Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 июня 2016 г. N 15АП-3143/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 августа 2016 г. N Ф08-5894/16 настоящее постановление оставлено без изменения

город Ростов-на-Дону

09 июня 2016 г.

дело N А53-29173/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 июня 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Гуденица Т.Г.,

судей О.Ю. Ефимовой, Р.Р. Илюшина

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.

при участии:

от ООО "Концерн "Кавказ": директор Сурикова Т.Г., паспорт, представитель Недвигина М.П., паспорт, по доверенности от 30.03.2016,

от Управления архитектуры и градостроительства: Суздаль М.И., паспорт, по доверенности от 23.11.2015 N 570,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления архитектуры и градостроительства Администрации города Новочеркасска

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 19.01.2016 по делу N А53-29173/2015, принятое судьей Пименовым С.В.

по заявлению ООО Концерн "Кавказ" (правопреемник закрытого акционерного общества Концерн "Кавказ")

к Управлению архитектуры и градостроительства Администрации города Новочеркасска,

Администрации города Новочеркасска

о признании незаконными действий, об обязании устранить допущенные нарушения,

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество Концерн "Кавказ" (далее - ЗАО Концерн "Кавказ") обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению архитектуры и градостроительства Администрации города Новочеркасска (далее - Управление архитектуры) о признании незаконным отказа Управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Новочеркасска, выраженного в письме N 295 от 27.07.2015; об обязании Управления подготовить правовой акт Администрации г. Новочеркасска об установлении земельному участку с кадастровым номером 61:55:0010308:409 по адресу: г. Новочеркасск, ул. Будённовская, 171/2 вида разрешенного использования - "под многоквартирный дом" (с учетом уточнения заявленных требований в порядке ст. 49 АПК РФ, принятого судом к рассмотрению).

Решением суда от 19.01.2016, с учетом определения об исправлении опечатки от 11.03.2016, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Новочеркасска обжаловало его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе Управление просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что принятие решения об изменении вида разрешенного использования земельного участка входит в компетенцию Администрации города, следовательно, решение вынесено в отношении лица - Администрации города Новочеркасска, не являющегося участником дела.

Определением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.03.2016 произведена замена заявителя по делу на ООО Концерн "Кавказ"; к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечена Администрация города Новочеркасска; рассмотрение дела отложено на 28.04.2016.

Определением от 28.04.2016 суд апелляционной инстанции перешел к рассмотрению дела N А53-29173/2015 по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации для рассмотрения дела в суде первой инстанции. Суд привлек к участию в деле в качестве заинтересованного лица Администрацию города Новочеркасска (ОГРН 1026102224884, ИНН 6150022660, 346400, г. Новочеркасск, пр. Платовский, 59 "б").

Суд апелляционной инстанции исходил из следующего.

Решением суда от 19.01.2016 по делу А53-29173/2015 признаны незаконными действия Управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Новочеркасска, выраженные в письме от 27.07.2015 N 295.

Суд обязал Управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Новочеркасска подготовить правовой акт Администрации г. Новочеркасска об установлении земельному участку с кадастровым номером 61:55:0010308:409, по адресу: ул. Будённовская, 171/2, г. Новочеркасск, Ростовская область, вида разрешённого пользования - "под многоквартирный дом".

В соответствии с "Положением об Управлении архитектуры и градостроительства Администрации города Новочеркасска" (утв. Решением Городской Думы города Новочеркасска 5-го созыва от 15.07.2011 N 164) и пунктом 1.6 постановления Администрации города Новочеркасска от 01.04.2015 N 620 "Об уполномоченном органе Администрации города Новочеркасска" Управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Новочеркасска является функциональным органом Администрации г. Новочеркасска, уполномоченным на подготовку правового акта Администрации города, определяющего вид разрешенного использования вновь формируемых и сформированных земельных участков, а также изменение вида разрешенного использования в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Административным регламентом предоставления муниципальной услуги "изменение вида разрешенного использования земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена" также установлено, что подготовка проекта постановления Администрации г. Новочеркасска об изменении вида разрешенного использования осуществляется специалистом Управления архитектуры и градостроительства.

