Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2016 г. N 02АП-3836/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26 сентября 2016 г. N Ф01-4022/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Киров

16 июня 2016 г.

Дело N А82-18301/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 15 июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 июня 2016 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Буториной Г.Г., Ившиной Г.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работе Главного управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области на решение Арбитражного суда Ярославской области от 28.03.2016 по делу N А82-18301/2015, принятое судом в составе судьи Красновой Т.Б.,

по заявлению муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 52"

к Отделу надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работе Главного управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

о признании недействительным предписания,

установил:

муниципальное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад N 52" (далее - заявитель, Учреждение, МДОУ Детский сад N 52) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - ответчик, административный орган, орган государственного пожарного надзора, ОНДиПР по г. Ярославлю) от 07.10.2015 N 117/1/1.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 28.03.2016 заявленное требование удовлетворено, оспариваемое постановление признано недействительным.

ОНДиПР по г. Ярославлю с принятым решением суда не согласен, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению заявителя жалобы, оспариваемое предписание является законным и обоснованным. Ответчик обращает внимание суда апелляционной инстанции на то, что спорный объект защиты в части эвакуационных выходов не соответствует не только Строительным нормам и правилам 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений" (далее - СНиП 21-01-97*), но требованиям СНиП II-А.5-70, утвержденного Госстроем СССР 16.09.1970, и СНиП II-Л.3-71 "Детские ясли-сады. Нормы проектирования", действовавшим на момент постройки и введения спорного здания в эксплуатацию.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Подробно доводы сторон изложены в апелляционной жалобе и отзыве на нее.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей сторон, заявивших ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своих представителей.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в период с 01.10.2015 по 07.10.2015 ОНД по г. Ярославлю на основании распоряжения от 28.09.2015 N 117 (л.д.66) в отношении МДОУ Детский сад N 52 проведена внеплановая проверка исполнения предписания от 31.07.2014 N 88/1/1-1, выданного по вопросу соблюдения требований пожарной безопасности при эксплуатации здания по адресу: г. Ярославль, ул. Маяковского, д. 63а.

В ходе проверки органом пожарного надзора установлено отсутствие вторых эвакуационных выходов из группы N 2 (помещения N 1 и N 2 на втором этаже по плану технического паспорта) и группы N 5 (помещения N 15 и N 16 на втором этаже по плану технического паспорта), что не соответствует обязательным требованиям пожарной безопасности, установленным пунктом 6.12* СНиП 31-01-97*.

Результаты проверки отражены в акте проверки от 07.10.2015 N 117 (л.д.13).

07.10.2015 по результатам проверки Учреждению выдано предписание N 117/1/1 об устранении выявленного нарушения (л.д. 10).

Полагая, что выданное органом государственного пожарного надзора предписание не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, МДОУ Детский сад N 52 обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением (л.д.6-8).

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции исходил из незаконности требования ответчика о выполнении Учреждением положений СНиП 21-01-97* в здании, построенном до введения в действие указанных СНиП 21-01-97*, при отсутствии доказательств, проведения реконструкции, капитального ремонта, изменения функционального назначения эксплуатируемого объекта.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 1 Закона о пожарной безопасности пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Согласно статье 6 Закона о пожарной безопасности государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящимся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности. При этом должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Статьей 37 Закона о пожарной безопасности предусмотрено, что собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечить своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований должностных лиц пожарной охраны.

В соответствии со статьей 38 Закона о пожарной безопасности ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, собственники имущества и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия. В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Оценивая законность предписания ОНД по г. Ярославлю от 07.10.2015 N 117/1/1, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1.1 СНиП 21-01-97* настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации. Таким образом, СНиП 21-01-97* подлежат применению как в процессе проектирования и строительства объекта, так и в ходе его эксплуатации. В то же время в процессе эксплуатации завершенного строительством и введенного в эксплуатацию в установленном порядке здания должны соблюдаться не все предусмотренные СНиП 21-01-97* требования, а только те из них, которые относятся к режиму противопожарного содержания данного здания. В частности, по смыслу пункта 4.3 названных строительных норм и правил в процессе эксплуатации следует: обеспечить содержание здания и работоспособность средств его противопожарной защиты в соответствии с требованиями проектной и технической документации на них; обеспечить выполнение правил пожарной безопасности, утвержденных в установленном порядке; не допускать изменений конструктивных, объемно-планировочных и инженерно-технических решений без проекта, разработанного в соответствии с действующими нормами и утвержденного в установленном порядке. Кроме того, согласно пункту 1.7 СНиП 21-01-97* необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", которые утратили силу с 01.10.2003.

