Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 июня 2016 г. N 18АП-3722/16

г. Челябинск

09 июня 2016 г.

Дело N А47-6963/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июня 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 июня 2016 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П.,

судей Ивановой Н.А., Кузнецова Ю.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Дудоровой Ю.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "АНТЕЙ-ЦДЛ" на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 11.02.2016 по делу N А47-6963/2015 (судья Цыпкина Е.Г.).

В заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью "АНТЕЙ - ЦДЛ"- Ивлев С.С. (удостоверение, доверенность от 15.07.2015);

Губернатора Оренбургской области - Бровиков Н.А. (паспорт, доверенность от 22.07.2015 N 01/22-746);

Департамента информационных технологий Оренбургской области - Бровиков Н.А. (паспорт, доверенность от 22.04.2016 N 1);

Государственного казенного учреждения "Центр информационных технологий Оренбургской области" - Бровиков Н.А. (паспорт, доверенность от 28.01.2015 N 1).

Общество с ограниченной ответственностью "АНТЕЙ - ЦДЛ" (далее - заявитель, ООО "АНТЕЙ - ЦДЛ", общество) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Губернатору Оренбургской области (далее - ответчик) о признании распоряжения Губернатора Оренбургской области от 30.03.2012 N 107-р "О взаимодействии по созданию защищенных сетей для организации системы межведомственного электронного взаимодействия" незаконным и недействительным с момента вступления в законную силу судебного решения.

Определением суда от 08.07.2015 к участию в деле качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Государственное бюджетное учреждение Оренбургской области "Центр информационных технологий Оренбургской области" и Департамент информационных технологий Оренбургской области.

Определением суда от 07.12.2015 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области (далее - УФАС России по Оренбургской области).

В связи с изменением типа государственного бюджетного учреждения Оренбургской области "Центр информационных технологий Оренбургской области" судом произведена замена на Государственное казенное учреждение "Центр информационных технологий Оренбургской области" (далее - ГКУ "ЦИТ") (Постановление Правительства Оренбургской области N 784-п от 06.10.2015).

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 11.02.2016 (резолютивная часть решения объявлена 04.02.2016) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции общество обратилось в арбитражный суд апелляционной инстанции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы ссылается на неверное применение судом норм материального и процессуального права.

Обращает внимание на то обстоятельство, что суд не оценил доводы общества в обоснование соблюдения срока обжалования.

Указывает, что исполнение законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности является выполнением функций и полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных органов, что является нуждами субъекта Российской Федерации и муниципальными нуждами. Данные нужды финансируются за счет бюджета Оренбургской области, являются нуждами Оренбургской области и не могут быть предметом государственного задания ГКУ "ЦИТ", поскольку потребителями данных работ (услуг) являются органы исполнительной власти Оренбургской области и подведомственные им учреждения. Положениями Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" не предусмотрено, что государственные органы и органы местного самоуправления получали государственные услуги в рамках вышеуказанного закона, так как закупка товаров, работ, услуг проводится путем применения Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ).

Обеспечение безопасности субъекта относится к вопросам регионального значения, потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов, относящихся к государственным/муниципальным нуждам должно удовлетворяться с соблюдение процедур, предусмотренных Федеральным законом N 44-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Оспариваемое распоряжение не соответствует бюджетному законодательству. ГКУ "ЦИТ" не может безвозмездно оказывать услуги (выполнять работы). В бюджетном законодательстве отсутствует специальное указание на возможность предоставления казенному предприятию субсидий в целях возмещения расходов, понесенных им при исполнении задания учредителя.

Оператором информационной системы может быть только исполнительный орган власти, организация или муниципалитет, которая является собственником используемых для обработки содержащейся в базах данных информации технических средств. ГКУ "ЦИТ" не может быть оператором всех информационных систем и технических средств (защищенных сетей) в силу действующего законодательства, так как не является собственником.

Представитель общества в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель Губернатора Оренбургской области, Государственного казенного учреждения Оренбургской области "Центр информационных технологий Оренбургской области" и Департамента информационных технологий Оренбургской области считает, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

УФАС России по Оренбургской области о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом, в судебное заседание представителей не направило. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается судом апелляционной инстанции в отсутствие его представителей.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 30.03.2012 губернатором Оренбургской области было издано распоряжение N 107-р "О взаимодействии по созданию защищенных сетей для организации системы межведомственного электронного взаимодействия" (далее - оспариваемое распоряжение, распоряжение Губернатора Оренбургской области от 30.03.2012 N 107-р, распоряжение N 107-р).

В соответствии с пунктом 1 распоряжения N 107-р, государственное бюджетное учреждение Оренбургской области "Центр информационных технологий Оренбургской области" (ГБУ "ЦИТ") определено оператором по созданию и сопровождению защищенной информационной сети системы межведомственного электронного взаимодействия органов исполнительной власти Оренбургской области и подведомственным им учреждениям.

