Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 июня 2016 г. N 12АП-4846/16

г. Саратов

10 июня 2016 г.

Дело N А12-5330/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 07 июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 июня 2016 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Веряскиной С.Г.,

судей Акимовой М.А., Луговского Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Курышовой Е.В.,

при участии в заседании:

от Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры - Доронина Юлия Константиновна,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры (г. Волгоград)

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 22 апреля 2016 года по делу N А12-5330/2016 (судья Наумова М.Ю.)

по заявлению Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры (г. Волгоград)

о привлечении первого заместителя министра природных ресурсов и экологии Волгоградской области Тасуева Сергея Руслановича (г. Волгоград) к административной ответственности

заинтересованное лицо: Управление Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области

УСТАНОВИЛ:

Волгоградская межрайонная природоохранная прокуратура (далее заявитель, прокуратура) обратилась в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о привлечении первого заместителя министра природных ресурсов и экологии Волгоградской области Тасуева Сергея Руслановича к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 16 октября 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Волгоградская межрайонная природоохранная прокуратура, не согласившись с вынесенным судебным актом, обратилась в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству и назначении дела к судебному разбирательству размещена на сайте суда в сети Интернет 07 мая 2016 года.

В соответствии с ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд рассматривает апелляционную жалобу без участия первого заместителя министра природных ресурсов и экологии Волгоградской области Тасуева Сергея Руслановича, представителей Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания.

Исследовав материалы дела, выслушав представителя Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры, проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в УФАС по Волгоградской области (вх.

N 11203 от 23.12.2014) поступили материалы, направленные Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратурой, по факту проведения 31.07.2014 Комитетом природных ресурсов и экологии Волгоградской области (ранее - Министерством) совещания по созданию мусоросортировочных мощностей на территории городского округа - город Волжский и рабочей встречи 07.10.2014. Приказом УФАС по Волгоградской области от 19.03.2015 N 127 возбуждено дело N 15-01-15-03/187 и создана комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением УФАС по Волгоградской области от 21.05.2015 по делу N 15-01-15-03/187 установлено, что Комитетом природных ресурсов и экологии Волгоградской области (ранее - Министерство) 31.07.2014 проведено совещание по созданию мусоросортировочных мощностей на территории городского округа - город Волжский. Согласно итогам проведенного совещания, которые были закреплены протоколом, Министерством даны указания Администрациям Среднеахтубинского и Ленинского районов по разработке и утверждению "дорожной карты" по организации сбора и вывоза отходов на полигон ООО "Волга-Бизнес".

Кроме того, 07.10.2014 проведена рабочая встреча с органами местного самоуправления Среднеахтубинского и Ленинского районов, на которой также Министерством указано на необходимость вывоза отходов на полигон ООО "Волга-Бизнес".

На всех указанных встречах по приглашению Министерства присутствовали представители ООО "Чистый город". Представители иных предприятий, осуществляющих сбор и транспортирование отходов, на совещание и рабочую встречу приглашены не были. Между тем, присутствие на совещании и рабочей встрече с подачи Министерства представителя одного хозяйствующего субъекта - перевозчика отходов (ООО "Чистый город") ничем не оправдано и может привести к ограничению конкуренции на рынке поставщиков услуги по сбору и вывозу отходов. Кроме того, транспортирование отходов не относится к видам деятельности, подлежащей лицензированию, соответственно, может осуществляться любой организацией и ИП.

В УФАС по Волгоградской области (входящий N 11203 от 23.12.2014) поступили материалы, направленные Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратурой по факту проведения 17.11.2014 рабочей встречи с органами местного самоуправления Дубовского муниципального района и направления писем от 26.06.2014 N 10-08-2-04/6915, от 21.10.2014 N 10-08-2-04/12225, от 12.11.2014 N 10-08-2-04/13053.

Приказом УФАС по Волгоградской области от 11.03.2015 N 95 возбуждено дело N 15-01-15-03/160 и создана комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением УФАС по Волгоградской области от 21.05.2015 по делу N 15-01-15-03/160 установлено, что 17.11.2014 проведена рабочая встреча сотрудников Министерства под руководством первого заместителя министра Тасуева С.Р. с представителем администрации Дубовского района с участием сотрудников ООО "Чистый город", о чем составлен протокол от того же числа.

На всех указанных встречах по приглашению Министерства присутствовали представители ООО "Чистый город". Представители иных предприятий, осуществляющих сбор и транспортирование отходов, на совещание и рабочую встречу приглашены не были. Между тем, присутствие на совещании с подачи Министерства представителя одного хозяйствующего субъекта - перевозчика отходов (ООО "Чистый город") ничем не оправдано и может привести к ограничению конкуренции на рынке поставщиков услуги по сбору и вывозу отходов, ибо на территории Дубовского района согласно ответа администрации от 11.12.2014 N 4650, в настоящее время оказывает аналогичные услуги ООО "Чистый край", которое также могло пояснить порядок расчета тарифов и способов вывоза отходов из поселений района. Кроме того, транспортирование отходов не относится к видам деятельности, подлежащей лицензированию, соответственно, может осуществляться любой организацией и ИП.