Согласно пункту 8.5 СНиП 10-01-94, действовавших на момент введения в действие СНиП 21-01-97*, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях в силу приведенной нормы компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений. Таким образом, изначально при введении в действие СНиП 21-01-97* распространение их действия на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей. И даже в этом случае соответствующие требования СНиП 21-01-97* по смыслу пункта 4.3 данных правил и пункта 8.5 СНиП 10-01-94 подлежали применению лишь в ходе проведения реконструкции или ремонта здания.

Таким образом, системный анализ приведенных выше положений СНиП 21-01-97* и действовавших на момент введения их в действие СНиП 10-01-94 позволяет сделать вывод о том, что в отношении введенных в эксплуатацию до введения в действие указанных строительных норм и правил объектов капитального строительства данные правила подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта. Содержащиеся в СНиП 21-01-97* требования пожарной безопасности, относящиеся не к противопожарному режиму эксплуатации здания (сооружения), а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых применительно к конкретному эксплуатируемому зданию (сооружению) потребует их изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции или капитального ремонта данного здания (сооружения) а не в процессе его текущей эксплуатации.

На основании изложенного пункт 6.12* СНиП 21-01-97*, содержащий требования не режимно-эксплуатационного, а объемно-планировочного характера, подлежит соблюдению применительно к зданию, введенному в эксплуатацию до введения в действие данных строительных норм и правил, лишь в случае осуществления реконструкции или капитального ремонта указанного здания, а не в ходе его текущей эксплуатации. В этой связи Учреждение, эксплуатирующее здание, построенное и введенное в эксплуатацию до введения в действие СНиП 21-01-97* (в 1975 году), не обязано вплоть до проведения реконструкции или капитального ремонта названного здания соблюдать требования пункта 6.12* указанных строительных норм и правил. Возложение оспариваемым предписанием органа государственного пожарного надзора на Учреждение обязанности по его соблюдению в ходе текущей эксплуатации здания является незаконным.

Такой подход соответствует и положениям части 1 статьи 42 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", определяющего общие требования к безопасности зданий, в том числе пожарной.

Как следует из материалов дела, эксплуатируемое МДОУ Детский сад N 52 здание было построено и введено в эксплуатацию в 1975 году.

Доказательств проведения Учреждением реконструкции или капитального ремонта упомянутого здания после введения в действие СНиП 21-01-97* материалы настоящего дела не содержат.

Аргументы органа государственного пожарного надзора о том, что наличие одного эвакуационного выхода в помещениях детского сада приводит к недопустимому риску для безопасности жизни или здоровья людей, подлежат отклонению как бездоказательные (в материалах дела отсутствуют соответствующие расчеты, ответчиком не проанализирован план эвакуации).

Достаточных и надлежащих доказательств того, что на момент строительства спорный объект не соответствовал действующим строительным нормам и правилам надзорным органом не представлено.

Доводы ОНДиПР по г. Ярославлю о том, что требование о наличии двух эвакуационных выходов до введения в действие СНиП 21-01-97* было также предусмотрено пунктом 4.5 СНиП II-А.5-70 "Противопожарные нормы проектирования зданий и сооружений", а также пунктом 3.12 СНиП II-Л.3-71 "Детские ясли-сады. Нормы проектирования", являются несостоятельными в связи со следующим.

СНиП II-Л.3-71, на неприменение которых ответчиком указано в жалобе, являлись на момент постройки здания Учреждения действующим документом, содержащим специальные требования пожарной безопасности к проектированию детских яслей-садов. Кроме того, в СНиП II-А.5-70 от 16.09.1970 "Противопожарные нормы проектирования зданий и сооружений" (далее - СНиП II-А.5-70), также действовавших на тот период, устанавливались общие требования пожарной безопасности.

