Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 июня 2016 г. N 14АП-4190/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Вологда

20 июня 2016 г.

Дело N А66-12960/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 14 июня 2016 года.

В полном объеме постановление изготовлено 20 июня 2016 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Смирнова В.И., судей Докшиной А.Ю. и Мурахиной Н.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

при участии от муниципального унитарного предприятия "Жилищно-эксплуатационный комплекс" Воронцовой А.А. по доверенности от 26.10.2015, Вуйминой И.М. по доверенности от 26.10.2015, от Департамента дорожного хозяйства и транспорта администрации города Твери Вуйминой И.М. по доверенности от 06.11.2015, от Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области Красюковой Л.К. по доверенности от 11.01.2016, Шибанова Я.А. по доверенности от 11.01.2016, от общества с ограниченной ответственностью "Доринжиниринг-Тверь" Громова Е.Ф. на основании прав по должности, от Управления муниципального заказа администрации города Твери Воронцовой А.А. по доверенности от 07.06.2016,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Департамента дорожного хозяйства и транспорта администрации города Твери и муниципального унитарного предприятия "Жилищно-эксплуатационный комплекс" на решение Арбитражного суда Тверской области от 21 марта 2016 года по делу N А66-12960/2015 (судья Белова А.Г.),

установил:

муниципальное унитарное предприятие "Жилищно-эксплуатационный комплекс" (место нахождения: 170043, г. Тверь, ул. Машинистов, д. 9; ОГРН 1036900088280, ИНН 6901043184; далее - предприятие, МУП "ЖЭК"), Департамент дорожного хозяйства и транспорта администрации города Твери (место нахождения: 170100, г. Тверь, ул. Вольного Новгорода, д. 8; ОГРН 1126952021657, ИНН 6950155317; далее - департамент) обратились в Арбитражный суд Тверской области с заявлениями о признании незаконными и отмене решения от 16.09.2015 по делу N 05-6/1-142-2015 и предписания от 16.09.2015 N 05-6/1-142-2015 об устранении нарушения в сфере закупок, принятых Управлением Федеральной антимонопольной службы по Тверской области (место нахождения: 170100, г. Тверь, ул. Советская, д. 23; ОГРН 1036900080722, ИНН 6905005800; далее - управление, УФАС, антимонопольный орган), при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Управления муниципального заказа администрации города Твери (место нахождения: 170100, г. Тверь, ул. Вольного Новгорода, д. 10; далее - управление муниципального заказа), общества с ограниченной ответственностью "РТС-Тендер" (место нахождения: 127006, г. Москва, ул. Долгоруковская, д. 38, стр. 1; далее - ООО "РТС-Тендер"), общества с ограниченной ответственностью "Доринжиниринг-Тверь" (место нахождения: 170100, г. Тверь, Тверской проспект, д. 9, оф. 54; далее - ООО "Доринжиниринг-Тверь").

Решением Арбитражного суда Тверской области от 21 марта 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Департамент с решением суда не согласился и обратился с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить, по делу принять новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на нарушение порядка рассмотрения жалоб, поскольку срок, установленный частью 1 и частью 2 статьи 106 Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе) истекал 11.09.2015 и 14.09.2015 соответственно. Считает, что решение носит неопределенный характер, поскольку в нем отсутствуют конкретные требования. Указывает на то, что судом не дана оценка представленному в материалы дела экспертному заключению о целесообразности объединения в один лот работ по содержанию улично-дорожной сети и проектных работ по разработке схем организации дорожного движения, дислокации дорожных знаков, поскольку содержание автодорог является комплексом мероприятий.

Предприятие, победитель аукциона, с решением суда не согласилось и обратилось с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить, по делу принять новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на то, что из-за позднего размещения УФАС информации о поданной жалобе, предприятие не смогло своевременно предоставить свои пояснения по существу жалобы. Отмечает, что в оспариваемом предписании отсутствует информация о том, какого рода изменения должны быть внесены в аукционную документацию, что нарушает права МУП "ЖЭК". Считает, что управлением не представлены доказательства соответствия оспариваемых решения и предписания закону.