Вместе с тем, принятие решения об изменении вида разрешенного использования земельного участка входит в компетенцию Администрации города Новочеркасска.

Таким образом, судебный акт об обязании отраслевого (функционального) органа Администрации города Новочеркасска подготовить правовой акт об установлении земельному участку вида разрешенного использования вынесен в отношении прав и обязанностей Администрации города Новочеркасска, не привлеченной судом первой инстанции к участию в деле.

Решение суда первой инстанции о незаконности действий Управления архитектуры и градостроительства Администрации города Новочеркасска и об обязании Управления архитектуры и градостроительству Администрации города Новочеркасска подготовить правовой акт Администрации г. Новочеркасска об установлении земельному участку с кадастровым номером 61:55:0010308:409, по адресу: ул. Будённовская, 171/2, г. Новочеркасск, Ростовская область, вида разрешённого пользования - "под многоквартирный дом" адресовано процедуре установления разрешенного вида использования земельного участка, который устанавливается правовым актом Администрации города Новочеркасска. Управление архитектуры и градостроительства города Новочеркасска, не уполномочено принимать решение об установлении земельному участку вида разрешенного использования, являясь функциональным органом Администрации, осуществляющим подготовку проекта соответствующего правового акта по поручению Администрации города.

В судебном заседании 26.05.2016 представитель ООО Концерн "Кавказ" поддержал заявленные требования с учетом представленного уточнения и просил:

1) признать незаконным отказ Управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Новочеркасска, выраженный в письме от 27.07.2015 N 295;

2) обязать Управление подготовить правовой акт Администрации г. Новочеркасска об установлении земельному участку с кадастровым номером 61:55:0010308:48 по адресу: г. Новочеркасск, ул. Будённовская, 171/2 вида разрешенного использования - "для многоквартирного жилого дома (жилых домов)";

3) обязать Администрацию г. Новочеркасска установить вид разрешенного использования земельному участку - по ул. Буденновская, 171/2 с кадастровым номером 61:55:0010308:48, - для многоквартирного жилого дома (жилых домов).

В соответствии со статьей 49 АПК РФ суд принял к рассмотрению уточненное заявление ООО "Концерн "Кавказ".

Представитель Администрации в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных обществом требований.

Представитель Управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Новочеркасска в судебном заседании также возражал против удовлетворения заявленных обществом требований по доводам представленного отзыва на уточненное заявление.

В соответствии со ст. 163 АПК РФ в судебном заседании объявлялся перерыв до 15 час. 00 мин. 02.06.2016. После перерыва судебное заседание продолжено.

Изучив материалы дела, доводы заявления ООО Концерн "Кавказ", возражений заинтересованных лиц, суд не находит оснований для удовлетворения требований заявителя.

Как следует из материалов дела, 10.07.2014 между муниципальным образованием "Город Новочеркасск" в лице Комитета по Управлению муниципальным имуществом Администрации города Новочеркасска (как арендодателем) и закрытым акционерным обществом концерн "Кавказ" (как арендатором) заключён договор N 14/073 аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора для эксплуатации зданий, строений, сооружений (далее - договор).

Предмет договора определён в пункте 1.1, в соответствии с которым арендодатель предоставляет, а арендатор принимает в аренду земельный участок из состава земель Земли населённых пунктов (категория земель) с кадастровым номером 61:55:0010308:48, находящийся по адресу (адресные ориентиры): Ростовская область, г. Новочеркасск, ул. Будённовская, 171/2 на основании постановления Администрации города Новочеркасска от 08.07.2014 N 153 (далее - участок) для использования под административные здания, в границах, указанных в кадастровом паспорте участка, общей площадью 685 кв.м.

В соответствии с пунктом 2.1 договора срок аренды участка установлен с 01 апреля 2014 года по 02 июля 2062 года.

Согласно сведениям государственного кадастра недвижимости на указанном земельном участке расположено 5-ти этажное здание с кадастровым номером 61:55:0010308:409 с назначением многоквартирный дом (общежитие).

