Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2016 г. N 13АП-4517/16

г. Санкт-Петербург

16 июня 2016 г.

Дело N А56-60868/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 08 июня 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 июня 2016 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Зотеевой Л.В.

судей Протас Н.И., Толкунова В.М.

при ведении протокола судебного заседания: Ганичевой В.А.

при участии:

от истца (заявителя): Керова А.А. по доверенности от 17.05.2016;

от ответчика (должника): Декунова Е.Е. по доверенности от 17.05.2016, Яковлева Е.Р. по доверенности от 01.06.2016;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-4517/2016) Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Санкт-Петербурге на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 25.11.2015 по делу N А56-60868/2015(судья Ресовская Т.М.), принятое

по заявлению Департамента по недропользованию по Северо-Западному федеральному округу

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Санкт-Петербурге

об оспаривании предписания и представления

установил:

Департамент по недропользованию по Северо-Западному федеральному округу (далее - заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании предписания от 10.08.2015 N 72-06-14/53 и представления от 10.08.2015 N 72-06-14/80, вынесенных Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в г. Санкт-Петербурге (далее - Управление Росфиннадзора).

Решением суда от 25.11.2015 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

В апелляционной жалобе Управление просит решение суда первой инстанции отменить и отказать Департаменту в удовлетворении заявления. По мнению подателя жалобы, судом неправильно применены нормы материального права, неполно исследованы имеющие значение для дела обстоятельства, дана ненадлежащая оценка представленным в материалы дела доказательствам.

В судебном заседании представители Управления Росфиннадзора поддержали доводы жалобы. Представитель Департамента доводы жалобы отклонил по основаниям, приведенным в письменном отзыве.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Санкт-Петербурге на основании Плана контрольной работы Территориального управления на 2015 год, приказа Управления от 02.04.2015 N 119 в отношении Департамента проведена ревизия использования в 2014 году средств федерального бюджета (Государственная программа "Воспроизводство и использование природных ресурсов"). Срок проведения ревизии составил 19 рабочих дней с 06.04.2015 по 30.04.2015.

В ходе проверки выявлены следующие нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения:

- проект бюджетной сметы и бюджетная смета Департамента как получателя бюджетных средств на 2014 год составлены не по форме (статья 122 Бюджетного кодекса Российской Федерации);

- лимиты бюджетных обязательств на 2014 год доведены Департаментов как распорядителем бюджетных средств до подведомственных получателей бюджетных средств на начале очередного финансового года (в январе 2014 года), что является нарушением части 2 статьи 219.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

- в Департамента отсутствуют окончательные геологические отчеты (результаты выполненных работ) по пяти государственным контрактам, по которым произведена полная оплата работ в сумме 183 350 661 руб., из них в 2014 году - 37 905 661 руб., из которых 4 103 702 руб. составили затраты на составление окончательных геологических отчетов, что является нарушением статей 34, 162 Бюджетного кодекса российской Федерации;

- Департаментом в нарушение статей 70, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 3, 8 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" произведена оплата работ и услуг по договорам, заключенным с внештатными лицами, тогда как выполненные работы и оказанные услуги входили в должностные обязанности сотрудников, состоящих в штате Департамента;

- Департаментов допущена переплата в размере 50,00 руб. за проезд из г. Санкт-Петербурга в г. Псков при командировании начальника отдела Псковнедра Маевского А.А., что является нарушение статьи 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 N 792 "О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации_";

- Департаментом банковские гарантии по государственным контрактами 2013 года дополнительного производственного цикла (3 года) на проведение геологоразведочных работ, исполнявшимся в 2014 году, по состоянию на 01.01.2015 не были учтены на забалансовом счете 10 "Обеспечение исполнение обязательств", что привело к искажению Справки о наличии имущества и обязательств на забалансовых счетах в составе Баланса главного распорядителя, рапорядителя, получателя бюджетных средств_ на 01.01.2015, что является нарушением части 1 статьи 13 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", п.п. 3, 4, 351 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета_, утв. Приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н.

Вышеперечисленные нарушения отражены в Акте ревизии от 25.05.2015 N 72-10-01/97 (том 1, л.д. 68-89).

