Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 8 июня 2016 г. N 02АП-3490/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 1 сентября 2016 г. N Ф01-3554/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Киров

08 июня 2016 г.

Дело N А82-18287/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 июня 2016 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Буториной Г.Г.,

судей Ившиной Г.Г., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сысолятиной К.А.,

в отсутствие представителей сторон,

рассмотрев апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 21.03.2016 по делу N А82-18287/2015, принятое судом в составе судьи Ловыгиной Н.Л.,

по заявлению открытого акционерного общества "Чистый город плюс" (ИНН: 7609023737, ОГРН: 1107609000729)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ярославской области (ИНН: 7603028094, ОГРН: 1047600206334)

о признании недействительным предписания,

установил:

открытое акционерное общество "Чистый город плюс" (далее - заявитель, ОАО "Чистый город плюс", Общество) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным выданного Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ярославской области (далее - ответчик, Управление Росприроднадзора, надзорный орган) по итогам проведенной в отношении Общества плановой выездной проверки обязательного для исполнения предписания от 20.11.2015 N 107/4032 об устранении выявленных нарушений лицензионных требований.

Решением суда от 21.03.2016 требование заявителя удовлетворено, оспариваемое предписание признано недействительным по причине его неисполнимости.

Не согласившись с принятым судебным актом, надзорный орган обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить.

Возражая против вывода суда о наличии у Общества на праве собственности объекта размещения отходов (полигона) и необоснованности в этой связи возложенного оспариваемым предписанием требования об обеспечении соблюдения лицензионных требований в части наличия необходимого для размещения отходов сооружения, Управление Росприроднадзора отмечает, что объектом размещения отходов может являться не любое сооружение, а только специально оборудованное; земельные участки, предоставленные для целей размещения отходов, не могут быть признаны объектами размещения отходов; ввиду отсутствия у ОАО "Чистый город плюс" проектной документации и положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации используемая заявителем свалка не соответствует требованиям статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", статьи 1 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", пункта 1.1 Строительных норм и правил СНиП 2.01.28-85 "Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов. Основные положения по проектированию", утвержденных постановлением Государственного строительного комитета СССР от 26.06.1985 N 98, пункта 4.11 Межгосударственного стандарта ГОСТ 30772-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенного в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 28.12.2001 N 607-ст, пунктов 2.2, 3.5 Санитарных правил СП 2.1.7.1038-01 "2.1.7. Почва, очистка населенных мест, отходы производства и потребления, санитарная охрана почвы. Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов", введенных в действие постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.05.2001 N 16; отсутствие документов, подтверждающих наличие объекта размещения отходов на праве собственности или ином законном основании является грубым нарушением лицензионных требований, в связи с чем оспариваемое предписание ответчик находит законным и обоснованным.

ОАО "Чистый город плюс" письменный отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Стороны своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, надзорный орган ходатайствовал о рассмотрении дела без участия представителя. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей участвующих в деле лиц.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ОАО "Чистый город плюс" имеет лицензию на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV классов опасности от 14.02.2011 N 000011 (76). Срок действия лицензии установлен до 14.02.2016.

Основным видом экономической деятельности Общества является эксплуатация полигона и захоронение твердых бытовых отходов, сбор, использование, обезвреживание, транспортировка, размещение, сортировка, обработка, переработка отходов.

Местом осуществления лицензируемого вида деятельности является объект размещения отходов в районе д. Уваиха Шугородского сельского округа Ростовского района Ярославской области.

В период с 23.10.2015 по 20.11.2015 сотрудниками Управления Росприроднадзора в отношении ОАО "Чистый город плюс" проведена плановая выездная проверка на предмет соблюдения лицензионных требований.

В ходе проверки в числе прочего выявлено нарушение Обществом требований подпункта "а" пункта 3 Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 03.10.2015 N 1062 (далее - Положение о лицензировании), в части непредставления в отношении полигона в д. Уваиха документов, подтверждающих наличие у лицензиата объекта размещения отходов (сооружений, необходимых для выполнения заявленных работ, принадлежащих Обществу на праве собственности или ином законном основании).