Общество Концерн "Кавказ" обратилось к главному архитектору г. Новочеркасска с заявлением от 25.06.2015 N 25 об изменении разрешенного использования - под административными зданиями, земельного участка с кадастровым номером 61:55:010308:48, расположенного по адресу: Ростовская область, г. Новочеркасск, ул. Буденновская, 171/2, на разрешенное использование - для размещения многоквартирного жилого дома (жилых домов), в связи с тем, что 4-й и 5-й этажи являются жилыми (л.д. 8 том 1).

Письмом от 27.07.2015 N 295 Управление архитектуры и градостроительства г. Новочеркасска отказало в удовлетворении заявления.

Управление указало, что учитывая, что на первых трех этажах здания, расположенного по ул. Буденновской, 171/2, расположены нежилые помещения, земельному участку может быть установлено несколько видов разрешенного использования, согласно назначению помещений. Земельный участок по ул. Буденновской, 171/2 согласно Правилам расположен в территориальной зоне многофункциональной застройки, имеющей кодовое обозначения ОЖ. Градостроительным регламентом (ст. 21 Правил) установлены основные и условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства. Градостроительным регламентом зоны ОЖ также установлен основной вид разрешенного использования земельных участков "для размещения гостиниц и общежитий". При этом согласно примечанию, имеющемуся в статье 21 Правил, объекты вида разрешенного использования "для размещения гостиниц и общежитий" могут размещаться только на земельных участках, непосредственно примыкающих к красны линиям улиц, дорог, площадей, набережных, бульваров, являющихся территориями общего пользования, за исключением внутриквартальных проездов, при отсутствии норм законодательства, запрещающих их размещение. Учитывая, что земельный участок по ул. Буденновской, 171/2 расположен на внутриквартальной территории, данному земельному участку не может быть установлен вид разрешенного использования "для размещения гостиниц и общежитий" (л.д. 9 том 1).

Считая незаконным отказ в установлении вида разрешенного использования, общество оспорило его в судебном порядке.

Согласно ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Исходя из положений ст. 198-201 АПК РФ для признания незаконными действий (акта) должностных лиц органа государственной власти (местного самоуправления) необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий (акта) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу.

В соответствии со статьей 1 Земельного кодекса Российской Федерации к одному из основных принципов земельного законодательства относится деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлены следующие определения:

территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты;

правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений;

градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В силу статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:

1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки включают в себя:

1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;

2) карту градостроительного зонирования;

3) градостроительные регламенты.

Согласно части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В соответствии со статьей 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 2).

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (часть 3).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4).

Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (часть 5).

Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 настоящего Кодекса (часть 6).

Из системного толкования приведенных положений Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ и принимаемых в соответствии с ними Правил землепользования и застройки соответствующей территории следует, что собственнику земельного участка предоставлено право самостоятельного выбора (в том числе в целях его изменения) вида разрешенного использования земельного участка, предусмотренного градостроительным регламентом. При этом, реализация выбора вида разрешенного использования земельного участка осуществляется с учетом требований об обязательном соответствии земельного участка и размещенных на нем строений выбранному виду разрешенного использования, в том числе применительно к требованиям технических регламентов, нормативно-технических документов, региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, безопасности для жизни и здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.

На территории города Новочеркасска действуют "Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Новочеркасск", утвержденные решением Городской Думы города Новочеркасска от 26.03.2012 N 233.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 4 части II Правил N 233 для каждого земельного участка, объекта капитального строительства разрешенным считается такое использование, которое соответствует градостроительным регламентам настоящих Правил.

Градостроительный регламент в части видов разрешенного использования земельного участка, объекта капитального строительства включает:

- основные виды разрешенного использования, которые при условии соблюдения технических регламентов не могут быть запрещены;

- условно разрешенные виды использования, требующие получения разрешения, которое принимается по результатам специального согласования, проводимого с применением процедур публичных слушаний;

- вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Частью 3 статьи 4 части II Правил N 233 установлено, что для каждой территориальной зоны устанавливаются, как правило, несколько видов разрешенного использования. При соблюдении действующих нормативов допускается размещение двух и более разрешенных видов использования в пределах одного земельного участка, в том числе в пределах одного здания. При этом размещение в пределах участков жилой застройки объектов общественно-делового назначения, рассчитанных на прием посетителей, допускается только в случае, если они имеют обособленные от жилой (придомовой) территории входы для посетителей, подъезды и площадки для паркования автомобилей.

