Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 июня 2016 г. N 16АП-810/16

г. Ессентуки

15 июня 2016 г.

Дело N А25-44/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 08 июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 июня 2016 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Семенова М.У., судей: Белова Д.А., Цигельникова И.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Трофименко О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Охранное агентство "Альфа" на решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 18.03.2016 по делу N А25-44/2016 (судья Биджиева Р.М.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Охранное агентство "Альфа" (ИНН 0901053047, ОГРН 1040900958746)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике (ОГРН 1030900721830, ИНН 0901024631),

об оспаривании ненормативных правовых актов,

третьи лица: Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Карачаево-Черкесской Республике, ФГУП "Охрана" МВД России в лице Карачаево-Черкесского филиала ФГУП "Охрана",

при участии в судебном заседании:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике: Ахба И.Р. (доверенность от 19.01.2016), Матакаев И.И. (доверенность от 25.08.2015);

от общества с ограниченной ответственностью "Охранное агентство "Альфа": Бёден Р.П. (доверенность от 20.01.2016),

УСТАНОВИЛ:

решением суда от 18.03.2016 отказано в удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "Охранное агентство "Альфа" (далее - заявитель, общество) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике (далее - управление, заинтересованное лицо) об оспаривании решения от 14.01.2016 N 3 о признании общества нарушившим законодательство о размещении заказов и выданного обществу на основании этого решения предписания от 14.01.2016 об устранении нарушения. Суд указал на то, что оспариваемые ненормативные акты управления являются законными и обоснованными. Судом установлено, что управление имело право заключить государственный контракт на охрану своих объектов с ФГУП "Охрана" МВД России по КЧР, как с единственным поставщиком услуг.

В апелляционной жалобе общество просит отменить решение суда и удовлетворить заявление, ссылаясь на неполное исследование судом всех обстоятельств по делу и несоответствие им выводов суда. По мнению общества, управление является территориальным органом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а не органом исполнительной власти, в связи с чем не подпадает под перечень учреждений, подлежащих государственной охране.

Представитель управления в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, считая решение суда законным и обоснованным.

Представитель общества поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Карачаево-Черкесской Республике, ФГУП "Охрана" МВД России в лице Карачаево-Черкесского филиала ФГУП "Охрана" привлеченные к участию в деле в статусе третьих лиц, отзывов и своих представителей в суд не направили.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в отсутствие третьих лиц, извещенных о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом.

Изучив и оценив в совокупности все материалы дела, проверив правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 - 271 АПК РФ, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 01.12.2015 Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Карачаево-Черкесской Республике на официальном сайте www.zakupki.gov.ru N 017910000521500057 размещено извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме на право заключения государственного контракта на оказание охранных услуг (Лот N1) по адресу: 369000, РФ, КЧР, г.Черкесск, ул.Красноармейская,144 (л.д.124-128 т.1).

27.11.2015 руководителем Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Карачаево-Черкесской Республике утверждена Конкурсная документация в форме открытого конкурса на право заключения государственного контракта на оказание охранных услуг для нужд Росреестра по КЧР. Согласно техническому заданию и приложению к нему целями размещения является выполнение мероприятий, направленных на обеспечение безопасности и антитеррористической защищенности, соблюдение внутри-объектового и пропускного режимов на охраняемом объекте, сохранность имущества, защиту жизни и здоровья сотрудников Управления федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по КЧР и посетителей (л.д.67-106 т.4).

На участие в конкурсе было подано 3 (три) заявки: ООО "Охранное агентство "Альфа" (18.12.2015, с предложенной ценой 3 112 848 рублей); Компания охранной деятельности ООО "Страж" (21.12.2015, с предложенной ценой 2 580 000 рублей); ФГУП "Охрана" МВД России в лице Карачаево-Черкесского филиала (18.12.2015, с предложенной ценой 3 324 571 рублей).

Указанные заявки зарегистрированы в журнале регистрации.