Результаты проверки и выявленные нарушения отражены проверяющими в акте от 20.11.2015 N 215/4033.

20.11.2015 в целях устранения данного нарушения в адрес Общества выдано предписание N 107/4032, в соответствии с которым на лицензиата возложена обязанность обеспечить соблюдение лицензионных требований в части наличия необходимого для выполнения работ по размещению отходов IV класса опасности сооружения (объекта размещения отходов IV класса опасности), принадлежащего ОАО "Чистый город плюс" на праве собственности или ином законном основании.

Не согласившись с предписанием Управления Росприроднадзора, заявитель обратился в Арбитражный суд Ярославской области с требованием о признании его недействительным.

Суд первой инстанции признал подтвержденным материалами дела наличие у Общества на праве собственности объекта размещения отходов (полигона), в связи с чем посчитал необоснованным требование надзорного органа об обеспечении соблюдения лицензионных требований в части наличия необходимого для размещения отходов сооружения, а оспариваемое предписание, не содержащее конкретного перечня мер, которые необходимо было предпринять для устранения нарушения, - неисполнимым для ОАО "Чистый город плюс". В этой связи требование заявителя было удовлетворено, предписание Управления Росприроднадзора от 20.11.2015 N 107/4032 признано недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

По смыслу статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

Особенностью предписания является то, что оно содержит властное волеизъявление, которое носит обязательный характер и порождает правовые последствия для определенной организации, принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер.

Тем самым вынесение предписания влечет возникновение обязанности лица, которому оно адресовано, совершить некоторые действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

При этом критериями законности предписания являются конкретность, то есть фиксация в нем нарушений тех требований, соблюдение которых обязательно для организации в силу закона, и исполнимость, поскольку оно обеспечивается мерами государственного принуждения, в частности, административной ответственностью за нарушение установленного в нем срока исполнения (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Соответственно, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами с тем, чтобы можно было четко установить: какие нормы права были нарушены; в каких действиях выражены данные нарушения; что следует сделать для их устранения в целях приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Предписание следует считать законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для определенной организации однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, предусмотренного законодательством или нормативными документами и являющегося обязательным, и возможные действия по устранению выявленного нарушения.

В противном случае предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Несоблюдение вышеупомянутых требований влечет неисполнимость вынесенного ненормативного правового акта, и, соответственно, его недействительность.

Исследовав и оценив оспариваемое предписание Управления Росприроднадзора от 20.11.2015 N 107/4032, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оно не соответствует указанным выше требованиям, поскольку не отвечает критерию конкретности и исполнимости и не содержит перечня действий, которые заявитель должен совершить или от совершения которых должен воздержаться.

Из содержания данного предписания следует, что Обществу необходимо обеспечить наличие сооружения (объекта размещения отходов IV класса опасности), принадлежащего ему на праве собственности или ином законном основании. В качестве правового основания возложения на лицензиата данного требования в предписании приведена ссылка на подпункт "а" пункта 3 Положения о лицензировании, согласно которому лицензионным требованием, предъявляемым к лицензиату при осуществлении им деятельности в области обращения с отходами, для работ по сбору, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности является наличие у него необходимых для выполнения заявленных работ зданий, строений, сооружений (в том числе объектов обезвреживания и (или) размещения отходов I - IV классов опасности) и помещений, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании и соответствующих установленным требованиям.

Между тем в ходе проведенной в отношении Общества плановой выездной проверки надзорным органом установлено и отражено в акте проверки, что лицензиату на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 76:13:011001:0002, расположенный по адресу Ярославская область, Ростовский район, Шугорский сельский округ, с разрешенным использованием - для размещения и эксплуатации полигона технических и бытовых отходов; предоставлено свидетельство о государственной регистрации права собственности; общая площадь участка 161370 кв.м. Указанный земельный участок с 1993 года использовался в качестве свалки. Полигон твердых бытовых отходов включен в государственный реестр объектов размещения отходов за номером 6-00003-3-0592-25091. У ОАО "Чистый город плюс" имеется санитарно-эпидемиологическое заключение.

