Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 мая 2016 г. N 12АП-3121/16

г. Саратов

31 мая 2016 г.

Дело N А12-52426/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 24 мая 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 31 мая 2016 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Веряскиной С.Г., судей: Кузьмичева С.А., Луговского Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Курышовой Е.В.,

при участии в заседании:

директора общества с ограниченной ответственностью "Радоница" Ялымова Е.Л.,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области - Савенкова О.Л., действующая по доверенности от 09.02.2016,

от Комитета дорожного хозяйства, благоустройства и охраны окружающей среды администрации Волгограда - Князев В.С., действующий по доверенности от 29.07.2015,

от закрытого акционерного общества "Ритуальное предприятие "Память" - Резвяков А.В., действующий по доверенности от 25.04.2016,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием систем видео-конференц-связи апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (г. Волгоград)

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 12 февраля 2016 года по делу N А12-52426/2015 (судья Стрельникова Н.В.)

по заявлению Комитета дорожного хозяйства, благоустройства и охраны окружающей среды администрации Волгограда (г. Волгоград, ИНН 3444080557, ОГРН 1023403444790)

заинтересованные лица:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (г. Волгоград, ИНН 3444051210, ОГРН 1023403460596),

закрытое акционерное общество "Ритуальное предприятие "Память" (г. Волгоград),

общество с ограниченной ответственностью "Радоница" (г. Волгоград),

общество с ограниченной ответственностью "Забота" (Волгоградская область, г. Волжский)

о признании недействительным решения и предписания

УСТАНОВИЛ:

Комитет дорожного хозяйства, благоустройства и охраны окружающей среды администрации Волгограда (далее - Комитет) обратился в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным решения и предписания комиссии Управления Федеральной Антимонопольной службы по Волгоградской области (далее УФАС по Волгоградской области, антимонопольный орган) от 16.10.2015 г. по делу N 11-01-15-03/373.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены закрытое акционерное общество "Ритуальное предприятие "Память", общество с ограниченной ответственностью "Радоница", общество с ограниченной ответственностью "Забота".

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 12 февраля 2016 года заявленные требования удовлетворены.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области, не согласившись с вынесенным судебным актом, обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству и назначении дела к судебному разбирательству размещена на сайте суда в сети Интернет 21 апреля 2016 года.

В соответствии с ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд рассматривает апелляционную жалобу без участия представителей общества с ограниченной ответственностью "Забота", надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей сторон, участвующих в судебном заседании, проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, ООО "Радоница" 13.03.2015 г. обратилось в Департамент городского хозяйства администрации Волгограда (в последствии Комитет дорожного хозяйства, благоустройства и охраны окружающей среды администрации Волгограда) с просьбой разъяснить имеет ли право похоронная организация ООО "Радоница" производить откоп могилы для погребения усопшего, опускать гроб в могилу с телом усопшего, производить засыпание могилы с телом усопшего на территориях кладбищ Волгограда, а также осуществлять беспрепятственный въезд и выезд специализированного транспорта с телом усопшего на территориях кладбищ г. Волгограда, родственники которых изъявили желание заключать договора на погребение с ООО "Радоница".

Департамент городского хозяйства администрации Волгограда 08.04.2015 г.

направил в адрес ООО "Радоница" ответ N ДГХ/02-3545, в котором указал, что Федеральным законом N8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", а также действующими Правилами организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, с учетом судебной практики (по конкретным спорам приведенным в письме) деятельность по осуществлению захоронения умерших может осуществляться специализированными службами по вопросам похоронного дела. В связи с чем, очевиден вывод о том, что деятельность ООО "Радоница" и ООО "Забота" по захоронению умерших на муниципальных кладбищах Волгограда не соответствует муниципальным правовым актам, так как указанные юридические лица специализированными службами по вопросам похоронного дела не являются.

На основании жалобы ООО "Радоница" от 16.04.2015 г. УФАС по Волгоградской области 15.05.2015 г. в отношении Департамента городского хозяйства администрации Волгограда было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 11-01-15-03/373 по части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства N 11-01-15-03/373 комиссия УФАС по Волгоградской области приняла решение от 16.10.2015 г., которым был признан факт нарушения Департаментом городского хозяйства администрации Волгограда, правопреемником которого является Комитет дорожного хозяйства, благоустройства и охраны окружающей среды администрации Волгограда, пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее Закон о защите конкуренции), выразившегося в необоснованном препятствовании осуществления деятельности хозяйствующих субъектов.

16.10.2015 г. комиссией УФАС по Волгоградской области Комитету дорожного хозяйства, благоустройства и охраны окружающей среды администрации Волгограда было выдано предписание, которым предписывалось совершить действия, направленные на обеспечении конкуренции, а именно отозвать письмо от 08.04.2015 г. N ДГХ/02-33545.