ООО "Доринжиниринг-Тверь" в отзывах не признало доводы жалоб, поскольку объединение всех работ по содержанию улично-дорожной сети города Тверь в один лот, лишило общество возможности участвовать в таком аукционе, поскольку общество специализируется на ведении проектных работ по разработке схем организации дорожного движения, дислокации дорожных знаков и не осуществляет работ по содержанию улиц.

Управление в отзыве отклонило доводы жалоб, просит решение суда оставить без изменения, жалобы - без удовлетворения.

От иных лиц, участвующих в деле отзывы на апелляционные жалобы не поступили.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим разбирательство по делу произведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В судебном заседании представители заявителей и управления муниципального заказа поддержали доводы жалоб, представители УФАС и общества возражали против их удовлетворения. Представитель УФАС пояснил, что в городе Твери сложились самостоятельные рынки услуг по содержанию дорог и по разработке схем организации дорожного движения, данное обстоятельство следует из анализа ранее проводившихся аукционов подобного рода в городе Твери. Представитель заявителя пояснил, что в оспариваемом решении УФАС по существу содержится описание нарушения, предусмотренного частью 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), а не частей 1 и 2 данной статьи, как это вменено заявителям в резолютивной части решения.

Заслушав объяснения представителей сторон, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, апелляционная инстанция не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб.

Как следует из материалов дела, департаментом размещена закупка путем проведения электронного аукциона на право заключения муниципального контракта на выполнение комплекса работ по содержанию улично-дорожной сети города Твери (извещение от 25.08.2015 N 0136300021715000659).

В управление в установленный Законом о контрактной системе срок 09.09.2015 поступила жалоба общества на несоответствие положений документации об аукционе на выполнение комплекса работ по содержанию улично-дорожной сети города Твери (извещение от 25.08.2015 N 0136300021715000659).

Уведомлением о рассмотрении жалобы N 05-6/1-142-3829ВФ (изготовлено 11.09.2015, зарегистрировано в канцелярии 14.09.2015, размещено на сайте zakupki.gov.ru 15.09.2015), назначена к рассмотрению жалоба общества на 16.09.2015 в 11:30. Дополнительно информация о времени и месте рассмотрения жалобы направлена Департаменту и уполномоченному органу по электронной почте.

Управлением принято решение о приостановлении процедуры закупки, о чем изготовлено требование о приостановлении процедуры закупки N 05-6/1-142-3830ВФ (изготовлено 11.09.2015, зарегистрировано 14.09.2015, размещено на сайте zakupki.gov.ru 15.09.2015), в котором указано на обязанность департамента и оператора электронной площадки ООО "РТС-тендер" приостановить процедуру определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в части подписания департаментом дорожного хозяйства и транспорта администрации города Твери муниципального контракта на выполнение комплекса работ по содержанию улично-дорожной сети города Твери (извещение от 25.08.2015 N 0136300021715000659) до рассмотрения управлением жалобы общества.

Вышеуказанные уведомление о рассмотрении жалобы и требование о приостановлении процедуры закупки направлены посредством электронной почты в адрес департамента (заказчика), управления муниципального заказа (далее - уполномоченный орган) и в адрес оператора электронной площадки ООО "РТС-тендер" 14.09.2015, получены ими 14.09.2015.

Департаментом и уполномоченным органом представлены письменные возражения (от 15.09.2015 и 16.09.2015 соответственно) по существу жалобы, в которых они выражали несогласие с доводами общества и считали жалобу необоснованной.

Комиссией Тверского УФАС по контролю в сфере закупок (далее - комиссия) 16.09.2015 рассмотрена и признана обоснованной жалоба общества на действия департамента и уполномоченного органа при проведении электронного аукциона на право заключения муниципального контракта на выполнение комплекса работ по содержанию улично-дорожной сети города Твери (далее - аукцион); департамент и уполномоченный орган признаны нарушившими пункт 1 части 1 статьи 33 и пункта 1 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ, а также частей 1 и 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, в связи с чем комиссией выдано предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, путем отмены протоколов, составленных в ходе осуществления закупки и внесении изменений в документацию об аукционе.

