Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 7 июня 2016 г. N 07АП-3995/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 12 августа 2016 г. N Ф04-3327/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о взыскании долга, о взыскании убытков

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Томск

07 июня 2016 г.

Дело N А02-146/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 31 мая 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 07 июня 2016 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Л.И. Ждановой,

судей: Е.Г. Шатохиной, М.А. Фертикова,

при ведении протокола судебного заседания помощником судья С.Г. Захаренко,

при участии в судебном заседании:

от истца: без участия (извещен),

от ответчиков: без участия (извещены),

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Республики Алтай в лице Министерства финансов Республики Алтай (07АП-3995/2016) на решение Арбитражного суда Республики Алтай от 13 апреля 2016 года по делу N А02-146/2016 (судья Е.М. Гуткович)

по иску исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления-администрации города Горно-Алтайска (ОГРН 1030400726938, ИНН 0411112575)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (Управление Федерального казначейства по Республике Алтай) и Республике Алтай в лице Министерства финансов Республики Алтай (ОГРН 1037739085636; 1020400745034; 1020400753438, ИНН 7710168360; 0411008817; 0411005460)

о взыскании убытков в размере 3 655 260 руб.,

УСТАНОВИЛ:

администрация города Горно-Алтайска (далее - Администрация, истец) 04.02.2016 обратилась в Арбитражный суд Республики Алтай с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (Управления Федерального казначейства по Республике Алтай) (далее - УФК) и Республике Алтай в лице Министерства финансов Республики Алтай (далее - Минфин РА) о солидарном взыскании убытков в сумме 3 655 260 руб.

Исковые требования обоснованы статьями 31, 86, 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьями 15, 16, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьей 57 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), статьей 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон о социальной защите инвалидов), статьи 132, 133 Конституции Российской Федерации, и мотивированы причинением истцу убытков в связи с выбытием из муниципальной собственности квартиры в целях обеспечения инвалида жилым помещением при отсутствии соответствующей компенсации со стороны ответчиков.

Решением Арбитражного суда Республики Алтай от 13 апреля 2016 года по делу N А02-146/2016 с казны Республики Алтай в лице Министерства финансов Республики Алтай в бюджет муниципального образования г. Горно-Алтайск в лице Исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - Администрации города Горно-Алтайска взысканы убытки в сумме 3 655 260 руб. на предоставление жилого помещения семье инвалида Новикова Дмитрия Александровича; в удовлетворении требования о привлечении Российской Федерации к солидарной ответственности отказано.

Не согласившись с состоявшимся решением, Минфин РА обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в части взыскания с казны Республики Алтай в лице Министерства финансов Республики Алтай в бюджет муниципального образования г. Горно-Алтайск в лице Исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - Администрации города Горно-Алтайска взысканы убытки в сумме 3 655 260 руб. на предоставление жилого помещения семье инвалида Новикова Дмитрия Александровича полностью, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В обоснование доводов апелляционной жалобы, Минфин РА указывает на то, что судом не учтены разъяснения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о некоторых вопросах применения норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, данные в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23; поскольку льгота по обеспечению жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предусмотрена федеральным законодательным актом, то ее финансовое обеспечение является расходным обязательством Российской Федерации, и обеспечиваться она должна за счет средств федерального бюджета; отсутствуют доказательства передачи истцу материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления государственных полномочий по обеспечению инвалидов жилыми помещениями; судом не верно истолкована норма статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не применена норма статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не принято во внимание Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24.02.2015 N 303-ЭС15-1145 по делу N А04-3260/2014; суд первой инстанции не исследовал обстоятельства наличия у Российской Федерации неисполненных перед бюджетом Республики Алтай обязательств, связанных с финансированием мероприятий по предоставлению жилых помещений инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005; суд не учел, что при расчете дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности республиканскому бюджету Республики Алтай из федерального бюджета не могли быть учтены и не учитываются расходы на обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005; положения пункта 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ не возлагают какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления; Республикой Алтай закон, принимаемый в целях осуществления полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пункту 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) не принимался, поскольку субъектам Российской Федерации предоставлено право, а не обязанность принимать законы и иные нормативные правовые акты в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов; в обжалуемом решении суда отсутствуют сведения о недостаточности денежных средств муниципального образования для исполнения решения суда общей юрисдикции о предоставлении жилья льготной категории граждан.

Более подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о получении адресатами направленной копии судебного акта (часть 1 статьи 123 АПК РФ)), в том числе публично, путем размещения информации о дате и времени слушания дела на интерне-сайте суда, в судебное заседание апелляционной инстанции не явились.

