Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 июня 2016 г. N 11АП-5982/16

г. Самара

01 июня 2016 г.

Дело N А55-2834/2016

Резолютивная часть постановления объявлена: 25 мая 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено: 01 июня 2016 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

судьи Драгоценновой И.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Лаврской Е.В.,

с участием:

от открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД" - представителя Малюгиной Е.В. (доверенность от 23.09.2014 N 551-ДЮ),

от Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому Федеральному округу - представителя Садчиковой М.С. (доверенность от 23.11.2015 N 272),

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда, в зале N 3, дело по апелляционной жалобе открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД"

на решение Арбитражного суда Самарской области от 06 апреля 2016 года по делу N А55-2834/2016 (судья Холодкова Ю.Е.),

принятое в порядке упрощенного производства по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД",

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому Федеральному округу,

о признании незаконным и отмене постановления N ПН 2-16 от 22.01.2016 г.,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" в лице Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД" (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому Федеральному округу (далее - ответчик) N ПН 2-16 от 22.01.2016 г.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 06 апреля 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с выводами суда, заявитель подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить полностью, жалобу - удовлетворить.

В обоснование доводов жалобы ссылается на неполное исследование обстоятельств дела, неправильное применение норм материального права.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы своей апелляционной жалобы.

Представитель ответчика в судебном заседании с доводами жалобы не согласился по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу. Просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Апелляционная жалоба на судебный акт арбитражного суда Самарской области рассмотрена в порядке, установленном ст.ст.266-268 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу с учетом доводов апелляционной жалобы, отзыва, выступлений представителей сторон, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Материалами дела подтверждаются следующие фактические обстоятельства.

В период с 14.09.2015 г. по 05.10.2015 г. на основании Плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей управлениями центрального аппарата и территориальными управлениями Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на 2015 год, утвержденного руководителем Ространснадзора, Распоряжения от 07.08.2015 г. N 967 проведена плановая документарная проверка в отношении ОАО "РЖД" (железнодорожный вокзал Зубова-Поляна - Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД") по соблюдению требований законодательства РФ в области обеспечения транспортной безопасности.

Выявленные в ходе проверки нарушения отражены в акте проверки N ПН-52 ЖД/15 от 05.10.2015 г. и выданы 2 предписания N 6ПН-31 ЖД/15 и N 6ПН-32 ЖД/15 от 05.10.2015 г., копии которых направлены законному представителю юридического лица заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении 05.10.2015 г. (вручены 13.10.2015 г.).

Предписанием N 6ПН -31ЖД/15 от 05.10.2015 г. на заявителя в срок до 23.11.2015 г. возлагалась обязанность устранить выявленные нарушения требований законодательства РФ в области обеспечения транспортной безопасности, а именно: "ОАО "РЖД" не разработало и не приняло номенклатуру (перечень) должностей персонала юридических лиц, осуществляющих на законных основаниях деятельность в зоне транспортной безопасности или на критических элементах ОТИ (железнодорожный вокзал Зубова-Поляна), чем нарушило п.3, п.4, п.5.6.5 "Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", утвержденных приказом Министерства транспорта РФ от 08.02.2011 г. N 43 (далее -Требования).

ОАО "РЖД" не разработало и не приняло порядок выявления и распознавания на контрольно - пропускных пунктах (постах) или на транспортных средствах физических лиц, не имеющих правовых оснований на проход и/или проезд в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ (железнодорожный вокзал Зубова-Поляна), а также предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ в соответствии с законодательством РФ, чем нарушило п.3, п.4, п.5.6.7 Требований.

ОАО "РЖД" не разработало и не утвердило порядок взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ (железнодорожный вокзал Зубова-Поляна) и силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ и/или ТС, с которыми имеется технологическое взаимодействие, чем нарушило п.3, п.4, п.5.9 Требований.

В положении (инструкции) о пропускном и внутриобъектовом режиме на ОТИ (железнодорожный вокзал Зубова-Поляна) не определен порядок уничтожения аннулированных пропусков и пропусков с истекающим сроком действия с обязательной регистрацией фактов уничтожения, чем нарушило п.3, п.4, п.5.30.22 Требований.

Для устранения данных нарушений субъекту транспортной инфраструктуры ОАО "РЖД" был предоставлен срок - до 23.11.2015 года.

25.11.2015 г. в адрес Ространснадзора от Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов поступило письмо от 23.11.2015 года N 3786/РДЖВКБШ, что подтверждается входящим штампом Управления.

В указанном письме ОАО "РЖД" сообщило, что не исполнило пункт 2 Предписания по причине отсутствия утвержденных Планов транспортной безопасности и ходатайствовало о продлении сроков выполнения пункта 2 Предписания.