Единой Комиссией Управления Росреестра по КЧР по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг 21.12.2015 конверты с поданными заявками были вскрыты, о чем составлен протокол вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе (л.д.129-143 т.1).

Согласно протоколу вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе от 21.12.2015, желание участвовать в конкурсе изъявило 3 (три) организации: ООО "Охранное агентство "Альфа"; ООО "Страж" и ФГУП "Охрана" МВД России в лице Карачаево-Черкесского филиала.

Единой Комиссией Росреестра по КЧР по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг 21.12.2015 рассмотрены поступившие заявки на соответствие требованиям и условиям, установленным в конкурсной документации.

В соответствии с протоколом рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе на оказание охранных услуг от 21.12.2015 победителем признан участник с номером заявки N 2 общество с ограниченной ответственностью "Охранное агентство "Альфа" (369000, КЧР, г.Черкесск, ул. Первомайская, 45), предложивший цену 3 112 848 рублей (л.д.53-56 т.4). Комиссия осуществила оценку заявок на участие в открытом конкурсе для выявления победителя конкурса на основе критериев, указанных в конкурсной документации. Приложение N 1 к Протоколу рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе от 21.12.2015 - Оценка предложений участников по критериям оценок (с расчетом) (л.д.53-66 т.4).

В соответствии с Приложением N 1 к Протоколу рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе - Оценка предложении участников по критериям оценок (с расчетом) от 21.12.2015 - итоговый расчет заявок участников по всем критериям составил:

4) Общество с ограниченной ответственностью "Охранное агентство "Альфа" - 89,73 баллов (л.д.57-60 т.4);

5) компания охранной деятельности "Страж" ООО - 81,64 баллов (л.д.60-63 т.4);

6) ФГУП "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации (Карачаево-Черкесский филиал) - 67,64 баллов (л.д.63-66 т.4).

24.12.2015 в Управление Федеральной антимонопольной службы по КЧР поступила жалоба - ООО "Страж" на действия заказчика аукциона комиссии Росреестра по КЧР по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг при проведении открытого конкурса в электронной форме на право заключения государственного контракта на оказание охранных услуг (л.д.50-51, 58-60 т.1).

Решением от 29.12.2015 комиссия антимонопольного органа признала жалобу ООО "Страж" необоснованной (л.д.50-51 т.1).

30.12.2015 в Управление Федеральной антимонопольной службы по КЧР поступила жалоба ФГУП "Охрана" МВД России в лице Карачаево-Черкесского филиала на действия Заказчика аукционной комиссии Росреестра по КЧР - при проведении данного конкурса, членами конкурсной комиссии заказчика, нарушен порядок проведения отбора конкурса. ФГУП "Охрана" МВД России в лице Карачаево-Черкесского филиала в своей жалобе просила провести проверку деятельности Росреестра по КЧР, направленную на выявление нарушений Федерального закона от 01.12.2015 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"; признать проведение открытого конкурса для закупки N0179100005215000057 недействительным, признать протокол не соответствующим требованиям законодательства и аннулировать его; признать комиссию по размещению заказов нарушившей требования Федерального закона от 01.12.2015 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"; обязать заказчика заключить контракт с ФГУП "Охрана" МВД России по КЧР в соответствии с действующим законодательством, как с единственным поставщиком (л.д.52-57 т.1).

По результатам рассмотрения жалобы ФГУП "Охрана" МВД России в лице Карачаево-Черкесского филиала 14.01.2016 комиссией антимонопольного органа вынесено решение по делу N 3.

В пункте 1 резолютивной части решения комиссия антимонопольного органа признала жалобу - ФГУП "Охрана" МВД РФ по КЧР обоснованной.

Пунктом 2 резолютивной части решения комиссия антимонопольного органа признала Заказчика - Управление Росреестр по КЧР нарушившим часть 3 статьи 53 Закона N 44-ФЗ.

В пункте 3 резолютивной части решения комиссия антимонопольного органа решила выдать Единой комиссии Управления Росреестра по КЧР предписание об устранении указанных нарушений.

