Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 24 июня 2016 г. N 07АП-5009/16

Требование: о привлечении к административной ответственности, о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: дело направлено на новое рассмотрение, решение суда первой инстанции отменено

г. Томск

24 июня 2016 г.

Дело N А03-101/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 20 июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 июня 2016 года.

Седьмой Арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего Усаниной Н.А.

судей: Марченко Н.В., Полосина А.Л.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ермаковой Ю.Н. с использованием средств аудиозаписи

при участии:

от заявителя: Арефьева Т.Г. по доверенности от 09.11.2015 (на один год)

от заинтересованного лица: без участия

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Алтайском крае на решение Арбитражного суда Алтайского края

от 22 апреля 2016 года по делу N А03-101/2016 (судья Ильичева Л.Ю.)

по заявлению Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Алтайском крае

к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Алтайском крае

об оспаривании постановления от 14.12.2015 N 41ЮЛ-15 о привлечении к административной ответственности по статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

УСТАНОВИЛ:

Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Алтайском крае (далее - заявитель, ТУ Росимущества в Алтайском крае, Управление) обратилось в арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы финансово - бюджетного надзора в Алтайском крае (далее - Росфиннадзор, административный орган) об оспаривании постановления от 14.12.2015 N 41ЮЛ-15 о привлечении к административной ответственности по статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) с назначением наказания в виде штрафа в размере 10 850 рублей.

Решением Арбитражного суда Алтайского края от 22.04.2016 в удовлетворении требований отказано в полном объеме.

Не согласившись с принятым судебным актом, ТУ Росимущества в Алтайском крае, в поданной апелляционной жалобе, ссылаясь на правильное применение кодов бюджетной классификации, произведенные расходы были предусмотрены Бюджетной сметой на 2013 (по состоянию на 30.12.2013), утвержденной заместителем руководителя Росимущества Е.А. Мякотниковой по ЦСР 0900100 "Содержание и обслуживание казны Российской Федерации, вид расходов 244 по КОСГУ 226 "прочие работы", услуги" по строке 226.10 "Другие работы и услуги" в сумме 317, 000 тыс. руб., не соблюдения административным органом положений Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного Приказом Минфина России от 20.03.2014 N 18н, просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым Постановление Межрегионального территориального управления Росфиннадзора в Алтайском крае от 14.12.2015 N 41ЮЛ-15 в отношении Территориального управления Росимущества в Алтайском крае отменить.

Административный орган в представленном отзыве, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд рассмотрел дело в отсутствие представителей административного органа при имеющихся явке и материалам дела.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке, установленном статьями 266, 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, заслушав представителя заявителя, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене.

Основанием для привлечения ТУ Росимущества в Алтайском крае к административной ответственности, явились установленные МТУ Росфиннадзора в Алтайском крае нарушения бюджетного законодательства по результатам проведенной на основании Приказа от 29.09.2015 N 322 выездной проверки, выразившееся в нецелевом использовании средств федерального бюджета в сумме 217 000 руб., так согласно подпункту 3.3.2 пункта 3 радела III "Классификация расходов бюджетов", разделу V "Классификация операций сектора государственного управления" Указаний N 171н, расходы по оплате монтажных работ объекта недвижимого имущества федеральной собственности, составляющего государственную казну Российской Федерации -низковольтной ЛЭП, следовало произвести по КБК: 167 01 13 0900100 411 310, а не по виду расходов 244 "Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд" по КОСГУ 226 "Прочие работы услуги", что квалифицировано Росфиннадзором как использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения средств федерального бюджета, что в силу статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации является нецелевым использованием бюджетных средств.

По факту нецелевого использования средств федерального бюджета 01.12.2015 в отношении ТУ Росимущества в Алтайском крае составлен протокол об административном правонарушении по статье 15.14 КоАП РФ.

14.12.2015 МТУ Росфиннадзора в Алтайском крае, в присутствии представителя заявителя, рассмотрено дело об административном правонарушении в отношении ТУ Росимущества в Алтайском крае и вынесено постановление N 41ЮЛ-15 о назначении административного наказания по статье 15.14 КоАП РФ в виде административного штрафа в минимальном размере, предусмотренном санкцией данной статьи, что составило 5% суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению, в размере 10850 рублей.

Не согласившись с постановлением по делу об административном правонарушении Управление обратилось в арбитражный суд Алтайского края с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что факт административного правонарушения и вина ТУ Росимущества в его совершении установлены и подтверждены материалами дела, наказание назначено в пределах санкции, предусмотренной статьей 15.14 КоАП РФ, процессуальных нарушений при привлечении к административной ответственности не выявлено; оснований для признания совершенного правонарушения малозначительным не установлено.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно статьям 28, 38 Бюджетного Кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, выражающийся в том, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу статьи 306.4. БК РФ под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В соответствии с пунктом 1 статьи 18 БК РФ для составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации, которая представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В состав бюджетной классификации Российской Федерации входит классификация операций сектора государственного управления (далее - Классификация) (статья 19 БК РФ).

Порядок применения названной Классификации, исходя из пункта 4 статьи 23.1 БК РФ, устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.