Также проверяющими при выезде на полигон твердых бытовых отходов установлено, что вход на полигон охраняется, установлен шлагбаум. При осмотре полигона зафиксировано, что выгрузка отходов происходит на рабочей карте. Остальная часть полигона пересыпана изоляционным слоем.

Таким образом, сам по себе объект размещения отходов (полигон) у лицензиата в собственности имеется.

В апелляционной жалобе надзорный орган указывает, что такой полигон, предназначенный для размещения отходов, ввиду отсутствия у Общества документов, подтверждающих его соответствие обязательным требованиям, не может быть признан объектом размещения отходов. Из приведенной в жалобе позиции ответчика усматривается, что в целях устранения выявленных нарушений ОАО "Чистый город плюс" надлежало разработать проектную документацию на свалку твердых бытовых отходов, провести специальные (геологические, гидрологические) исследования, получить положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации, а также документы на ввод объекта в эксплуатацию. Лишь при наличии данных документов используемый Обществом полигон сможет быть признан объектом размещения отходов с особым статусом сооружения.

Однако, отдельные из перечисленных мероприятий подлежат проведению на стадии определения места размещения объекта. Обследуемый же полигон эксплуатируется в целях накопления отходов более 20 лет. Лицензия на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности выдана Обществу в 2011 году; необходимым условием для ее выдачи является наличие объекта размещения отходов, принадлежащего соискателю лицензии на законном праве и соответствующего обязательным требованиям.

С момента получения лицензии эксплуатация заявителем данного объекта соответствовала установленным требованиям, на момент проверки деятельность по обезвреживанию и размещению отходов на свалке осуществлялась исходя из требований, действовавших на момент включения свалки в реестр объектов размещения отходов.

Законодательством не установлены ни обязанность, ни порядок, ни сроки перевода характера и назначения ранее законно действующего объекта (свалки) в статус иного, вновь созданного объекта (полигона). При этом надзорный орган не привел какого-либо правового обоснования невозможности отнесения рассматриваемого объекта (свалки) к числу надлежащих сооружений.

В предписании от 20.11.2015 N 107/4032 Управление Росприроднадзора возложило на лицензиата обязанность обеспечить именно наличие объекта размещения отходов IV класса опасности (при его фактическом наличии), а не привести имеющийся объект в соответствие с требованиями законодательства. Какие конкретно действия необходимо было совершить ОАО "Чистый город плюс" в целях устранения нарушений, из содержания предписания не усматривается.

В этой связи выданное заявителю предписание, возможность законного исполнения которых предварительно не определена, не отвечает требованию реальной исполнимости предписания способами, не противоречащими закону. Следует признать, что исполнимость предписания является одним из элементов его законности. Неисполнимое предписание, то есть предписание, содержащее требования, противоречащие действующему законодательству, либо предписание, однозначно установить способ исполнения которого не представляется возможным, не является законным.

В связи с неясностью, неконкретностью, неисполнимостью предписания для Общества существовал реальный риск его неисполнения либо исполнения способом, который впоследствии мог бы быть признан надзорным органом ненадлежащим, за что в свою очередь административным законодательством предусмотрена ответственность, в том числе в виде применения к нарушителю штрафных санкций. Таким образом, неисполнение незаконного требования ответчика могло повлечь негативные административные и финансовые последствия.

Следовательно, выдав в адрес ОАО "Чистый город плюс" незаконное предписание, Управление Росприроднадзора нарушило права и законные интересы Общества в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требования заявителя, признав оспариваемое предписание от 20.11.2015 N 107/4032 недействительным.

Доводы апелляционной жалобы не нашли своего подтверждения в ходе ее рассмотрения, они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении. Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ярославской области от 21.03.2016 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Росприроднадзора - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем государственная пошлина с ответчика не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 21.03.2016 по делу N А82-18287/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Буторина

Судьи

Г.Г. Ившина Е.В. Минаева