Пунктом 4 резолютивной части решения Управления Федеральной антимонопольной службы по КЧР установлено о направлении материалов дела соответствующему должностному лицу УФАС по КЧР для решения вопроса о возбуждении административного делопроизводства (л.д.22 т.1).

Полагая, что решение и предписание нарушают его права и законные интересы, общество обратилось в арбитражный суд.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частями 4 и 5 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, исходя из указанных выше правовых норм, в предмет судебного исследования по настоящему делу входят следующие обстоятельства: нарушение оспариваемым решением управления прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности; несоответствие оспариваемого решения управления закону или иному нормативному правовому акту. При этом отсутствие хотя бы одного из перечисленных условий является основанием для отказа в удовлетворения требований заявителя.

Согласно ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о закупках) при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона о закупках документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать следующую информацию: требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с ч. 3 - 6 ст. 66 Закона о закупках и инструкция по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Из Конкурсной документации (техническое задание) следует, что предметом конкурса по лоту N 1 является оказание услуг по государственной охране объектов Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Карачаево-Черкесской Республике. Охраняемым объектом является здание, расположенное по адресу: 369000, КЧР, г.Черкесск, ул.Красноармейская,144, а также прилегающая к нему территория, режим охраны - круглосуточный.

Согласно ч. 3 ст. 11 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные Федеральным законом от 27.05.1996 N 57-ФЗ "О государственной охране" (далее - Закон N 57-ФЗ), а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 5 Закона N 57-ФЗ государственную охрану осуществляют федеральные органы государственной охраны, к которым относятся органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел Российской Федерации и внутренние войска Министерства внутренних дел; Российской Федерации, органы внешней разведки Российской Федерации, Вооруженные Силы Российской Федерации и иные государственные органы обеспечения безопасности.

В силу ст. 6 Закона N 57-ФЗ к объектам государственной охраны относятся Президент Российской Федерации, определенные настоящим Федеральным законом лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, федеральные государственные служащие и иные лица, подлежащие государственной охране в соответствии с настоящим Федеральным законом, а также главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 Перечня объектов, подлежащих государственной охране, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587 (далее - Перечень), к числу таких объектов относятся, в том числе здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Судом первой инстанции, верно, отмечено, что Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Карачаево-Черкесской Республике является исполнительным органом государственной власти со всеми присущими исполнительному органу государственной власти полномочиями, задачами и функциями и занимаемые ею здания относятся к объектам, подлежащим исключительно государственной охране.

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Карачаево-Черкесской Республике является территориальным органом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки объектов недвижимости, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, наименований географических объектов, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), а также функции государственного геодезического надзора, государственного земельного контроля, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью арбитражных управляющих, государственного метрологического надзора в области геодезической и картографической деятельности на территории Карачаево-Черкесской Республики.

Управление состоит из структурных подразделений аппарата Управления и территориальных отделов, осуществляющих полномочия Управления на территориях муниципальных образований. Согласно пункту 1 положения об Управлении Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Карачаево-Черкесской Республике, Управление Росреестра по КЧР является территориальным органом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а не органом исполнительной власти.

Следовательно, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Карачаево-Черкесской Республике является объектом, подлежащим государственной охране.

Судом установлено, что общества и Компании охранной деятельности "Страж" (ООО) полномочий на выполнение функций государственной охраны объектов, указанных в Приложении N 1 к постановлению N 587, не имеется.

Деятельность общества и Компании охранной деятельности "Страж" ООО, как юридических лиц, осуществляющих частную охранную деятельность, имеющих специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел в целях защиты прав и законных интересов клиентов, должна осуществляться в строгом соответствии с законом N 2487-1, что также прописано в уставах обществ (л.д.13-28 122-135, т.3).

В соответствии с уставами общества и Компании охранной деятельности "Страж" ООО, указанные организации являются коммерческими и созданы для осуществления частной охранной деятельности (л.д.13-28, 122-135 т.3).