Предприятие и департамент не согласились с вынесенными решением и предписанием и обратились в арбитражный суд с заявленными требованиями.

Судом первой инстанции принято решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционная коллегия считает данный судебный акт не подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии с Законом о контрактной системе жалоба ООО "Доринжиниринг-Тверь" подлежала рассмотрению в следующем порядке.

Согласно части 1 статьи 106 Закона N 44-ФЗ после подачи жалобы и принятия ее к рассмотрению контрольный орган в сфере закупок в течение двух рабочих дней с даты поступления жалобы размещает в единой информационной системе информацию о поступлении жалобы и ее содержании, а также направляет участнику закупки, подавшему жалобу, заказчику, оператору электронной площадки, в уполномоченный орган, уполномоченное учреждение, специализированную организацию, комиссию по осуществлению закупки, действия (бездействие) которых обжалуются, уведомления о поступлении жалобы, ее содержании, о месте и времени рассмотрения жалобы. На основании части 2 статьи 106 Закона лица, права и законные интересы которых непосредственно затрагиваются в результате рассмотрения жалобы, вправе направить в контрольный орган в сфере закупок возражения на жалобу и участвовать в ее рассмотрении лично или через своих представителей. Возражение на жалобу должно содержать информацию, предусмотренную частью 8 статьи 105 настоящего Закона. Возражение на жалобу направляется в контрольный орган в сфере закупок не позднее чем за два рабочих дня до даты рассмотрения жалобы.

В данном случае жалоба в УФАС поступила 09.09.2015, следовательно, информация о поступлении жалобы и ее содержании подлежит размещении в единой информационной системе не позднее 11.09.2015. Однако уведомление о рассмотрении жалобы N 05-6/1-142-3829ВФ изготовлено 11.09.2015, зарегистрировано в канцелярии 14.09.2015, размещено на сайте zakupki.gov.ru только 15.09.2015 в 17 час 21 мин, то есть с пропуском установленного срока.

Контрольный орган в сфере закупок обязан рассмотреть жалобу по существу и возражение на жалобу в течение пяти рабочих дней с даты поступления жалобы и уведомить лицо, подавшее жалобу, лиц, направивших возражения на жалобу, о результатах такого рассмотрения. При этом контрольный орган в сфере закупок вправе направлять запросы о предоставлении информации и документов, необходимых для рассмотрения жалобы, в том числе запросить у заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки указанные информацию и документы (часть 3 статьи 106 Закона N 44-ФЗ).

Рассмотрение жалобы ООО "Доринжиниринг-Тверь" было назначено (согласно прикрепленного в карточке жалобы уведомления) и состоялось 16.09.2015 в 11 час 30 мин, то есть в пределах установленного срока.

В соответствии с частью 7 статьи 106 Закона N 44-ФЗ контрольный орган в сфере закупок вправе приостановить определение поставщика (подрядчика, исполнителя) в части заключения контракта до рассмотрения жалобы по существу, направив заказчику, оператору электронной площадки, в уполномоченный орган, уполномоченное учреждение, специализированную организацию, комиссию по осуществлению закупок требование о приостановлении определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в части заключения контракта до рассмотрения жалобы по существу, которое является для них обязательным. В случае принятия решения о приостановлении определения поставщика (подрядчика, исполнителя) контракт не может быть заключен до рассмотрения жалобы по существу. При этом срок, установленный для заключения контракта, подлежит продлению на срок рассмотрения жалобы по существу. В случае если вследствие приостановления определения поставщика (подрядчика, исполнителя) контракт не может быть заключен в предусмотренные документацией о закупке сроки, в решении о приостановлении определения поставщика (подрядчика, исполнителя) устанавливается возможность продления предусмотренных контрактом сроков исполнения обязательств по контракту с указанием новых сроков исполнения этих обязательств.