Материалами дела подтверждается, что земельный участок с кадастровым номером 61:55:0010308:48, находящийся по адресу Ростовская область, г. Новочеркасск, ул. Будённовская, 171/2, имеет вид разрешенного использования - под административные здания (кадастровый паспорт участка - л.д. 10).

Согласно сведениям государственного кадастра недвижимости на указанном земельном участке расположено 5-ти этажное здание с кадастровым номером 61:55:0010308:409 с назначением многоквартирный дом (общежитие).

Земельный участок по ул. Буденновской, 171/2 согласно Правилам N 233 расположен в территориальной зоне многофункциональной застройки, имеющей кодовое обозначения ОЖ. Градостроительным регламентом (ст. 21 Правил) установлены основные и условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства, в том числе следующие основные виды разрешенного использования:

Для размещения многоквартирного жилого дома (жилых домов)

Для размещения гостиниц и общежитий

Для размещения коммерческих объектов, связанных с обслуживанием населения

Для размещения коммерческих объектов (бизнес-центров, офисов различных фирм, компаний)

Обращаясь с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с "под административными зданиями" на "для размещения многоквартирного жилого дома (жилых домов)", общество исходило из того, что 4-й и 5-й этажи являются жилыми.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции" квартирой является структурно обособленное помещение в многоквартирном доме, обеспечивающее возможность прямого доступа к помещениям общего пользования в таком доме и состоящее из одной или нескольких комнат, а также из помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком обособленном помещении.

Многоквартирным домом признается совокупность двух и более квартир, имеющих самостоятельные выходы либо на земельный участок, прилегающий к жилому дому, либо в помещения общего пользования в таком доме. Многоквартирный дом содержит в себе элементы общего имущества собственников помещений в таком доме в соответствии с жилищным законодательством.

Обществом в материалы дела не представлено доказательств, достоверно свидетельствующих о том, что жилые помещения на 4-м и 5-м этажах отвечают признакам многоквартирного жилого дома.

Кроме того, учитывая, что на первых трех этажах здания, расположенного по ул. Буденновской, 171/2 расположены нежилые помещения, изменение вида разрешенного использования на "для многоквартирного жилого дома (жилых домов)" приведет к несоответствию видов разрешенного использования земельного участка и расположенного на нем объекта капитального строительства.

Обращаясь в орган местного самоуправления, общество просило изменить существующий вид разрешенного использования на единственный - "для многоквартирного жилого дома (жилых домов)".

Как указано, в таком случае вид разрешенного использования не будет соответствовать градостроительному регламенту с учетом того, что на первых трех этажах здания расположены административные (нежилые) помещения.

Отказывая в изменении вида разрешенного использования, Управление архитектуры и градостроительство указало заявителю, что учитывая, что на первых трех этажах здания, расположенного по ул. Буденновской, 171/2, расположены нежилые помещения, земельному участку может быть установлено несколько видов разрешенного использования, согласно назначению помещений.

Доказательств обращения в Администрацию с заявлением об установлении земельному участку нескольких видов разрешенного использования, отвечающих назначению помещений, в целях соблюдения градостроительного регламента, обществом в материалы дела не представлено.

При таких обстоятельствах, оспариваемый отказ в изменении вида разрешенного использования земельного участка соответствует градостроительному законодательству, Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Город Новочеркасск".

Решение суда об удовлетворении требований общества подлежит отмене, в том числе на основании п. 4 ч. 4 ст. 270 АПК РФ в связи с принятием судебного акта о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле.

При таких обстоятельствах, решение суда от 19.01.2016 подлежит отмене. Основания для удовлетворения заявления ООО Концерн "Кавказ" судом апелляционной инстанции не установлены.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ судебные расходы по делу относятся на ООО Концерн "Кавказ".

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 19 января 2016 года по делу А53-29173/2015, с учетом определения от 11 марта 2016 года, отменить.

Отказать в удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью Концерн "Кавказ".

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Т.Г. Гуденица

Судьи

О.Ю. Ефимова Р.Р. Илюшин