По доводам Росфиннадзора, произведенные ТУ Росимущества расходы по монтажу низковольтной линии ЛЭП являются работами по созданию объекта недвижимости, в связи с чем, согласно Указаниям N 171н не могли быть отнесены к виду расходов 244 "Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд", а должны были осуществляться за счет видов расходов 411 "Бюджетные инвестиции в объекты государственной собственности казенным учреждением вне рамок государственного оборонного заказа" по статье 310 КСОГУ "Увеличение стоимости основных средств", с которыми согласился и суд первой инстанции.

Согласно Указаниям N 171н на КСОГУ 310 относятся расходы получателей бюджетных средств, а также государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений по оплате государственных (муниципальных) контрактов, договоров на строительство, приобретение (изготовление) объектов, относящихся к основным средствам, а также на реконструкцию, техническое перевооружение, расширение, модернизацию (модернизацию с дооборудованием) основных средств, находящихся в государственной, муниципальной собственности, полученных в аренду или безвозмездное пользование, в том числе, объектов основных фондов имущества казны.

На подстатью 226 КОСГУ относятся расходы на выполнение работ, оказание услуг, не отнесенных на подстатьи КОСГУ 221 - 225, в том числе: монтажные работы по оборудованию, требующему монтажа, в случае если данные работы не предусмотрены договорами поставки, договорами (государственными (муниципальными) контрактами) на строительство, реконструкцию, техническое перевооружение, дооборудование объектов; работы по присоединению к сетям инженерно-технического обеспечения, работы по присоединению к сетям инженерно-технического обеспечения, по увеличению потребляемой мощности; другие аналогичные работы.

Исходя из предмета государственного контракта N 30 от 19.12.2013 - монтаж низковольтной линии ЛЭП на объекте федеральной собственности (объект 24А/1), то есть, электрификации объекта недвижимости, данная линия ЛЭП не может являться самостоятельным объектом гражданских прав, поскольку назначение смонтированной ЛЭП - это обслуживание объекта недвижимости, составляющего казну РФ и самостоятельно в отрыве от него линия ЛЭП функционального назначения не имеет.

В связи с чем, работы по монтажу линии ЛЭП (фактически по подведению силового электрического кабеля от ТП-18 ООО "Агрохолдинг" до объекта N 24А/1 в соответствии со сметой работ и актом приемки выполненных работ от 23.12.2013 N 1), не привели к созданию нового объекта гражданских прав капитального характера, таким образом, расходы на монтаж линии ЛЭП подпадают под вид расходов 244.

Как следует из статьи 162 БК РФ, получатель бюджетных средств принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства.

Согласно пункту 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах, доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовом актом, соглашением.

Приказом Минфина России от 30.09.2008 N 104н "О Порядке доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня" (далее - Порядок N 104н) установлено, что доводимые главными распорядителями средств лимиты бюджетных обязательств до распорядителя, получателя средств федерального бюджета должны быть детализированы по кодам бюджетной классификации Российской Федерации (код главы распорядителя бюджетных средств, код раздела, подраздела, целевой статьи, вида расходов, кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов).

В соответствии с пунктом 6.1 Порядка N 104н получатели средств федерального бюджета представляют в орган Федерального казначейства по месту обслуживания расходные расписания, детализирующие доведенные до них лимиты бюджетных обязательств по кодам статей (подстатей) соответствующих групп (статей) КОСГУ, если доведенные бюджетные данные не содержат указанной детализации.

Пунктом 6.3 Порядка N 104н предусмотрено, что если расходное расписание соответствует требованиям, установленным пунктом 6.2 настоящего Порядка, лимиты бюджетных обязательств, указанные в данном Расходном расписании, отражаются на лицевом счете получателя бюджетных средств.

Из указанного следует, что до момента детализации доведенных лимитов бюджетных обязательств по кодам статей (подстатей) соответствующих групп (статей) КОСГУ принятие бюджетных обязательств невозможно.

Произведенные Управлением расходы утверждены главным распорядителем бюджетных средств - Росимуществом, Бюджетной сметой на 2013 год (по состоянию на 30.12.2013), заместителем руководителя Росимущества Е.А. Мякотниковой, по ЦСР 0900100 "Содержание и обслуживание казны Российской Федерации", вид расходов 244, по КОСГУ 226 "Прочие работы, услуги" по строке 226.10 "Другие работы и услуги" в сумме 317 000 руб., то есть, доведены до Управления по кодам статей (подстатей) соответствующих групп (статей) КОСГУ.

В соответствии с правовой позицией Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 14.1 Постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", если судом будет установлено, что исходя из содержания указанных перечней, наименований статей и подстатей Классификации невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью Классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы (т.е. когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи Классификации), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей Классификации, не признается нецелевым использованием бюджетных средств.

Учитывая, что произведенные расходы могли быть отнесены на вид расходов 244 по КОСГУ 226, так и на вид расходов 244 по КОСГУ 310, при финансирование указанных расходов за счет средств на вид расходов 244 по КОСГУ 226 (по строке 226.10) (выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей Классификации), установленные Росфиннадзором нарушения не признаются нецелевым использованием бюджетных средств.