Управлением принято решение о приостановлении процедуры закупки, о чем изготовлено требование о приостановлении процедуры закупки N 05-6/1-142-3830ВФ (изготовлено 11.09.2015, зарегистрировано 14.09.2015, размещено на сайте zakupki.gov.ru 15.09.2015), в котором указано на обязанность департамента и оператора электронной площадки ООО "РТС-тендер" приостановить процедуру определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в части подписания Департаментом дорожного хозяйства и транспорта администрации города Твери муниципального контракта на выполнение комплекса работ по содержанию улично-дорожной сети города Твери (извещение от 25.08.2015 N 0136300021715000659) до рассмотрения Управлением жалобы Общества.

Вышеуказанные уведомление о рассмотрении жалобы и требование о приостановлении процедуры закупки направлены посредством электронной почты в адрес департамента (заказчик), Управления муниципального заказа администрации города Твери (далее - уполномоченный орган) и в адрес оператора электронной площадки ООО "РТС-тендер" направлены 14.09.2015, были получены ими 14.09.2015.

Таким образом, требуемое уведомление о поступлении жалобы и ее содержании размещено УФАС в информационной системе с нарушением установленного срока, что повлекло за собой ограничение МУП "ЖЭК", как победителя аукциона, своевременно представить свои возражения и пояснения. Вместе с тем, суд апелляционной инстанции считает, что само по себе указанное обстоятельство в соответствии с требованиями Закона N 44-ФЗ не является безусловным основанием признания незаконными оспариваемого решения и предписания, оснований для отнесения его к существенным нарушениям процедуры в данном случае так же не имеется, поскольку необходимые сведения размещены до даты и времени рассмотрения жалобы по существу. Департаментом и уполномоченным органом представлены письменные возражения (датированы от 15.09.2015 и 16.09.2015 соответственно) по существу жалобы, в которых они выражали несогласие с доводами общества и считали жалобу необоснованной. Решение Комиссии Тверского УФАС вынесено в присутствии лиц, чьи действия обжаловались, и чьи права и законные интересы непосредственного затрагивались при рассмотрении жалобы, а именно в присутствии представителей департамента и уполномоченного органа, утвердивших спорную документацию об аукционе. Доводы МУП "ЖЭК" о том, что требование о приостановлении процедуры закупки поступили оператору электронной площадки после рассмотрения жалобы общества, не соответствуют фактическим обстоятельствам.

Комиссия Тверского УФАС по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия) располагала всеми необходимыми документами и сведениями для принятия решения по жалобе общества на действия департамента и уполномоченного органа при проведении электронного аукциона на право заключения муниципального контракта на выполнение комплекса работ по содержанию улично-дорожной сети города Твери (далее - аукцион); департамент и уполномоченный орган признаны нарушившими пункт 1 части 1 статьи 33 и пункта 1 части 1 статьи 64 Закона, а также частей 1 и 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее -Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ), в связи с чем Комиссией выдано предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, путем отмены протоколов, составленных в ходе осуществления закупки и внесении изменений в документацию об аукционе.

При этом у департамента не было оснований для размещения 16.09.2015 проекта контракта на официальном сайте zakupki.gov.ru и направления его в адрес предприятия, при наличии действующего требования о приостановлении закупки от 14.09.2015 (получено 14.09.2015) - а также оглашенного 16.09.2015 и выданного предписания об устранении нарушений с указанием определенных действий, направленных на такое устранение.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе, в части, касающейся определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (статья 6 указанного Закона).

В силу частей 1 и 2 статьи 8 названного Закона контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 названного Закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования, влекущие за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции и закрепляет в статье 17 антимонопольные требования к торгам. Частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции установлен запрет на совершение при проведении торгов любых действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению и устранению конкуренции. В соответствии с частью 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.

В соответствии с частью 3 статьи 17 Закона N 135-ФЗ наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

Согласно статье 4 Закона о защите конкуренции признаками ограничения конкуренции признаются следующие обстоятельства - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке; рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке.