В связи с истечением срока исполнения предписания N ПН - 31 ЖД/15 от 05.10.2015 г. (со сроком исполнения до 23.11.2015 г.) и на основании Распоряжения от 22.10.2015 г. N 1386 Бровацкого Г.Я. - начальника Ространснадзора, в период с 24.11.2015 г. по 21.12.2015 г. проведена внеплановая документарная проверка ОАО "РЖД" (железнодорожный вокзал Зубова-Поляна - Куйбышевской региональной дирекции железнодорожных вокзалов -структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД") по контролю исполнения предписания об устранении выявленных нарушений законодательства РФ в области обеспечения транспортной безопасности.

В ходе проведения внеплановой документарной проверки установлено, что предписание N 6ПН-31 ЖД/15 от 05.10.2015 г. ОАО "РЖД" не исполнило.

По данному факту 11.01.2016 года в отношении ОАО "РЖД" составлен Протокол N ААА N 6 ПН-2/16 по части 10 статьи 19.5 КоАП РФ, впоследствии вынесено оспариваемое Постановление.

Заявитель, полагая, что вынесенное постановление противоречит закону и нарушает его права, обратился в суд с заявлением.

Судом первой инстанции в обжалуемом решении приведены мотивы и ссылки на нормативно-правовые акты, на основании которых отказано в удовлетворении заявления.

Анализируя и оценивая представленные сторонами в материалы дела доказательства в совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Частью 10 ст. 19.5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности, предусмотрено привлечение к административной ответственности в виде наложения административного штрафа на юридических лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Пунктом 2 части 2 статьи 12 ФЗ "О транспортной безопасности" N 16-ФЗ установлено, что субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики обязаны выполнять предписания, постановления должностных лиц уполномоченных федеральных органов исполнительной власти об устранении нарушений требований по обеспечению транспортной безопасности в соответствии со статьей 8 настоящего Федерального закона. Согласно подпункта "а" п.5 ст.1 Федерального закона от 09.02.2007 г. N16-ФЗ "О транспортной безопасности", объекты транспортной инфраструктуры - технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, автомобильные вокзалы и станции.

Судом установлено, что управлением транспортной безопасности Федерального агентства железнодорожного транспорта 30.05.2011 г. железнодорожному вокзалу Зубова-Поляна присвоена 2-ая категория и он внесён в Реестр категорированных объектов (реестровый номер ЖВД205175). Федеральным агентством железнодорожного транспорта 22.09.2012 г. утверждены результаты оценки уязвимости железнодорожного вокзала Зубова-Поляна.

Согласно справке от 18.09.2015 г., выданной начальником железнодорожного вокзала Зубова-Поляна Карповым Э.А., План обеспечения транспортной безопасности железнодорожного вокзала Зубова-Поляна; после доработки в августе 2015 г. направлен в Куйбышевскую региональную дирекцию железнодорожных вокзалов для согласования и дальнейшего утверждения.

Согласно п.9 ст.1 Федерального закона N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", ОАО "РЖД" является субъектом транспортной инфраструктуры, т.к. субъекты транспортной инфраструктуры - это юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

В силу ч.1 ст.4 указанного Федерального закона, обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

Таким образом, в соответствии с ч.1 ст. 4 Федерального закона, на ОАО "РЖД" возложена обязанность обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Приказом Министерства транспорта РФ от 08.02.2011 г. N 43 утверждены "Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее Требования).

Согласно ст. 8 Федерального закона N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", Требования по обеспечению транспортной безопасности (в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности, предусмотренные ст.7 настоящего Федерального закона, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливаются

Правительством РФ по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно- правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности РФ, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере экономического развития. Указанные требования являются, обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры.

В силу п.3 и п.4 Требований, они применяются в отношении объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств на территории РФ и обязательны для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на объектах транспортной инфраструктуры и/или транспортных средствах.

В соответствии с п.3, п.4. п.5.6 Требований, ОАО "РЖД" обязано разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в том числе:

- п.5.6.5 Требований - номенклатуру (перечень) должностей персонала юридических лиц, осуществляющих на законных основаниях деятельность в зоне транспортной безопасности или на критических элементах ОТИ (железнодорожный вокзал Зубова- Поляна).

- п.5.6.7 Требований - порядок выявления и распознавания на контрольно - пропускных пунктах (постах) физических лиц, не имеющих правовых оснований на проход и/или проезд в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ (железнодорожный вокзал Зубова-Поляна), а также предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ в соответствии с законодательством РФ.

Согласно п.3, п.4, п.5.9 Требований ОАО "РЖД" обязано разработать, утвердить и реализовать порядок взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ (железнодорожный вокзал Зубова-Поляна) и силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ и/или ТС, с которыми имеется технологическое взаимодействие.

Судом установлено, что в ходе проведения внеплановой документарной проверки, документы, подтверждающие исполнение п.5.6.5, п.5.6.7 и п.5.9 Требований, не представлены.

По результатам проверки государственными транспортными инспекторами Ространснадзора Васекиным С.В. и Сихарулидзе Г.Г. составлен акт ШШ-75 ЖД/15 от 21.12.2015 г., в котором зафиксировано неисполнение предписания N 6ПН-31 ЖД/15 от 05.10.2015 г.