Считая решение и предписание Управления несоответствующими законодательству и нарушающими его права и законные интересы Комитет дорожного хозяйства, благоустройства и охраны окружающей среды администрации Волгограда обратился в арбитражный суд с вышеизложенными требованиями.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что решение и предписание антимонопольного органа являются недействительными и нарушают права и законные интересы заявителя.

Апелляционный суд считает выводы суда первой инстанции правомерными по следующим основаниям.

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции вводится запрет органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям на принятие актов и (или) осуществление действий (бездействий), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

По смыслу приведенной нормы для квалификации акта и (или) действия (бездействия) органа местного самоуправления, как не соответствующих пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольному органу необходимо установить одновременно следующие обстоятельства:

- наличие акта органа местного самоуправления и (или) осуществленного действия (бездействия) которые бы необоснованно препятствовали деятельности хозяйствующих субъектов;

- доказательства наступления (возможности наступления) последствий, связанных с недопущением, ограничением, устранением конкуренции вследствие принятия органом местного самоуправления акта и (или) осуществления им действия (бездействия).

Рассматривая дело о нарушении антимонопольного законодательства N 15-01-15-03/373, Управление указывало на факт совершения Департаментом городского хозяйства администрации Волгограда необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов (ООО "Радоница", ООО "Забота") на рынке ритуальных услуг, то есть противоправного поведения, запрещенного подпунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Вместе с тем для такой квалификации, как указывалось выше, необходимо установление факта принятия органом местного самоуправления акта и (или) осуществленного действия (бездействия) которые бы необоснованно препятствовали деятельности хозяйствующих субъектов.

Оспариваемое решение Управления от 16.10.2015 г. не содержит указание на конкретное действие (бездействие), которое было совершено Департаментом городского хозяйства администрации Волгограда и за которое он признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона "О погребении и похоронном деле".

По тексту оспариваемого решения изложена позиция Департамента городского хозяйства администрации Волгограда по вопросу применения законодательства о погребении и похоронном деле.

В частности, в данном письме департамент указал, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления, которые в свою очередь создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которых возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших и оказание услуг по погребению. Специализированные службы определяются администрацией Волгограда на конкурсной основе.

При этом, в оспариваемом решении УФАС по Волгоградской области нет указания на то, что обстоятельства, изложенные в данном письме, признаются Управлением актом или действием (бездействием) органа местного самоуправления, что исключает возможность проверки правомерности осуществленной квалификации.

В решение Управления от 16.10.2015 г. не приведены мотивы, по которым комиссия пришла к выводу о том, что письмо Департамента городского хозяйства может привести в будущем к последствиям в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции на рынке ритуальных услуг. Указание на возможные негативные последствия в целом ("создает реальную угрозу наступления негативных последствий для конкуренции на рынке ритуальных услуг") без приведения в совокупности с установленными по делу обстоятельствами конкретных признаков ограничения конкуренции, не доказывает возможного будущего ограничения.

В решении отсутствует анализ причинно-следственной связи между письмом Департамента городского хозяйства администрации Волгограда и возможным ограничением конкуренции на рынке ритуальных услуг в будущем. Произвольное указание комиссией Управления в решении от 16.10.2015 г. на соответствующую возможность не позволяет суду проверить данное обстоятельство на предмет его обоснованности.

Кроме того, в части установления Управлением обстоятельств возможного наступления ограничения конкуренции на рынке ритуальных услуг решение от 16.10.2015 г. является противоречивым. В оспариваемом решении помимо указания на ограничение конкуренции в будущем, указывается на уже наступившее ограничение конкуренции, а именно: "ограничивают права потребителей, в выборе лица оказывающего услугу" (страница 6 решения), что при рассматриваемых Управлением обстоятельствах исключает друг друга. При этом доказательств существования таких последствий ("ограничивают права потребителей, в выборе лица оказывающего услугу") в решении не приведено, а в материалах дела о нарушении антимонопольного законодательства отсутствуют. Названные противоречия в решении Управления от 16.10.2015 г. указывают на не определение УФАС по Волгоградской области момента воздействия на конкуренцию а, следовательно, и на необоснованность вывода об этом в целом.

Более того, как пояснил в судебном заседании представитель ООО "Радоница", данное общество не может оказывать услуги по погребению на территории Волгограда уже более 10 лет, то есть ограничение конкуренции если и имеет место быть, то оно не связано с письмом Департамента городского хозяйства администрации Волгограда от 08.04.2015 г. N ДГХ/02-3545.