Акт направлен в адрес Департамента по почте и получен последним 04.06.2015 (том 1, л.д. 90). Возражений по существу выявленных нарушений Департаментов не представлено.

30.04.2015 руководителем ревизионной группы Управления составлена Справка от 30.04.2015 о завершении контрольных действий, полученная представителем Департамента в этот же день.

По окончании плановой проверки Управление в соответствии с централизованным заданием Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (письмо вх. N 1906 от 29.04.2015) и на основании приказа Территориального управления от 01.06.2015 N 172 в период с 02.06.2015 по 23.06.2015 провело в отношении Департамента внеплановую проверку использования в 2014 году средств федерального бюджета по вопросам, которые ранее не были охвачены проведенной плановой проверкой. Срок проведения проверки составил 15 рабочих дней с 02.06.2015 по 23.06.2015.

По результатам внеплановой проверки составлен акт от 26.06.2015 N 72-10-01/116, нарушений в ходе внеплановой проверки не выявлено.

В дальнейшем Управление выдало Департаменту Предписание от 10.08.2015 N 72-06-14/53, в соответствии с которым Департаменту в срок не позднее 30 календарных дней с момента получения предписания надлежит представить окончательные геологические отчеты, подтверждающие выполнение работ по государственным контрактам от 02.04.2012 N К.41.2012.012, от 02.04.2012 N К.41.2012.009, от 30.03.2012 N К.41.2012.008, от 28.03.2012 N К.41.2012.006, от 28.05.2012 N 2/2012, и являющиеся основанием для их оплаты; возместить в доход федерального бюджета средства, использованные с нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, в размере произведенных неправомерных выплат по договорам от 01.12.2014 N 2, N 30, N 31 на общую сумму 153 000,00 руб. (исключая перечисленный в доход федерального бюджета НДФЛ в составе указанных выплат), заключенным с внештатными лицами, тогда как выполненные работы и оказанные услуги входили в должностные обязанности сотрудников, состоящих в штате Департамента.

Также в адрес Департамента Управлением было внесено Представление от 10.08.2015 N 72-06-14/80, в котором указано на иные допущенные Департаментом нарушения бюджетного законодательства и установлено требование рассмотреть информацию об указанных в Представлении нарушениях и принять меры по устранению причин и условий их совершения в течение 30 календарных дней со дня получения.

Не согласившись с Предписанием и Представлением, Департамент оспорил их в судебном порядке, при этом единственным основанием оспаривания указанных актов явилось, по мнению Департамента, незаконное проведение внеплановой проверки, иных доводов ни в заявлении, ни в представленной позднее уточненной позиции, заявителем не приведено.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, сделав вывод об отсутствии у Управления Росфиннадзора оснований для проведения внеплановой проверки и выдачи по результатам такой проверки оспариваемых Предписания и Представления.

Апелляционная коллегия, исследовав материалы дела, оценив доводы жалобы и выслушав мнение сторон, полагает выводы суда ошибочными, основанными на ненадлежащей оценке представленных в материалы доказательств, а решение суда подлежащим отмене в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования, направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания (часть 2 статьи 269.2 БК РФ).

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций, и должен содержать основания и порядок проведения проверок, ревизий и обследований, в том числе перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решения об их проведении, о периодичности их проведения (часть 3 статьи 269.2 БК РФ).

Полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля по составлению представлений и (или) предписаний установлены статьей 270.2 БК РФ.

Представление должно содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Правила осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092.

В соответствии с пунктом 62 Правил по результатам выездной проверки (ревизии) оформляется акт, который должен быть подписан течение 15 рабочих дней, исчисляемых со дня, следующего за днем подписания справки о завершении контрольных действий.

В силу пункта 66 Правил Акт и иные материалы выездной проверки (ревизии) подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) Службы (ее территориального органа) в течение 30 дней со дня подписания акта.

В соответствии с пунктом 67 Правил по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Службы (ее территориального органа) принимает решение:

а) о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

б) об отсутствии оснований для направления предписания, представления и уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

в) о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии), в том числе при представлении объектом контроля письменных возражений, а также дополнительных информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии).