Таким образом, суд апелляционной инстанции поддерживает вывод обжалуемого решения о том, правовое регулирование конкурентных отношений и отношений, связанных с осуществлением закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, предполагает взаимосвязанные цели и задачи, а действия заказчика, уполномоченного органа при проведении закупок для государственных и муниципальных нужд должны соответствовать не только требованиям Закона о контрактной системе, но и требованиям Закона о защите конкуренции с точки зрения не только фактического, но и возможного негативного влияния на конкурентную среду при проведении торгов. Вышеуказанное следует из анализа норм Закона N 44-ФЗ и Закона о защите конкуренции в их взаимосвязи и согласуется с правовой позицией арбитражных судов, в частности, постановления Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18.10.2013 по делу N А66-308/2013, постановления Арбитражного суда Северо-Западного округа от 24.11.2015 N А56-86285/2014.

Как следует из приложения 1 к документации об аукционе (Техническое задание) в рамках закупки (в рамках единого лота) объединены следующие виды работ по содержанию улично-дорожной сети:

- содержание дорог, мостов и путепроводов (раздел 1);

- содержание территорий вдоль улично-дорожной сети (раздел 2);

- содержание территорий на мостах и путепроводах (раздел 3);

- содержание искусственных сооружений на городских автомобильных дорогах (раздел 4);

- обеспечение безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах, мостах и путепроводах, включающие работы по разработке схем ОДД, дислокаций дорожных знаков (раздел 5).

При этом начальная (максимальная) цена контракта вышеуказанного аукциона составляет 419 999 978,34 рублей, извещением предусмотрено обеспечение заявки на участие в аукционе в размере 2 099 999 руб. 89 коп. и обеспечение исполнение контракта - в размере 41 999 997 руб. 83 коп.

Согласно протоколу от 11.09.2015 N 0136300021715000659-1 на участие в электронном аукционе была подана лишь одна заявка - от МУП "ЖЭК".

В соответствии с абзацем пятым пункта 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон о безопасности дорожного движения), пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.12.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункту 6 статьи 13 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об автомобильных дорогах) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них относятся к вопросам местного значения городского округа.

Согласно пункту 6 статьи 3 Закона об автомобильных дорогах дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог. Согласно пункту 12 статьи 3 Закона об автомобильных дорогах под содержанием автомобильной дороги понимается комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения. Классификация работ по содержанию автомобильных дорог (далее - Классификация) устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства. В соответствии с вышеуказанной Классификацией, утвержденной приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16.11.2012 N 402, работы по содержанию автомобильных дорог классифицируются по видам:

- непосредственно работы по содержанию автомобильных дорог (полоса отвода, дорожные одежды, искусственные и защитные дорожные сооружения, элементы обустройства автомобильных дорог);

- работы по зимнему содержанию;

- работы по озеленению;

- прочие работы по содержанию, включающие разработку проектов содержания автомобильных дорог, организации дорожного движения, схем дислокации дорожных знаков и разметки. При этом, как следует из совместного письма МВД России от 02.08.2006 N 13/6-3853 и Федерального дорожного агентства от 07.08.2006 N 01-29/5313, отнесенные к числу прочих работ работы по разработке проектов содержания муниципальных автомобильных дорог должны быть оформлены проектом, согласованным с соответствующими подразделениями ГИБДД МВД России, его согласование возлагается на организацию-проектировщика, проект должен быть утвержден заказчиком, которым признается соответствующие исполнительные органы, уполномоченные управлять этими дорогами.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает обоснованным довод апелляционных жалоб со ссылкой на заключение специалиста о том, что все виды спорных работ, в том числе по содержанию автодорог и по разработке проектов организации дорожного движения могут быть объединены в один лот, поскольку являются функционально связанными.

Вместе с тем и иные последствия объединения работ не могут быть проигнорированы.