При рассмотрении спора судами установлено, что 22.07.2002 Администрацией Волгограда принято постановление N 833 "О специализированных службах по вопросам похоронного дела в Волгограде", которым утверждены Положение о специализированных службах по вопросам похоронного дела в Волгограде и Положение о проведении конкурса на право получения статуса городской специализированной службы по вопросам похоронного дела в Волгограде.

Департаментом городского хозяйства администрации Волгограда во исполнение указанных актов в 2002 и 2006 годах проведены соответствующие конкурсы, по результатам которых городскими специализированными службами по вопросам похоронного дела стали ЗАО "Ритуальное предприятие "Память" (постановление администрации Волгограда от 12.09.2002 N 1107), ООО "Осирис" и ООО "Совместное предприятие "Память" (постановление Администрации Волгограда от 02.02.2006 N 199).

Таким образом, ЗАО "Ритуальное предприятие "Память", ООО "Осирис" и ООО "Совместное предприятие "Память" стали городскими специализированными службами по вопросам похоронного дела по итогам соответствующего конкурса на право получения статуса городской специализированной службы по вопросам похоронного дела в Волгограде, результаты которого утверждены постановлением администрации Волгограда от 12.09.2002 N 1107 и постановлением Администрации Волгограда от 02.02.2006 N 199.

Указанные выше постановления администрации как и итоги соответствующих конкурсов не оспорены и в судебном порядке не признаны недействительными.

В письме 08.04.2015 г. N ДГХ/02-3545 Департамент лишь разъяснил позицию городского хозяйства администрации Волгограда по вопросу применения законодательства о погребении и похоронном деле, исходя из нормативных актов Администрации Волгограда.

Доводы жалобы также опровергаются вступившими в законную силу судебными актами, в том числе по делам N А12-14902/07, N А12-7263/07.

В частности, вступившим в законную силу решение арбитражного суда Волгоградской области по делу N А12-7263/07-С15 от 19.06.2007 судом сделан вывод о том, что на территории г. Волгограда погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, определяемыми органами местного самоуправления в соответствии с принятым Администрацией г. Волгограда 22.07.2002 постановлением N 833 "О специализированных службах по вопросам похоронного дела в г. Волгограде".

Арбитражный суд Поволжского округа в постановлении от 20.05.2008 по делу N А12-14902/2007, отменяя постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, не согласился с выводом апелляции о том, что оказанием ритуальных услуг, в том числе погребением, может заниматься не только специализированная организация, созданная органом местного самоуправления.

Суд кассационной инстанции указал, что из пункта 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" следует, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Согласно статье 29 указанного закона органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с данным Законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Во исполнение названного Закона администрацией Волгограда от 22.07.2002 издано постановление N 833 "О специализированных службах по вопросам похоронного дела в Волгограде", которым утверждены Положение о специализированных службах по вопросам похоронного дела в Волгограде и Положение о порядке проведения конкурса на право получения статуса городской специализированной службы по вопросам похоронного дела в Волгограде.

Специализированными службами по вопросам похоронного дела в Волгограде являются хозяйствующие субъекты, определяемые администрацией Волгограда, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации, оказывающие услуги населению Волгограда по погребению умерших (погибших).

Таким образом, организация, осуществляющая или оказывающая услуги по погребению должна обладать правоспособностью по осуществлению данного вида деятельности и иметь статус "специализированной службы".

Действительно, граждане, реализующие волю умершего, свободны в выборе лица, оказывающего ритуальные услуги, в том числе услуги по погребению. Вместе с тем лицо, взявшее на себя обязанность осуществить погребение умершего, в силу Закона обязано обратиться в специализированную организацию, которой выделены земельные участки для захоронения.

Учитывая изложенное, апелляционный суд считает, что решение антимонопольного органа от 16.10.2015 г. по делу N 15-01-15-03/373 обоснованно признано судом первой инстанции не соответствующим требованиям, определенным Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", и нарушающим права и законные интересы Комитета дорожного хозяйства, благоустройства и охраны окружающей среды администрации Волгограда, возлагая на него обязанности.

В связи с чем, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 16.10.2015 г. по делу N 15-01-15- 03/373, а также вынесенное на основании данного решения предписание от 16.10.2015 N 15-01-15-03/373 правомерно признаны судом недействительными.

На основании изложенного апелляционная инстанция считает, что по делу принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены которого не имеется. Выводы суда по данному делу основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах при правильном применении норм материального и процессуального права. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основанием для отмены принятого решения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Волгоградской области от 12 февраля 2016 года по делу N А12-52426/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.Г. Веряскина

Судьи

С.А. Кузьмичев Н.В. Луговской