Как видно из материалов дела, Территориальным управлением в период с 06.04.2015 по 30.04.2015 на основании приказа от 02.04.2015 N 119 в отношении Департамента проведена плановая ревизия использования в 2014 году средств федерального бюджета, по окончании которой принято решение в соответствии с приказом от 01.06.2015 N 172 о проведении внеплановой выездной проверки использования Департаментом в 2014 году средств федерального бюджета. В качестве основания для проведения проверки имеется ссылка на мотивированное обращение от 01.06.2016 N 546.

Учитывая, что фактически внеплановая проверка была проведена за тот же период и в отношении того же предмета, что и плановая ревизия - использование средств федерального бюджета, выделенных в 2014 году по программе "Воспроизводство и использование природных ресурсов", апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии правовых и фактических оснований для ее проведения. Кроме того, в материалы дела не представлено мотивированное обращение от 01.06.2016 N 546.

Как пояснили представители Управления, внеплановая проверка в период с 02.06.2015 по 23.06.2015 проводилась в связи с получением Территориальным органом задания Федеральной Службы, содержащего указание о проверке вопросов в рамках темы ревизии и использования средств федерального бюджета в 2014 году в территориальных органах Федерального агентства по недропользованию и подведомственных ему учреждениях и организациях, которые не были охвачены проведенной ранее плановой ревизией.

Как правомерно указал суд, из материалов дела следует, что письмо Росфиннадзора от 28.04.2014 получено Территориальный управлением 29.04.2015 (вх. N 1906), то есть до окончания плановой проверки Департамента, а следовательно, назначение и проведения внеплановой проверки в такой ситуации не требовалось.

На самом деле, проведением внеплановой проверки Управление фактически продлило срок проведения плановой ревизии, однако общий срок проверки в совокупности не превысил предельные сроки, установленные пунктами 49, 50 Правил. При этом, в дополнение к уже выявленным в ходе плановой проверки нарушениям, новых нарушений бюджетного законодательства в деятельности Департамента по результатам внеплановой проверки выявлено не было.

Несмотря на незаконное проведение внеплановой проверки, апелляционная коллегия полагает, что ее проведение не привело к нарушению прав и законных интересов Департамента, так как результаты данной проверки не повлияли в целом на результат плановой ревизии, в ходе которой и были установлены нарушения Департаментом положений бюджетного законодательства, возражений в отношении которых заявителем не представлено ни при получении Акта ревизии, ни при обращении в суд с рассматриваемым заявлением, ни в апелляционном суде.

Несмотря на ошибочное указание в преамбуле оспариваемых Представления и Предписания на приказ Территориального управления от 01.06.2015 N 172 о проведении внеплановой проверки, фактически в оспариваемых актах отражены нарушения бюджетного законодательства, выявленные исключительно в ходе плановой ревизии, и не оспоренные Департаментом.

В рассматриваемой ситуации, признание незаконными Предписания и Представления Управления Росфиннадзора исключительно лишь по основаниям ошибочной ссылки в них на приказ Управления от 01.06.2015 N 172 о проведении внеплановой проверки, при том, что в данных актах перечислены лишь нарушения, выявленные в ходе проведенной с соблюдением всех правил плановой ревизии, свидетельствует об излишне формальном подходе суда к разрешению данного спора, в результате которого нивелируются все результаты плановой ревизии и выявленные по результатам проверки серьезные нарушения Департаментом бюджетного законодательства, что не соответствует задачам и целям судопроизводства по укреплению законности и предупреждению правонарушений, а конкретно в рассматриваемом случае, защите интересов Российской Федерации в использовании бюджетных средств.

При этом, судом при рассмотрении дела не дана оценка доводам Управления об исправлении опечатки в оспариваемых актах в части основания их принятия, дополненной приказом Территориального управления от 02.04.2015 N 119 о проведении плановой ревизии.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 25 ноября 2015 по делу N А56-60868/2015 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Л.В. Зотеева

Судьи

Н.И. Протас В.М. Толкунов