В порядке части 1 статьи 266, части 3 статьи 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Рассмотрев вопрос о возможности приобщения к материалам дела дополнительных доказательств, приложенных к апелляционной жалобу (копии Определения Верховного Суда Российской Федерации от 24.02.2015 N 303-ЭС15-1145 по делу N А04-3260/2014), суд апелляционной инстанции не нашел правовых оснований для приобщения к материалам дела, по следующим причинам.

В соответствии с частью 2 статьи 268 АПК РФ дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, в том числе в случае, если судом первой инстанции было отклонено ходатайство об истребовании доказательств, и суд признает эти причины уважительными.

Согласно разъяснениям Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащимся в пункте 26 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", поскольку суд апелляционной инстанции на основании статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) повторно рассматривает дело по имеющимся в материалах дела и дополнительно представленным доказательствам, то при решении вопроса о возможности принятия новых доказательств, в том числе приложенных к апелляционной жалобе или отзыву на апелляционную жалобу, он определяет, была ли у лица, представившего доказательства, возможность их представления в суд первой инстанции или заявитель не представил их по не зависящим от него уважительным причинам.

К числу уважительных причин, в частности, относятся: необоснованное отклонение судом первой инстанции ходатайств лиц, участвующих в деле, об истребовании дополнительных доказательств, о назначении экспертизы; принятие судом решения об отказе в удовлетворении иска (заявления) ввиду отсутствия права на иск, пропуска срока исковой давности или срока, установленного частью 4 статьи 198 Кодекса, без рассмотрения по существу заявленных требований; наличие в материалах дела протокола судебного заседания, оспариваемого лицом, участвующим в деле, в части отсутствия в нем сведений о ходатайствах или иных заявлениях, касающихся оценки доказательств.

Признание доказательства относимым и допустимым само по себе не является основанием для его принятия судом апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 41 АПК РФ лица, участвующие в деле, должны добросовестно пользоваться принадлежащими им процессуальными правами; для лиц, допустивших злоупотребление процессуальными правами, наступают предусмотренные АПК РФ неблагоприятные последствия. Данные положения относятся также к вытекающему из принципа состязательности праву лиц, участвующих в деле, представлять доказательства арбитражному суду и другой стороне по делу и знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, участвующими в деле (часть 2 статьи 9, часть 1 статьи 41 АПК РФ). Указанные права гарантируются обязанностью участников процесса раскрывать доказательства до начала судебного разбирательства (часть 3 статьи 65 АПК РФ) и в порядке представления дополнительных доказательств в суд апелляционной инстанции, согласно которому такие доказательства принимаются судом, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, и суд признает эти причины уважительными (часть 2 статьи 268 АПК РФ).

Отказывая в приобщении к материалам дела копии Определения Верховного Суда Российской Федерации от 24.02.2015 N 303-ЭС15-1145 по делу N А04-3260/2014, суд апелляционной инстанции исходит из того, что данные определение суда являются общедоступными, кроме того имеется в материалах дела (л.д. 87-88 том 1), в связи с чем оснований для повторного приобщения копии судебного акта к материалам дела не имеется.

Проверив материалы дела в порядке статьи 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает решение суда не подлежащим отмене на основании следующего.

Как следует из материалов дела, решением Горно-Алтайского городского суда от 08.09.2015, вступившем в законную силу 25.11.2015 (апелляционное определение Верховного Суда Республики Алтай), на Администрацию возложена обязанность предоставить семье Новикова Дмитрия Александровича на состав семьи пять человек вне очереди по договору социального найма жилое помещение общей площадью не менее 108 кв. метров.

Семья Новикова Д.А. поставлена на учет нуждающихся в получении жилого помещения в связи с тем, что он является инвалидом, только в январе 2012 года, поэтому финансирование расходов муниципального образования на выполнение государственной функции по обеспечению жильем инвалидов, вставших на учет нуждающихся до 01.01.2005, не было произведено.

Полагая, что финансирование расходов по приобретению жилья для последующей его передачи по договорам социального найма семьям, имеющим детей-инвалидов и нуждающимся в улучшении жилищных условий, должно производиться за счет средств Российской Федерации или субъекта Федерации, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Частично удовлетворяя исковые требования Администрации, суд первой инстанции исходил из того, что в силу пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 17 Закона о социальной защите инвалидов финансирование мероприятий на приобретение жилья по предоставлению жилых помещений инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005, относится к расходным обязательствам субъекта Федерации, а отнесение их к расходным обязательствам Российской Федерации не соответствует статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Удовлетворяя заявленные требования к Минфин РА, суд первой инстанций исходил из того, что затраты, связанные с обеспечением жильем инвалидов и их семей, являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации - Республики Алтай; в результате противоправного бездействия Республики Алтай на муниципальное образование г. Горно-Алтайск возложена не обеспеченная финансовыми ресурсами обязанность по внеочередному предоставлению жилого помещения семье, имеющей ребенка-инвалида. Отказывая в удовлетворении требований к УФК суд первой инстанции указал на то, что возложение солидарной обязанности на Российскую Федерацию по обеспечению муниципальных образований Республики Алтай бюджетными субсидиями и дотациями, в том числе на выполнение государственных функций по предметам совместного ведения, минуя бюджет Республики Алтай, не соответствует основополагающим принципам бюджетного законодательства, что является основанием освобождения этого ответчика от ответственности за убытки, причиненные муниципальному образованию.

Выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела и подлежащим применению нормам права.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями государства, определенными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление названных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно преамбуле Закона N 181-ФЗ предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

По правилам статьи 17 Закона N 181-ФЗ инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Исходя из позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О, в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в пределах своих полномочий, самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Положениями Закона N 131-ФЗ (статьи 14, 50), а также положениями ЖК РФ (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 БК РФ, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона N 131-ФЗ).

Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что часть 3 статьи 17 Закона N 181-ФЗ, являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.

В силу части 3 статьи 52 ЖК РФ принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления.

Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 ЖК РФ).

Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), устанавливает только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Следовательно, обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, применительно к вышеперечисленным нормам подлежит финансированию, как верно отмечено судами первой и апелляционной инстанций, за счет субъектов Российской Федерации. Отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации будет противоречить статье 84 БК РФ, в которой приведен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Указанный вывод суда согласуется с правовой позицией, сформулированной в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 30.09.2015 N 309-ЭС15-5872, от 11.12.2015 N 309-ЭС15-9501, от 29.01.2016 N 303-ЭС15-12441, от 02.03.2016 N 309-ЭС15-14045, а также Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016.

В соответствии со статьей 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Для наступления ответственности, установленной нормами упомянутой статьи, необходимо наличие совокупности следующих условий: факт нарушения другим лицом возложенных на него обязанностей, (совершения незаконных действий или бездействия), наличие причинно-следственной связи между допущенным нарушением и возникшими у заявителя убытками, а также наличие собственно убытков.

Отсутствие хотя бы одного из условий ответственности не влечет удовлетворение иска.

Согласно статье 1069 ГК РФ убытки, причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Поскольку законами о бюджете Республики Алтай за период с 2005 по 2015 годы не были предусмотрены расходы на субсидирование муниципальных образований для выполнения функции по предоставлению жилых помещений семьям, имеющим детей-инвалидов и поставленным на учет нуждающихся после 01.01.2005, а также размер субсидирования на эти цели, то правомерен вывод суда, что бездействие Республики Алтай в лице Минфина Республики Алтай повлекло за собой возникновение убытков муниципального образования на выполнение государственных функций по социальной защите инвалидов.

Расчет убытков, произведенный истцом исходя из норматива стоимости 1 м2 общей площади жилого помещения по Российской Федерации на четвертый квартал 2015 года, утвержденный приказом Минстроя РФ от 02.10.2015 N 710/пр для Республики Алтай в размере 33 845 руб., суд признал правильным и с учетом изложенного обоснованно удовлетворили заявленные требования за счет Республики Алтай в лице Минфина Республики Алтай.

При этом суд первой инстанции правомерно указал на то, что возложение солидарной обязанности на Российскую Федерацию по обеспечению муниципальных образований Республики Алтай бюджетными субсидиями и дотациями, в том числе на выполнение государственных функций по предметам совместного ведения, минуя бюджет Республики Алтай, не соответствует основополагающим принципам бюджетного законодательства, что является основанием освобождения этого ответчика от ответственности за убытки, причиненные муниципальному образованию.

Ссылка подателя жалобы на неустановление судом обстоятельств того, имеются ли у муниципального образования собственные средства для исполнения судебного решения и предоставления жилого помещения, отклонена, подлежит отклонению судом апелляционной инстанции, поскольку данные обстоятельства не имеют существенного значения для настоящего спора с учетом того, что исполнение судебных решений не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, обязанность субъекта Федерации по возмещению указанных расходов обусловлена самим фактом обязания Администрации предоставить жилое помещение определенному в законе лицу и несением связанных с этим расходов на приобретение или невозможность распоряжения помещением.

В целом доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции, основаны на неверном толковании норм права, оснований для переоценки у суда апелляционной инстанции не имеется.

При изложенных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает, что при принятии решения арбитражным судом первой инстанции не допущено нарушений норм материального и процессуального права, надлежащим образом исследованы фактические обстоятельства дела, имеющиеся в деле доказательства, следовательно, оснований для переоценки выводов суда первой инстанции и отмены решения не имеется.

При таких обстоятельствах оспариваемое решение подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьей 110, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Седьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Алтай от 13 апреля 2016 года по делу N А02-146/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев.

Председательствующий

Л.И. Жданова

Судьи

Е.И. Захарчук Е.Г. Шатохина М.А. Фертиков