Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 мая 2016 г. N 19АП-1425/16

город Воронеж

27 мая 2016 г.

Дело N А64-5289/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 24 мая 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 27 мая 2016 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

Председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.

судей Донцова П.В.

Протасов А.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Выборновой И.В.,

при участии:

от АО "Тандер": Рябова Ю.А., представитель по доверенности от 08.102015 N 2-4/830, выдана сроком на 1 год;

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Тамбовской области: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

рассмотрев апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Тамбовской области на решение Арбитражного суда Тамбовской области от 01.02.2016 по делу N А64-5289/2015 (судья Малина Е.В.) по заявлению АО "Тандер" (ОГРН 1022301598549, ИНН 2310031475) о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Тамбовской области от 02.10.2014 г. N 607-П,

УСТАНОВИЛ:

ЗАО "Тандер" (в настоящее время АО "Тандер", далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Тамбовской области с заявлением к Управлению Роспотребнадзора по Тамбовской области о признании недействительным предписания N 607-п от 02.10.2014.

Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 01.02.2016 заявленные требования удовлетворены.

Предписание Управления Роспотребнадзора по Тамбовской области N 607-п от 02.10.2014 признано недействительным и отменено.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление Роспотребнадзора по Тамбовской области обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт.

Считает, что спорное предписание выдано управлением в рамках предоставленных законом полномочий и в соответствии с действующим законодательством.

В судебном заседании представитель АО "Тандер" просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения по основаниям, изложенным в отзыве.

Управление Роспотребнадзора по Тамбовской области явку своего представителя не обеспечило, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Дело рассматривалось в отсутствие указанного лица в порядке ст. ст. 156, 266 АПК РФ.

В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

В Роспотребнадзор по Тамбовской области поступило заявление гражданина (входящий N 6283 от 29.08.2014), касающееся неблагоприятных условий проживания в жилой квартире N 229, дома N 54 по ул. Интернациональной в г. Тамбове из-за размещения на первом этаже данного дома магазина.

С целью установления соответствия/несоответствия условий проживания государственным санитарно - эпидемиологическим правилам и нормативам СанПиН 2.1.2.2645-10 "санитарно- эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях", СП 2.3.6.1066-01 "санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов" Управлением выдано Поручение на проведение в рамках утвержденного государственного задания государственной работы N 573.

Поручение выдано ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Тамбовской области" на основании п. 3 ст. 42, пп.4 п.1 ст. 51 Федерального закона от 30 марта 1999 N 52- ФЗ "О Санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

На основании поручения ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Тамбовской области" провели санитарно-эпидемиологические обследования прилегающей территории строящегося магазина "Магнит" расположенного на первом этаже жилого дома N 54 по ул. Интернациональная, г. Тамбова, чем составлен акт санитарного обследования от 09.09.15.

Согласно данному акту магазин сети "Магнит" размещается на 1 этаже жилого многоэтажного дома. Находится в стадии строительства. Со стороны двора над дверью имеется навес, выполненный из профильного железа на двух металлических подпорках. Через весь двор проходит сквозная дорога для проезда автотранспорта, дорога имеет твердое покрытие.

Также ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Тамбовской области" проведена санитарно-эпидемиологическая экспертиза на соответствие санитарным требованиям условий проживания в квартире и среды обитания в помещении указанной жилой квартиры N 229, о чем составлено заключение от 17.09.2014 N 1173.

Из указанного заключения усматривается, что на 1-м этаже жилого дома, под квартирой N 229 расположено нежилое помещение, в котором на момент обследования проводились ремонтные работы для дальнейшего размещения в нем магазина сети магазинов "Магнит". Козырек-навес из рифленого железа размером около 4,5x3,5-м оборудован ниже уровня балкона. На момент обследования субъективно посторонних шумов в помещениях квартиры не наблюдалось. Обращений по поводу проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы перепланировки, переустройства нежилого помещения под магазин "Магнит" в ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Тамбовской области" не поступало. По результатам осмотра сделан вывод о том, что условия проживания в квартире N 229 жилого дома N 54 по ул. Интернациональной в г. Тамбове не соответствуют п.3.7, п. 9.2. СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях".