Пунктом 2 данного распоряжения аппарату Губернатора и Правительства Оренбургской области вменено ежегодно включать в государственное задание ГБУ "ЦИТ" проведение работ, предусмотренных в пункте 1 распоряжения.

Согласно пункту 3 распоряжения N 107-р органам исполнительной власти Оренбургской области рекомендовано заключить с ГБУ "ЦИТ" соглашения о взаимодействии по созданию и сопровождению защищенных сетей системы межведомственного электронного взаимодействия на безвозмездной основе.

В пункте 4 распоряжения N 107-р муниципальным образованиям Оренбургской области рекомендовано заключить с ГБУ "ЦИТ" соглашения о взаимодействии по созданию и техническому сопровождению защищенных сетей, в том числе конечных пользователей системы межведомственного взаимодействия на безвозмездной основе.

Распоряжение Губернатора Оренбургской области от 30.03.2012 N 107-р вступило в силу с 01.04.2012.

Распоряжениями Губернатора Оренбургской области от 03.10.2012, 16.02.2015 внесены изменения.

В пункте 2 слова "Аппарату Губернатора и Правительства Оренбургской области" заменены на "Департаменту информационных технологий Оренбургской области".

В пунктах 3 и 4 добавлена фраза "и подведомственным им учреждениям" после слов в п.3 "органам исполнительной власти Оренбургской области" и в п. 4 "главам муниципальных образований Оренбургской области".

Заявитель считает, что распоряжение Губернатора Оренбургской области от 30.03.2012 N 107-р нарушает его права по осуществлению деятельности по оказанию услуг в области криптографической защиты информации, разработки, производства, распространения шифровальных средств, информационных и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных средств, так как, распоряжение принято с нарушаем положений Федерального закона N 135-ФЗ, Федерального закона N 44-ФЗ, Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", в связи с чем обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое распоряжение не нарушает положения Федерального закона N 135-ФЗ, Федерального закона N 44-ФЗ, а также Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". Кроме того, суд посчитал, что заявителем пропущен срок, предусмотренный для обращения в суд с заявленным требованием.

Оценивая позицию суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции полагает необходимым руководствоваться следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для его вынесения возлагается на орган, принявший этот ненормативный правовой акт (ч. 5 ст. 200 АПК РФ).

Согласно пункту 1 Постановления Губернатора Оренбургской области N 651-п от 27.07.2011 "Об утверждении регламента межведомственного электронного взаимодействия при оказании (исполнении) государственных и муниципальных услуг (функций)" Департамент информационных технологий Оренбургской области является оператором региональной системы межведомственного электронного взаимодействия в Оренбургской области.

Указанное Постановление принято в целях реализации Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Департамент информационных технологий Оренбургской области является органом исполнительной власти Оренбургской области, осуществляющим управление в сфере информационных технологий, связи, телекоммуникаций, информационной безопасности и обеспечения защиты персональных данных, развития информационного общества и формирования электронного правительства с целью повышения качества жизни населения на территории Оренбургской области и координирующим в соответствии с законодательством Российской Федерации деятельность органов исполнительной власти Оренбургской области в данной сфере (Положение о департаменте информационных технологий Оренбургской области, утверждено Указом Губернатора Оренбургской области от 15.01.2013 N 18-ук).

Таким образом, оператором региональной системы межведомственного электронного взаимодействия является орган исполнительной власти - Департамент информационных технологий Оренбургской области.

В соответствии с положениями пункта 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственное задание на оказание государственных услуг (выполнение работ) государственными учреждениями субъекта Российской Федерации (далее - государственное задание) формируется в соответствии с ведомственным перечнем государственных услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями субъекта Российской Федерации в качестве основных видов деятельности (далее - ведомственный перечень).

Согласно пункту 3.1 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации ведомственные перечни формируются и ведутся в соответствии с базовыми (отраслевыми) перечными государственных и муниципальных услуг и работ, утвержденными федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.

Приказом департамента информационных технологий Оренбургской области от 30.12.2014 N 72-пр утверждено государственное задание ГБУ "ЦИТ" на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов.

В государственном задании указаны вид работ, содержание работы, показатели качества работы и объемы финансирования.

Исходя из положений статьи 6, пункта 2 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации казенным учреждением субъекта Российской Федерации является государственное учреждение, осуществляющее оказание государственных услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации на основании бюджетной сметы.

Оказание государственных услуг (выполнение работ) государственными учреждениями на основании государственных заданий установлено Бюджетным кодексом Российской Федерации и законодательством, регулирующим особенности правового положения государственных учреждений.

Согласно пунктам 2 и 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственное задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств.

Согласно пункту 1.3 устава ГБУ "ЦИТ" учредителем и собственником имущества Учреждения является Оренбургская область. Функции и полномочия учредителя от имени Оренбургской области осуществляет департамент информационных технологий Оренбургской области.

В соответствии с пунктом 2.3 устава целями учреждения являются, в том числе, совершенствование государственного управления в сфере информатизации, снижение затрат на функционирование государственного аппарата путем организации внедрения информационных технологий.