В силу части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Исходя из положения части 4 статьи 210 АПК РФ на административный орган, принявший оспариваемое постановление о привлечении к административной ответственности, возложена обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения заявителя к административной ответственности.

Учитывая, что процедура использования денежных средств ТУ Росимущества не нарушена, коды бюджетной классификации, на которые отнесены расходы, соответствуют кодам, на которые выделены средства и доведены лимиты, наличие в действиях ТУ Росимущества нарушения бюджетного законодательства в виде нецелевого использования бюджетных средств Росфиннадзором не доказано

Отклоняя доводы заявителя в части несоблюдения административным органом положений Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово - бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии основания для принятия решения о проведении внеплановой выездной проверки, поскольку письменные возражения с дополнительной информацией, документами и материалами, относящимися к проверяемому периоду, влияющими на выводы, сделанные по результатам выездной проверки, ТУ Росимущества в Алтайском крае не представлено.

Пунктами 74, 76, 77 Административного регламента N 18н результаты выездной проверки (ревизии) оформляются актом. Акт выездной проверки (ревизии) в течение 3 рабочих дней со дня его подписания вручается представителю объекта контроля. Объект контроля вправе представить письменные возражения на акт выездной проверки (ревизии), которые прилагаются к материалам выездной проверки (ревизии).

Акт выездной проверки от 23.11.2015 был вручен представителю ТУ Росимущества 23.11.2015, о чем свидетельствует его подпись в акте.

В соответствии с пунктом 94 Административного регламента N 18н по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки руководителем (заместителем руководителя) Службы (территориального органа) принимается одно из решений, указанных в этом пункте. При этом согласно подпункту "в" данного пункта при наличии письменных возражений от объекта контроля принимается решение о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии).

Возражения Территориального управления были сданы в Росфиннадзор 04.12.2015, что подтверждается штампом входящей корреспонденции.

Однако, в нарушение положений пункта 94 Административного регламента N 18н, Росфиннадзором не принято решение о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии), а 14.12.2015 вынесено оспариваемое постановление.

При наличии письменных возражений на акт проверки непринятие Росфиннадзором решения о проведении внеплановой выездной проверки, в нарушение норм пункта 94 Административного регламента N 18н, является существенным нарушением процедуры рассмотрения материалов проверки.

При этом, нарушение существенных условий процедуры рассмотрения материалов выездной проверки, к которым согласно пункту 77 Административного регламента N 18н относятся письменные возражения объекта контроля, может служить самостоятельным основанием для признания оспариваемого постановления недействительным, поскольку, не назначив обязательную в этом случае внеплановую проверку, Росфиннадзор тем самым лишил Территориальное управление права на объективное, полное и всестороннее рассмотрение материалов проверки, а также на дополнительное обоснование своей позиции, что в итоге привело к вынесению неправомерного постановления.

Данный вывод суда согласуется с правовой позицией, изложенной в Определении Верховного Суда РФ от 21.12.2015 N 306-КГ15-17087.

При установленных обстоятельствах, в силу части 2 статьи 211 АПК РФ, постановление МТУ Росфиннадзора от 14.12.2015 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении N 40ЮЛ-15 признается судом апелляционной незаконным, подлежащим отмене.

Упразднение Указом Президента РФ от 02.02.2016 N 41 "О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере", Росфиннадзора и передача функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере Федеральному казначейству (Постановление Правительства РФ от 13.04.2016 N 300), не является безусловным основанием для привлечения к участию в деле в качестве заинтересованной стороны Управления Федерального казначейства по Алтайскому краю, на что указывает административный орган в возражениях на отзыв; поскольку в соответствии с Указом Президента РФ от 02.02.2016 N 41 Федеральное казначейство являются правопреемниками упраздняемой Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, пользуется теми же правами стороны в деле, как и привлеченное к участию в деле МТУ Росфиннадзора, от УФК по Алтайскому краю представлены возражения на апелляционную жалобу, что не лишало права на участие в суде апелляционной инстанции.

При этом, положения статьи 48 АПК РФ, не предусматривают основания для привлечения к участию в деле Управления Федерального казначейства по Алтайскому краю в качестве заинтересованного лица.

Ходатайства о замене стороны - Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Алтайском крае на его правопреемника Управление Федерального казначейства по Алтайскому краю, не заявлено, которое возможно на любой стадии арбитражного процесса.

Исходя из назначенного ТУ Росимущества в Алтайском крае административного наказания в виде штрафа, не превышающего 100 000 руб. применяется порядок обжалования в суд кассационной инстанции, предусмотренный частью 5.1 статьи 211 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, пунктом 40.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции".

Руководствуясь статьей 156, пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, частью 5.1 статьи 211, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Алтайского края от 22 апреля 2016 года по делу N А03-101/2016 отменить. Принять по делу новый судебный акт.

Признать незаконным и отменить постановление Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Алтайском крае от 14.12.2015 N 41ЮЛ-15 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении Территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Алтайском крае по статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 10 850, 00 руб.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.А.Усанина

Судьи

Н.В. Марченко А.Л. Полосин