Кроме того, ответ на Предписание также представлен в государственный орган с нарушением установленных сроков - 25.11.2015 года (в предписании указано 23.11.2015 года).

Для устранения данных нарушений ОАО "РЖД" выдано новое предписание N 6ПН- 49 ЖД/15 от 21.12.2015 г. со сроком исполнения до 15.02.2016 г.

Объективная сторона правонарушений, предусмотренных частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, состоит в невыполнении в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) в сфере обеспечения транспортной безопасности об устранении нарушений законодательства.

Состав правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, носит формальный характер и не требует наступления вредных последствий.

Субъектами правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, являются как должностные, так и юридические лица.

Как следует из материалов дела, и не опровергается сторонами, спорные объекты являются объектами транспортной инфраструктуры. Следовательно, заявитель является субъектом транспортной инфраструктуры.

Судом правомерно отклонен довод заявителя о том, что протокол об административном правонарушении AAA N 6ПН-2/16 от 11.01.2016 г. составлен без участия законного представителя юридического лица, в присутствии представителя ОАО "РЖД" Гришина Ю.А., который не имеет доверенности с содержанием полномочий на защиту законных прав и интересов юридического лица при производстве по делу об административном правонарушении опровергается материалами дела.

Как установлено судом, извещение о составлении протокола от 21.12.2015 года направлено по адресу: г. Москва, ул. Новая Басманная, 2, вручено получателю 24.12.2015 года. На составлении протокола присутствовал представитель по доверенности.

В соответствии с пунктом 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда РФ N 10 от 02.06.2004 года "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника.

Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Таким образом, как верно указал суд, участие при составлении протокола защитника с "общей" доверенностью при наличии сведений о надлежащем извещении законного представителя свидетельствует о соблюдении государственным органом порядка извещения нарушителя (в данном случае - ОАО "РЖД") о времени и месте составления протокола.

Довод Общества о том, что при рассмотрении материалов о привлечении ОАО "РЖД" к административной ответственности Ространснадзором нарушена ст.26.1 КоАП РФ, а именно не установлено место совершения действия (бездействия), за которое предусмотрена административная ответственность правомерно отклонен судом.

ОАО "РЖД" привлечено к административной ответственности по ч. 10 ст.19.5 КоАП РФ, за невыполнение предписания государственного органа, в связи с чем, местом совершения правонарушения не является территория ОТИ, в отличие от ч.1 ст.11.15.1 КоАП РФ.

Инспекторское предписание N 6ПН-31 ЖД/15 от 05.10.2015 г. об устранении выявленных нарушений выдано ОАО "Российские железные дороги" (107174, г. Москва, ул. Новая Басманная, д.2). В связи с чем, именно помещения (территория) ОАО "РЖД" (107174, г. Москва, ул. Новая Басманная, д.2) будет являться местом совершения правонарушения.

Таким образом, административным органом при производстве по делу об административном правонарушении не были нарушены процессуальные нормы, установленные КоАП РФ.

Материалы дела не содержат доказательств принятия заявителем всех необходимых мер по обеспечению соблюдения требований законодательства, а также доказательств объективной невозможности исполнения действующего законодательства.

Инспекторское предписание вынесено уполномоченным должностным лицом в области транспортной безопасности и является обязательным для исполнения. В установленном законом порядке данное предписание не оспаривалось.

Письмо от 23.11.2015 года, полученное государственным органом 25.11.2015 года ( то есть после истечения сроков) не может служить доказательством выполнения предписания в установленный срок. Закон не связывает исполнение определенных требований в сфере транспортной безопасности, указанных в Предписании с наличием утвержденного Плана транспортной безопасности.

Кроме того, заявителем не предоставлены доказательства невозможности утверждения указанного документа.

Заявителем не представлены также доказательства устранения иных пунктов Предписания - пункты 1,3,4.

Суд первой инстанции, оценивая характер и степень общественной опасности совершенного заявителем правонарушения, учитывая социальную значимость требований законодательства в рассматриваемой сфере, пренебрежительное отношение заявителя к своим обязанностям, а также то, что неправомерные действия заявителя могли повлечь причинение существенного вреда жизни и здоровью людей, правильно указал, что в данном конкретном случае отсутствуют основания для признания совершенного правонарушения малозначительным.

Административным органом наказание назначено в минимальном размере, предусмотренном санкцией ч. 10 ст. 19.5 КоАП РФ.

Срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ст. 4.5 КоАП РФ, не истек.

Таким образом, поскольку материалами дела доказано наличие в действиях общества состава правонарушения, предусмотренного ч. 10 ст. 19.5 КоАП РФ, суд правомерно отказал в удовлетворении заявления.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся фактически к повторению утверждений исследованных и правомерно отклоненных арбитражным судом первой инстанции, не могут служить основанием для отмены или изменения судебного акта, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм материального и процессуального права.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

Решение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. ст. 266-271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 06 апреля 2016 года по делу N А55-2834/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Судья

И.С.Драгоценнова