Кроме того, Министерством в адрес администрации Дубовского муниципального района были направлены письма от 26.06.2014 N 10-08-2-04/6915, от 21.10.2014 N 10-08-2-04/12225, от 12.11.2014 N 10-08-2-04/13053, содержание которых сводилось к даче указаний администрации района о запрете размещения отходов на санкционированных свалках и площадках временного накопления отходов и последующей организации размещения отходов с территории района на лицензированные полигоны ООО "Волга-Бизнес" (г. Волжский) и ООО "Спецавтотранс" (г. Камышин).

Указанные факты установлены при рассмотрении дел и квалифицированы УФАС по Волгоградской области как действия, которые привели или могли привести к ограничению конкуренции. При рассмотрении дел антимонопольным органом установлено, что Комитет (Министерство) не наделен действующим законодательством правом по определению конкретных организаций, с которыми органами местного самоуправления или гражданами должны заключаться гражданско-правовые договоры; Комитетом (Министерством) было ограничено право определения объекта размещения отходов.

Проведение 31.07.2014 Комитетом природных ресурсов и экологии Волгоградской области совещания по созданию мусоросортировочных мощностей на территории городского округа - город Волжский и рабочей встречи 07.10.2014, проведение 17.11.2014 рабочей встречи с органами местного самоуправления Дубовского муниципального района и направление писем от 26.06.2014 N 10-08-2-04/6915, от 21.10.2014 N 10-08-2-04/12225, от 12.11.2014 N 10-08-2-04/13053 с указаниями по размещению твердых бытовых отходов на полигонах ООО "Волга-Бизнес" и ООО "Спецавтотранс" является предоставлением преимущества, обеспечивавшего конкретным лицам более выгодные условия деятельности на данном рынке по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, способными оказывать аналогичные услуги.

Данными действиями Комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области исключается возможность для физических и юридических лиц самостоятельного выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие услуги, а также создают реальную угрозу наступления негативных последствий для конкуренции на рынке оказания услуг по размещению твердых бытовых отходов и нарушает права иных субъектов предпринимательства, осуществляющих размещение твердых бытовых отходов.

Таким образом, УФАС по Волгоградской области установило, что в действиях Комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области содержится нарушение пункта 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

09.02.2016 Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратурой вынесено постановление о возбуждении производства об административном правонарушении в отношении Тасуева С.Р.

Материалы об административном правонарушении в отношении Тасуева С.Р. направлены в соответствии с пунктом 3 статьи 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в арбитражный суд Волгоградской области для рассмотрения и привлечении Тасуева С.Р. к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявления прокуратуры о привлечении должностного лица к административной ответственности, исходил из того, что при привлечении Тасуева С.Р. к административной ответственности допущены существенные нарушения порядка привлечения к административной ответственности, не позволяющие полно и всесторонне рассмотреть дело об административном правонарушении.

Апелляционный суд считает выводы суда первой инстанции правомерными по следующим основаниям.

При привлечении к административной ответственности должны быть соблюдены требования статей 25.1, 28.2 и 29.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обеспечивающие гарантию прав и интересов лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

В соответствии с частью 1 статьи 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.

Частью 1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении (п. 2 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ).

В силу части 2 статьи 28.4 КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 КоАП РФ.

Согласно части 4 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

При рассмотрении спора судами установлено, что Тасуев С.Р. не был надлежащим образом извещен о дате возбуждения производства по делу об административном правонарушении и принятия прокурором соответствующего постановления.

В соответствии с п. 24 Постановления Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

По смыслу разъяснений, изложенных в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", поскольку КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с извещением участвующих в деле лиц о времени и месте совершения соответствующего процессуального действия, такое извещение в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (повесткой, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п., посредством СМС-сообщения, в случае согласия лица на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки СМС-извещения адресату).

Таким образом, закон требует известить привлекаемое к ответственности лицо о времени и месте вынесения постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении и допускает осуществление административным органом соответствующих процессуальных действий в отсутствие лица только при наличии у него информации о получении адресатом данного уведомления, в том числе о фиктивном, то есть предполагаемом получении, которое может иметь место в том случае, когда соответствующее извещение при строгом соблюдении органом почтовой связи всех правил доставки почтовой корреспонденции не было вручено адресату и было возвращено отправителю с надлежащими отметками на конверте.

При этом возможное или предполагаемое наличие у административного органа доказательств направления такого уведомления не свидетельствует о соблюдении процессуальных требований.

Как следует из материалов дела, в качестве доказательства извещения Тасуева С.Р. о времени и месте вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении 09.02.2016 в материалы дела представлено извещение от 29.01.2016 N 02-02-2016 (лист дела 90) о вызове Тасуева С.Р. в Волгоградскую межрайонную природоохранную прокуратуру к 09 часам 30 минутам 09.02.2016 для вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении. Уведомление направлено Тасуеву С.Р. 01.02.2016 заказным письмом, что подтверждается квитанцией N 05225 (лист дела 92).

