о признании незаконным этого постановления и о его отмене.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.02.2016 по делу N А32-42067/2015 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края от 09.11.2015 N 15-048/1/Ю о привлечении государственного автономного учреждения Краснодарского края "Центр по организации питания учреждений социальной защиты населения" к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Р.Р. Илюшин

Судьи

Т.Г. Гуденица О.Ю. Ефимова