В пункте 2.4 определены задачи ГБУ "ЦИТ", в том числе организация информационного взаимодействия органов исполнительной власти Оренбургской области и органов местного самоуправления. Для достижения поставленных целей и задач ГБУ "ЦИТ" осуществляет виды деятельности, перечисленные в пункте 2.5 устава, среди которых: оказание услуг по информационной и технической поддержке специализированных информационных систем и комплексов органов государственной власти Оренбургской области, размещение, обслуживание и поддержка межведомственных информационных систем и информационных ресурсов, выполнение функций заказчика по оснащению информационных ресурсов органов исполнительной власти Оренбургской области средствами комплексной защиты информации.

Распоряжением Губернатора Оренбургской области от 30.03.2012 N 107-р на департамент информационных технологий возложена обязанность ежегодно включать в государственное задание ГБУ "ЦИТ" проведение работ, предусмотренных п.1 настоящего распоряжения, то есть работы по сопровождению защищенной информационной сети системы межведомственного электронного взаимодействия органов исполнительной власти Оренбургской области и подведомственным им учреждениям.

Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности, формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, то есть департамент информационных технологий Оренбургской области.

Согласно части 2 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального задания).

Целями Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции" является обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ч.2 ст.1).

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (п.7 ст.4 Федерального закона N 135-ФЗ).

Согласно пункту 5 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

Пункт 17 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ, устанавливает признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно пунктам 3, 4 оспариваемого распоряжения ГБУ "ЦИТ" заключает соглашения о взаимодействии по созданию и сопровождению защищенных сетей системы межведомственного электронного взаимодействия на безвозмездной основе.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что ГБУ "ЦИТ" осуществляет деятельность только в пределах государственных заданий, а оспариваемое распоряжение не нарушает положения статей 15, 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", которые содержат запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействия) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", данный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся, помимо прочего, заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

ГБУ "ЦИТ" являясь некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность в соответствии с уставом, является оператором по созданию и сопровождению защищенной информационной сети системы межведомственного электронного взаимодействия органов исполнительной власти Оренбургской области и подведомственных им учреждений.

Таким образом, ГБУ "ЦИТ" не оказывает услуги, а действует в рамках государственного задания.

Согласно части 2 статьи 14 Федерального закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" государственные информационные системы создаются и эксплуатируются с учетом требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Пунктом 3 статьи Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" определено, что информационная система это совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств.

Согласно пункту 4 статьи 2 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" информационно-телекоммуникационная сеть - технологическая система, предназначенная для передачи по линиям связи информации, доступ к которой осуществляется с использованием средств вычислительной техники.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемое распоряжение не противоречит части 2 статьи 14 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" так как регулирует иную сферу отношений.

В соответствии с частью 2 статьи 15 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" порядок использования иных информационно-телекоммуникационных сетей определяется владельцами таких сетей с учетом требований, установленных настоящим Федеральным законом.

Так как учредителем и собственником имущества ГБУ "ЦИТ" является Оренбургская область, Губернатор области в целях обеспечения взаимодействия по созданию защищенных сетей для организации системы межведомственного электронного взаимодействия принял оспариваемое распоряжение.

Оспариваемое распоряжение издано Губернатором Оренбургской области в соответствии с предоставленными ему уставом Оренбургской области от 20.11.2000 N 724/213-ОЗ, принятым Законодательным Собранием Оренбургской области от 25.10.2000, как Председателю Правительства области, полномочиями по установлению порядка использования информационной сети органов исполнительной власти Оренбургской области.

Кроме того, суд первой инстанции пришел к выводу, что заявителем пропущен срок, предусмотренный для обращения в суд с рассматриваемым требованием.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с указанным выводом суда первой инстанции.

Согласно части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Обществом в 2015 году заключен государственный контракт.

15.04.2015 заказчик уведомил общество о расторжении контракта в связи с требованием Департамента информационных технологий Оренбургской области о заключении соглашения на оказание услуг в области криптографической защиты с ГБУ "ЦИТ" на безвозмездной основе.

Доказательств того, что обществу было известно о вынесенном распоряжении ранее направления уведомления о расторжении контракта, материалы дела не содержат.

На момент подачи рассматриваемого заявления (01.07.2015) предусмотренный законом срок для подачи заявления не пропущен.

Однако, вывод суда о пропуске срока, предусмотренного для обращения в суд с рассматриваемым требованием, не привел к принятию неправильного судебного акта.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что арбитражным судом первой инстанции обстоятельства дела исследованы полно и всесторонне, спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, оснований для отмены решения арбитражного суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 11.02.2016 по делу N А47-6963/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "АНТЕЙ-ЦДЛ" - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "АНТЕЙ-ЦДЛ" из федерального бюджета излишне уплаченную платежным поручением N 108 от 09.03.2016 государственную пошлину в сумме 1500 (одна тысяча пятьсот) рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.П. Скобелкин

Судьи

Н.А. Иванова Ю.А. Кузнецов