Из пояснений руководителя общества следует, что в случае принятия заказчиком решения о выделении работ по разработке схем ОДД, дислокаций дорожных знаков в отдельный лот, общество намерено участвовать в таких торгах, предметом которых, как в предыдущие годы, будут работы по разработке схем организации дорожного движения, дислокаций дорожных знаков, поскольку оно ранее участвовало в таких торгах, имеет достаточный опыт и квалификацию для выполнения таких работ. Кроме того, общество указало на то, что на рынке работ по разработке проектов и схем ОДД, КСОДД имеется достаточное количество хозяйствующих субъектов, готовых участвовать и претендовать на победу в торгах на право заключения контракта на выполнение указанных проектных работ. Общество указало на то, что работы, включенные в разделы 1-4 Технического задания, не требуют каких-либо специальных знаний и навыков от потенциальных исполнителей, в то время как работы, включенные в раздел 5 Технического задания (по сути, являющиеся проектными работами) по разработке схем ОДД, дислокации дорожных знаков должны быть выполнены в соответствии с утвержденными приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 17.03.2015 N 43 Правилами создания проекта и схем организации дорожного движения, объективно, требуют привлечения к выполнению таких работ организации, имеющей квалифицированных специалистов для выполнения таких проектных работ в области градостроительной деятельности, дорожной деятельности, обеспечения безопасности дорожного движения, экологической безопасности и технического регулирования. При этом проект организации дорожного движения подлежит согласованию с соответствующими подразделениями Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, его согласование возлагается на организацию - проектировщика.

Изложенный в обжалуемом решении УФАС анализ сложившейся в течение 2011 - 2015 годах в городе Твери практики закупки работ по содержанию автомобильных дорог свидетельствует о том, что проводились самостоятельные закупки по отдельным видам работ по содержанию дорог, предусмотренных Классификацией, а также о том, что работы сегментировались по районам города, в результате чего обеспечивалась аукционная ситуация, соблюдались принципы закупок и достигались цели Закона - обеспечение конкуренции, ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок.

Так, технические задания ранее осуществленных закупок на право заключение контракта на выполнение работ по содержанию улично-дорожной сети города Твери в 2012 - 2014 годах (извещения N 0136300021711001849, 0136300021711001848, 0136300021711001851, 0136300021712000082) не содержали требования о необходимости разработки исполнителем схемы ОДД, что свидетельствует об отсутствии безусловной необходимости включения заказчиком данного вида работ в один лот с иными работами по содержанию улично-дорожной сети города Твери и о возможности выделения заказчиком проектных работ (разработки схемы ОДД, дислокации дорожных знаков) в отдельный лот.

В различные временные периоды для нужд города Твери структурными подразделениями администрации города Твери осуществлялись отдельные закупки на выполнение работ по разработке схем ОДД, а также закупки услуг по осуществлению надзора (техническое сопровождение) за содержанием светофорных объектов на магистральной улично-дорожной сети г. Твери.

Так, в 2011 году Департаментом жилищно-коммунального хозяйства администрации города Твери осуществлена закупка путем проведения электронного аукциона на право оказания услуг по осуществлению надзора (техническое сопровождение) за содержанием светофорных объектов на магистральной улично-дорожной сети г. Твери с начальной (максимальной) ценой контракта 566 182 руб. 47 коп. (извещение от 02.06.2011 N 0136300021711000696); на участие в электронном аукционе было подано 3 заявки (в том числе и заявка ООО "Доринжиниринг-Тверь") по итогам проведения аукциона была значительно снижена начальная (максимальная) цена контракта более чем на 50 %.

В 2014 году администрацией Центрального района в городе Твери осуществлена закупка путем запроса котировок на право заключения контракта на выполнение работ по разработке схем организации дорожного движения по объектам улично-дорожной сети Центрального района города Твери с максимальной ценой контракта 137 548 руб. (извещение от 09.04.2014 N 0136300021714000209); на участие в запросе котировок было подано 3 заявки (в том числе и заявка от ООО "Доринжиниринг-Тверь"); победителем запроса котировок признано ООО "АНБ Сервис" с предложением о цене контракта 96 000 руб., то есть, цена снижена более чем на 30 %.