На момент вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении Волгоградская межрайонная природоохранная прокуратура располагала информацией с сайта Почты России, которая содержала лишь сведения о неудачной попытке вручения в связи с временным отсутствием адресата.

В соответствии с пунктом 34 Приказа Минкомсвязи России от 31.07.2014 N 234 "Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи" почтовые отправления при невозможности их вручения (выплаты) адресатам (их уполномоченным представителям) хранятся в объектах почтовой связи в течение 30 дней со дня поступления почтового отправления в объект почтовой связи. Срок хранения почтовых отправлений может быть продлен по заявлению отправителя или адресата (его уполномоченного представителя).

При неявке адресата за почтовым отправлением в течение 5 рабочих дней после доставки первичного извещения ему доставляется и вручается под расписку вторичное извещение.

По истечении установленного срока хранения не полученная адресатами (их уполномоченными представителями) простая письменная корреспонденция передается в число невостребованных почтовых отправлений.

Соответственно, исходя из имевшейся у прокуратуры информации, почтовое отправление не могло быть классифицировано как не вручено.

Из материалов дела следует, что почтовое уведомление, подтверждающее вручение либо не вручение почтового отправления адресату, в прокуратуру не было возвращено на момент возбуждения дела. Конверт с отметкой "истек срок хранения" поступил после 09.02.2016, что подтверждается копией конверта с оттисками почтовых штемпелей (лист дела 127). Согласно информации с сайта "Почта России" почтовое отправление с внутрироссийским почтовым идентификатором 400001911052251 возвращено в прокуратуру 09.03.2016 (лист дела 129).

Таким образом, на момент вынесения постановления о возбуждении производства об административном правонарушении прокуратура располагала лишь информацией с сайта "Почта России". При этом представленная информация не свидетельствует об отсутствии адресата по указанному адресу. Указание на временное отсутствие адресата сделано без какой-либо ссылки на его источник.

Прокуратура располагала информацией с сайта Почты России, которая содержала лишь сведения о неудачной попытке вручения в связи с временным отсутствием адресата Сведения о том, что в рассматриваемом случае имелась информация с сайта Почты России "выбытие адресата" или "адресат по указанному адресу не проживает" или "истек срок хранения" отсутствуют.

На момент вынесения постановления у прокурора отсутствовали сведения о получении либо об уклонении Тасуева С.Р. от получения уведомления о времени и месте вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, что исключает возможность считать Тасуева С.Р. надлежащим образом извещенным о времени и месте совершения процессуального действия.

Вопрос о надлежащем извещении должен быть решен именно на дату вынесения постановления. Административный орган должен располагать неопровержимой информацией о том, что уведомление фактически состоялось (может считаться надлежащим в соответствии с законом).

По смыслу разъяснений, изложенных в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", возможное или предполагаемое наличие у административного органа доказательств направления такого уведомления не свидетельствует о соблюдении процессуальных требований.

Сам по себе факт направления уведомления в адрес лица, привлекаемого к ответственности, не может свидетельствовать о его надлежащем уведомлении.

Иных доказательств, свидетельствующих о том, что прокуратурой принимались какие-либо другие меры, свидетельствующие об извещении Тасуева С.Р. о месте и времени постановления о возбуждении дела об административном правонарушении от 09.02.2016 судам первой и апелляционной инстанций не представлено.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что прокуратура не предприняла всех возможных и необходимых мер по надлежащему извещению лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и не представила безусловных доказательств извещения Тасуева С.Р.

В соответствии с частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела (пункт 10 постановления Пленума от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях").

Допущенные прокуратурой процессуальные нарушения являются существенными, так как не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении. Возможность устранения этих недостатков отсутствует.

Таким образом, Тасуев С.Р., не извещенный надлежащим образом о дате вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении был лишен предоставленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях гарантий защиты, поскольку не мог квалифицированно возражать и давать объяснения по существу предъявленных обвинений, а также воспользоваться помощью защитника.

Учитывая изложенное, в удовлетворении заявления прокуратуры о привлечении Тасуева С.Р. к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 статьи 14.9 КоАП РФ, правомерно отказано.

Апелляционная инстанция считает, что вопросы о доказанности административным органом события административного правонарушения являются преждевременными, поскольку постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенное административным органом с нарушением требований ст. 28.2 КоАП РФ, не может служить основанием для привлечения Тасуева С.Р. к административной ответственности независимо от наличия или отсутствия состава административного правонарушении в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности.

На основании изложенного апелляционная инстанция считает, что по делу принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены которого не имеется. Выводы суда по данному делу основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах при правильном применении норм материального и процессуального права. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основанием для отмены принятого решения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение арбитражного суда Волгоградской области от 22 апреля 2016 года по делу N А12-5330/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.Г. Веряскина

Судьи

М.А. Акимова Н.В. Луговской