На основании представленного экспертного заключения, заявления о нарушении законодательства РФ вход. N 6283 от 29.08.2014; акта санитарного обследования от 09.09.2014; акта санитарного обследования от 12.09.2014. специалистом Управления выдано предписание N 607-П от 02.10.2014, в котором Обществу предложено обеспечить соблюдение требований п. 3.7 СанПиНа 2.1.2.2645-10 "Санитарно- эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях", предоставить информацию по организации загрузки продукции в магазин "Магнит Косметик" ЗАО "Тандер".

Не согласившись с указанным предписанием управления, общество обратилось в суд общей юрисдикции с заявлением о признании недействительным предписания от 02.10.2014.

Определением Октябрьского районного суда г. Тамбова от 04.02.2015, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Тамбовского областного суда от 16.03.2015, производство по делу было прекращено в связи с неподведомственностью его арбитражному суду.

Определением от 01.07.2015 в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции-президиума Тамбовского областного суда отказано. Верховным судом РФ 07.08.2015 не усмотрено оснований для вынесения представления и пересмотра в порядке ч.1 ст. 391.11 ГПК РФ состоявших судебных актов.

В связи с чем, 28.08.2015 Общество обратилось с заявлением в арбитражный суд Тамбовской области.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В силу ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В статье 11 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ " О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения" (далее Закон N 52-ФЗ) определено, что юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний и санитарно-эпидемиологических заключений осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц.

Согласно части 2 статьи 50 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки.

При этом данная норма не содержит указания на порядок выдачи предписания. Вместе с тем предписание как документ, содержащий властные указания, то есть являющийся мерой государственного принуждения, не может быть выдано произвольно. Поскольку за неисполнение предписания предусмотрена административная ответственность, факты, изложенные в предписании, должны быть в необходимой степени обоснованы. Предписание должно выдаваться только по результатам юрисдикционной процедуры, в ходе которой выявляется факт нарушения.

Порядок выдачи предписания об устранении выявленных нарушений требований действующего законодательства по результатам проведения проверочных мероприятий установлен Федеральным законом N 294-ФЗ от 26.12.2008 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее Закона N294- ФЗ).

Названный Закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Данным законом установлен, в том числе порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В соответствии со статьей 4 Закона N 294-ФЗ приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 16.07.2012 N 764 утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров.

Согласно пункту 73 указанного Административного регламента при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица Роспотребнадзора в соответствии с частью 2 статьи 50 Закона N 52-ФЗ имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки, в том числе об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований.

Статья 50 находится в главе VI Закона 52-ФЗ, регламентирующей организацию федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Под федеральным государственным санитарно-эпидемиологическим надзором понимается деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания (статья 1 Закона N 52-ФЗ).

Согласно части 7 статьи 46 Закона N 52-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ.

Исключения из данного правила установлены, в частности пунктами 3, 5 части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ, согласно которым положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования, а также при расследовании причин возникновения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей.

Из содержания изложенных норм права следует, что предписание об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований может быть выдано надзорным органом по результатам проверки, проведенной в порядке, предусмотренном Закона N 294-ФЗ.

Как установлено п.2 ст. 11 Закона N 294-ФЗ организация документарной проверки (как плановой, так и внеплановой) осуществляется в порядке, установленном ст. 14 настоящего Закона и проводится по месту нахождения органа государственного контроля (надзора).

Согласно положениям ст. 14 Закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя (заместителя) органа государственного контроля. Заверенные печатью копии распоряжения или приказа вручаются под роспись должностными лицами органа государственного контроля, проводящими проверку, руководителю или иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю одновременно с предъявлением служебных удостоверений.