Обзор практики осуществления закупок работ по содержанию и ремонту дорог общего пользования (улично-дорожной сети), мостов и иных транспортных сооружений в иных муниципальных образованиях также свидетельствует об отсутствии единого и неразрывного комплекса работ по содержанию автомобильных дорог, и отсутствии неразрывной технологической связи всех работ по содержанию автомобильных дорог. Так, администрацией Можайского района (извещение от 12.03.2015 N 0148300034915000018) осуществлена закупка работ по разработке комплексной схемы организации дорожного движения на территории Можайского муниципального района, администрацией города Трехгорного (извещение от 06.03.2015 N 0169300043215000019) осуществлена закупка работ по разработке проекта "Схема организации дорожного движения на территории Трехгорного городского округа Челябинской области", что свидетельствует о реальной возможности закупки отдельных видов работ по содержанию автомобильных дорог как самостоятельной закупки таких работ отдельно от прочих работ, связанных с содержанием автомобильных дорог.

Таким образом, Комиссией УФАС было установлено и не опровергнуто подателями жалоб, что на территории города Твери сложились самостоятельные товарные рынки - рынок работ по содержанию автомобильных дорог города Твери (без работ по разработке схем организации дорожного движения) и рынок работ по разработке схем организации дорожного движения по объектам улично-дорожной сети, и, заказчик (Департамент дорожного хозяйства и транспорта администрации города Твери), к полномочиям которого отнесено определение содержания технического задания, обладал информацией не только об участниках рынка, но и результатах закупок. Формирование в 2015 году закупки, предусматривающей объединение в едином лоте всех видов работ по содержанию дорог в городе Твери, повлекло ограничение количества участников аукциона (подана лишь 1 заявка), что в совокупности с увеличением обеспечения заявки и увеличением обеспечения исполнения контракта повлекло неэффективность закупки (один участник закупки и возможность заключения контракта по начальной (максимальной) цене), ограничение конкуренции (признаками ограничения конкуренции признаются сокращение участников рынка, а также рост цены, если такое сокращение и такой рост обусловлены не экономическими механизмами рынка).

При таких обстоятельствах Комиссия УФАС обоснованно и правомерно признала департамент и уполномоченный орган нарушившими требования пункта 1 части 1 статьи 33 и пункта 1 части 1 статьи 64 Закона, а также частей 1 и 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

С учетом признания судом апелляционной инстанции функциональной взаимосвязанности спорных видов работ и то, что их объединение в единый лот не запрещено Законом о контрактной системе, оснований согласиться с доводами жалоб о неправильной квалификации действий департамента и уполномоченного органа, то есть по части 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Управлением установлено, что негативное влияние на конкуренцию путем необоснованного укрупнения лота проявляет себя в ограничении состава участников закупки, поскольку фактически создало дополнительные требования к участникам о необходимости наличия большего объема технических, кадровых и финансовых ресурсов, и привело к вытеснению малых хозяйствующих субъектов, не способных либо освоить такой крупный лот, либо выполнить требование об обеспечении исполнения контракта. Само по себе формирование лота подобных образом свидетельствует об очевидной утрате интереса к торгам у значительного числа потенциальных участников. Буквальное толкование положений Закона во взаимной связи с задачами и целями антимонопольного регулирования и контроля позволяет признать соответствующие антимонопольные запреты нарушенными.

Соответственно, вывод УФАС о том, что департаментом и управлением в результате нарушения положений частей 1 и 2 статьи 17 Закона о конкуренции является обоснованными и правомерным. Поэтому доводы заявителей о нарушении выданным предписанием их прав и законных интересов, в том числе неясностью изложения требований предписания также являются несостоятельными.

Подателями апелляционных жалоб не приведены доводы, опровергающие выводы суда, изложенные в обжалуемых судебных актах.

Дело рассмотрено судом первой инстанции без нарушения норм материального и процессуального права, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам. Основания для отмены решения у суда отсутствуют, апелляционные жалобы удовлетворению не подлежат.

Поскольку в удовлетворении апелляционной жалобы департамента отказано, однако в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации оно освобождено от уплаты госпошлины в качестве истца и ответчика при обращении в арбитражный суд, госпошлина не взыскивается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 21 марта 2016 года по делу N А66-12960/2015 оставить без изменения, апелляционные жалобы Департамента дорожного хозяйства и транспорта администрации города Твери и Муниципального унитарного предприятия "Жилищно-эксплуатационный комплекс" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

А.Ю. Докшина Н.В. Мурахина