В соответствии с уставом ФГУП "Охрана" МВД России по КЧР предприятие является коммерческой организацией, находится в ведомственном подчинении Министерства внутренних дел Российской Федерации, осуществляющего координацию, контроль и регулирование его деятельности. Целями деятельности предприятия являются охрана объектов различных форм собственности, в том числе подлежащих государственной охране, обеспечение их защиты от противоправных посягательств. (л.д.41-65 т.2).

Министерство внутренних дел ФГУП "Охрана" МВД России 16.01.2008 приказом N 17 утвердило Положение о филиале ФГУП "Охрана" МВД Российской Федерации по КЧР (л.д.98 т.2).

В соответствии с пунктом 2.2.2 Положения филиал ФГУП "Охрана" МВД России осуществляет охрану на договорной основе объектов, подлежащих государственной охране в установленном порядке (л.д.99-113 т.2).

ФГУП "Охрана" МВД России создано на основании Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" и постановления Правительства Российской Федерации от 11.02.2005 N 66 "Вопросы реформирования подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации", согласно которому предприятие является правопреемником по договорам, заключенным подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации и исполняемым военизированными и сторожевыми подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации, а также подразделениями, осуществляющими функции по проектированию, монтажу, обслуживанию и ремонту технических средств охраны.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" и пункту 1.4 Устава ФГУП "Охрана МВД России, утвержденного приказом МВД России от 21.05.2005 N 401, функции учредителя предприятия осуществляют Правительство Российской Федерации, Федеральный орган по управлению государственным имуществом и Министерство внутренних дел Российской Федерации.

Согласно пункту 2 Устава ФГУП Охрана" МВД России осуществляет разные виды деятельности, в том числе государственную охранную деятельность; охрану имущества физических и юридических лиц в соответствии с заключенными договорами, в том числе при его транспортировке; охрану на договорной основе объектов, подлежащих государственной охране в установленном порядке; защиту охраняемых объектов от противоправных посягательств (л.д.120-144 т.2).

В соответствии со статьей 3 вышеназванного закона государственное унитарное предприятие может осуществлять на основании лицензии только те виды деятельности, перечень которых определяется федеральным законом.

Федеральным законом от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" государственная охранная деятельность ФГУП "Охрана" МВД России не включена в перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия (ст.17 Закон).

В соответствии с указанным законом (п.79 ст.17) и Законом Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (статьи 1 и 11) обязательному лицензированию подлежит только негосударственная (частная) охранная деятельность.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации N 587 ФГУП "Охрана" МВД России наделено правом, охранять объекты, подлежащие государственной охране.

В силу изложенного, в соответствии с действующим законодательством, Управление Росреестра по КЧР имело право заключить государственный контракт на охрану своих объектов с ФГУП "Охрана" МВД России по КЧР, как с единственным поставщиком услуг.

При данных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу, о том, что в действиях Единой комиссии Управления Росреестра по КЧР имеются признаки нарушения части 3 статьи 53 Закона N 44-ФЗ.

Апелляционный суд считает, что существенные для дела обстоятельства установлены судом первой инстанции в полном объеме, доводы апелляционной жалобы были предметом исследования, им дана надлежащая оценка.

При принятии апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции удовлетворено ходатайство общества о предоставлении отсрочки уплаты государственной пошлины. Поскольку апелляционная жалоба оставлена без удовлетворения, госпошлина по апелляционной жалобе на основании статьи 110 АПК РФ относится на заявителя жалобы и подлежит взысканию с него в доход федерального бюджета.

При таких обстоятельствах, руководствуясь статьями 268-271 АПК РФ, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 18.03.2016 по делу N А25-44/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Взыскать с общества с ограниченной ответственностью "Охранное агентство "Альфа" (ИНН 0901053047, ОГРН 1040900958746) в федеральный бюджет 1500 рублей государственной пошлины за рассмотрение дела в апелляционной инстанции.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

М.У. Семенов

Судьи

Д.А. Белов И.А. Цигельников