В соответствии со статьей 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Из приведенной статьи, также, следует, что предписание выдается по общему правилу - в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, но и реально исполнимым.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

По результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых вручается руководителю юридического лица под расписку об ознакомлении (ст. 16 Закона N 294-ФЗ).

Однако, как следует из материалов дела, проверка в порядке Закона N 294-ФЗ в рассматриваемом случае не проводилась, что и не опровергается Управлением Роспотребнадзора. Поручение от 09.09.2014 Обществу не вручалось, акт проверки не составлялся.

При этом обстоятельств, перечисленных в пункте 5 части 3 статьи 1 Законом от N 294-ФЗ, исключающих применение данного закона, не имелось. В отношении общества дело об административном правонарушении не возбуждалось, административное расследование не проводилось.

Наличие угрозы возникновения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей по причине строительства магазина административным органом не обосновано, не усматривается из материалов дела. Ни в акте санитарного обследования, ни в экспертном заключении вышеназванные обстоятельства не отражены.

На территории Российской Федерации действуют санитарные правила, утвержденные и введенные в действие федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере санитарно- эпидемиологического благополучия населения (пункт 1 статьи 39 Федерального закона N 52-ФЗ).

Соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (пункт 3 статьи 39 Федерального Закона N 52-ФЗ).

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 10 июня 2010 N 64 утверждены санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях" (далее - Санитарные правила), предназначенные (согласно их пункту 1.4) для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, деятельность которых связана с проектированием, строительством, реконструкцией и эксплуатацией жилых зданий и помещений, а также для органов, уполномоченных осуществлять государственный санитарно- эпидемиологический надзор.

Абзацем вторым пункта 3.7 Санитарных правил предусмотрено, что загрузка материалов, продукции для помещений общественного назначения со стороны двора жилого дома, где расположены окна и входы в квартиры, не допускается; загрузку следует выполнять: с торцов жилых зданий, не имеющих окон; из подземных тоннелей или закрытых дебаркадеров; со стороны магистралей.

Спорным предписанием N 607-П от 2014 Обществу предложено обеспечить соблюдение требований п. 3.7 СанПиНа 2.1.2.2645-10, предоставить информацию по организации загрузки продукции в магазин "Магнит Косметик" ЗАО "Тандер".

Экспертное заключение N 1173 от 11.09.14 и акт санитарного обследования от 12.09.14 касались обстоятельств проверки соответствия санитарным требованиям условий проживания в квартире N 229 жилого дома N 54 по ул. Интернациональной в г. Тамбове.

Доказательств осуществления загрузки продукции в магазин материалы дела не содержат.

Спорное предписание выдано на основании экспертного заключения, заявления о нарушении законодательства РФ вход. N 6283 от 29.08.2014; акта санитарного обследования от 09.09.2014; акта санитарного обследования от 12.09.2014.

Следовательно, наличие нарушений, на обязанность устранения которых указанно в предписании, в законном порядке не установлено и не подтверждено административным органом.

В связи с изложенным, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что не имелось законных оснований для выдачи оспариваемого предписания вне процедуры проведения проверки в порядке, установленном Законом N 294-ФЗ.

В соответствии с пунктами 2, 4 и 6 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ подобные нарушения со стороны административного органа являются грубыми.

Несогласие заявителя с выводами суда первой инстанции не может являться основанием для отмены обжалуемого решения.

Нарушений норм процессуального права, которые в соответствии со статьей 270 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

В связи с чем, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Учитывая, что в соответствии с п. п. 1.1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков освобождаются от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, вопрос о взыскании государственной пошлины с Управления, как заявителя апелляционной жалобы, судом не разрешается.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 269 и статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тамбовской области от 01.02.2016 по делу N А64-5289/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано через суд первой инстанции в Арбитражный суд центрального округа, в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

Н.Д. Миронцева

Судьи

П.В. Донцов А.И. Протасов