Так, в пункте 3.12 СНиП II-Л.3-71 предусматривалось, что из каждой групповой ячейки должно быть не менее двух эвакуационных выходов. В пункте 4.1 СНиП II-А.5-70 раскрывалось понятие "эвакуационный выход". Такими выходами, в частности, считались выходы, ведущие:

- из помещения в коридор или в проход к лестничной клетке или в лестничную клетку с выходом наружу или через вестибюль, отделенный от коридоров перегородками с дверями (включая остекленные) (подпункт "б");

- из помещения в соседние помещения на том же этаже, обеспеченные названными выше выходами (подпункт "в").

СНиП 21-01-97* применительно к Учреждению содержит следующее требование относительно эвакуационных выходов.

В соответствии с пунктом 6.12* СНиП 21-01-97 помещения класса Ф 1.1 должны иметь не менее двух эвакуационных выходов, если предназначены для одновременного пребывания более 10 человек.

К таким выходам согласно пункту 6.9* СНиП 21-01-97 относятся выходы, если они ведут:

- непосредственно в лестничную клетку или на лестницу 3-го типа; в коридор, ведущий непосредственно в лестничную клетку или на лестницу 3-го типа; в холл (фойе), имеющий выход непосредственно в лестничную клетку или на лестницу 3-го типа (подпункт "б");

- в соседнее помещение на том же этаже, обеспеченное указанными выше выходами (подпункт "в").

Необходимо отметить, что в СП 1.13130.2009 от 25.03.2009 "Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы" (далее - СП 1.13130.2009; пункт 5.2.12) предусмотрено требование, аналогичное пункту 6.12* СНиП 21-01-97*.

Помимо того, по смыслу пункта 5.2.12 СП 1.13130.2009 и ранее действовавших ВСН 49-86 от 09.10.1986 "Детские дошкольные учреждения. Нормы проектирования" (пункт 3.18), групповую ячейку, состоящую, как правило, из раздевальни, групповой, спальни, туалетной и буфетной, то есть из нескольких помещений, допускается считать единым помещением.

Изложенное позволяет прийти к выводу о том, что пунктами 4.1 СНиП II-Л.3-71 и 6.12* СНиП 21-01-97* установлены различные требования к эвакуационным выходам. Последний из них, действующий в настоящее время, содержит более мягкие требования, поскольку, в отличие от первого, обязывает иметь из помещения два эвакуационных выхода лишь при условии одновременного пребывания в нем более 10 человек.

Вместе с тем, в силу статьи 2 Закона N 123-ФЗ объектом противопожарной защиты является, в частности, здание, к которому, как правило, должны применяться единые требования.

Однако, ответчик, вменяя заявителю оспариваемым предписанием нарушение требований пункта 6.12* СНиП 21-01-97 не привел каких-либо правовых или фактических оснований, в том числе ни в суде первой инстанции, ни в жалобе, свидетельствующих о необходимости их совместного применения.

Кроме того, оценив имеющийся в материалах дела технический паспорт, а также принимая во внимание положения пункта 3.18 ранее действовавших ВСН 49-86 от 09.10.1986 "Детские дошкольные учреждения. Нормы проектирования", суд апелляционной инстанции полагает, что спорные групповые ячейки в здании Учреждения имеют самостоятельные выходы, соответствующие пункту "б" пункта 4.1 СНиП II-А.5-70, а также имеют выходы в соседнее помещение, что не противоречит пункту "в" пункта 4.1 СНиП II-А.5-70, пунктам 3.12, 3.16 СНиП II-Л.3-71.

Суд апелляционной инстанции также обращает внимание на то, что в вышеупомянутых пунктах предписания ссылка на нарушение требований СНиП II-А.5-70, СНиП II-Л.3-71, утративших силу, отсутствует и обязанность по их соблюдению на Учреждение не возложена. Соответственно соблюдение требований указанных нормативных документов не является предметом спора по настоящему делу.

При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемое предписание не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем в данном случае имеются в совокупности условия, предусмотренные статьями 198, 200, 201 АПК РФ, необходимые для признания его недействительным, о чем верно указал суд первой инстанции в обжалуемом решении.

Оснований для иных выходов из имеющихся материалов дела не усматривается.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они должным образом не опровергают выводов суда первой инстанции и не свидетельствуют о его незаконности.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ярославской области от 28.03.2015 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В силу положений подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации вопрос об уплате ответчиком государственной пошлины по жалобе судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 28.03.2016 по делу N А82-18301/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работе Главного управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Буторина Г.Г. Ившина