Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 27 июня 2016 г. N 05АП-4165/16

г. Владивосток

27 июня 2016 г.

Дело N А51-2527/2016

Резолютивная часть постановления оглашена 23 июня 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 27 июня 2016 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего А.В. Гончаровой,

судей Г.М. Грачёва, И.С. Чижикова,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.Н. Витко,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Общества с ограниченной ответственностью "Дальтехресурс"

апелляционное производство N 05АП-4165/2016

на решение от 12.05.2016

судьи И.С. Чугаевой

по делу N А51-2527/2016 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Дальтехресурс" (ИНН 2536186576, ОГРН 1072536005816, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 23.04.2007)

к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Приморскому краю (ИНН 2540108490, ОГРН 1042504382931, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 23.12.2004)

об оспаривании постановления;

при участии:

от ООО "Дальтехресурс": представитель Гавриленко С.В. по доверенности от 17.02.2016 сроком на 3 года, паспорт;

от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Приморскому краю: не явились, извещены,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Дальтехресурс" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Приморскому краю (далее - управление, административный орган, Росреестр) от 21.01.2016 N 424-12/15 о назначении административного наказания в виде штрафа в размере 50000 рублей.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 12.05.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным по делу судебным актом, общество обратилось в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, согласно которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. Заявитель жалобы настаивает на том, что в отношении него административным органом фактически была проведена внеплановая проверка, которая в нарушение статьи 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) надлежащим образом оформлена не была. Отмечает, что в момент составления акта обследования, торговая деятельность обществом осуществлялась на основании Постановления Администрации города Владивостока N8397 от 26.06.2015 "О проведении ярмарки обществом с ограниченной ответственностью "Дальтехресурс".

В судебном заседании представители общества доводы апелляционной жалобы поддержала.

Управление, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения жалобы с учетом разъяснений Пленума ВАС РФ, изложенных в пункте 5 Постановления от 17.02.2011 N 12, в заседание арбитражного суда апелляционной инстанции не явилось, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ) рассмотрела апелляционную жалобу в его отсутствие.

Исследовав материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

Письмом от 19.10.2015 N 09-18132 в адрес административного органа поступило обращение директора ТЭФ "Транскомсервис" ПАО "Приморавтотранс", содержащее сведения о возможных нарушениях требований земельного законодательства на земельном участке в районе ул. Русская, 2-а в г. Владивостоке.

Указанное обстоятельство послужило основанием для проведения обследования земельного участка с кадастровым номером 25:28:050045:0096, результаты которого оформлены актом административного обследования объекта земельных отношений от 03.11.2015.

В ходе административного обследования установлено, что общество является арендатором земельного участка площадью 2136 кв. м с кадастровым номером 25:28:050045:96, расположенного в районе ул. Русская, 2-а в г. Владивостоке, с разрешенным использованием: для размещения общественного транспорта. На указанном земельном участке располагаются торговые павильоны и киоски.

15.12.2015 по факту использования земельного участка не в соответствии с разрешенным использованием Росреестром составлен протокол об административном правонарушении, в котором деяние заявителя квалифицировано по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении 21.01.2016 управлением вынесено постановление N 424-12/15, согласно которому общество было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, выразившегося в использовании земельного участка с кадастровым номером 25:28:050045:0096 в районе ул. Русская, 2-а, в г. Владивостоке, и на него с учетом ходатайства общества о снижении размера административного штрафа на основании статьи 4.1 КоАП РФ было наложено взыскание в виде штрафа в размере 50000 руб.

Не согласившись с вынесенным постановлениям, посчитав, что оно не соответствует закону и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о доказанности материалами дела факта совершения обществом административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, и об отсутствии процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения арбитражного суда первой инстанции в силу следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

По правилам подпункта 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Согласно пункту 1 статьи 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на ряд категорий: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов, земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

В силу пункта 2 названной статьи вышеуказанные земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 8 ЗК РФ).

Статьей 42 ЗК РФ предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Согласно пункту 1 статьи 83 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

Из пункта 1 статьи 85 следует, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

Пунктом 2 этой же статьи установлено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 ЗК РФ).

Частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ установлена ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи в виде наложения административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

С учетом приведенных норм объективная сторона правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, выражается в использовании земель не в соответствии с теми целями, для которых они предоставлены, в том числе изменение правового режима земель и осуществление непредусмотренных видов деятельности.

Объектом правонарушения являются общественные отношения в сфере рационального использования и охраны земель (почв).

Из материалов дела усматривается, что обществу на основании договора N 05-Ю-19735 от 20.01.2015 предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером 25:28:050045:96, площадью 2136 кв. м, расположенный по адресу: г. Владивосток, ул. Русская, 2а, вид разрешенного использования: для размещения остановки общественного транспорта, для использования в целях для стоянки транспортных средств.

Как следует из представленного в материалы дела кадастрового паспорта земельного участка от 11.12.2014 N 25-00-14-464552, земельный участок с кадастровым номером 25:28:0500045:96 имеет вид разрешенного использования: для размещения остановки общественного транспорта; цель предоставления: для стоянки автомобильных средств.

В результате административного обследования установлено, что на земельном участке с кадастровым номером 25:28:050045:0096 при разрешенном использовании "для размещения остановки общественного транспорта" фактически располагаются торговые павильоны и киоски. Указанное обстоятельство подтверждается протоколом об административном правонарушении от 15.12.2015, актом административного обследования объекта земельных отношений от 03.141.2015 N 145 с приложенным фотоматериалом, обращением от 19.10.2015 вх.N 09-18132 содержащее сведения о нецелевом использовании земельного участка, кадастровым паспортом земельного участка от 11.12.2014 N 25/00-14-464552 и иными доказательствами.

Соответственно вывод административного органа о наличии в действиях заявителя события административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, является правильным.

Довод общества об отсутствии в его действиях объективной стороны вмененного административного правонарушения, поскольку торговые киоски и павильоны размещены на спорном земельном участке на основании Постановления Администрации города Владивостока N 8397 от 26.06.2015 "О проведении ярмарки обществом с ограниченной ответственностью "Дальтехресурс", был предметом исследования суда первой инстанции, и правомерно отклонен.

Порядок организации ярмарок и продажи товаров на них регулируется Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон N 381-ФЗ).

В соответствии с частью 1 указанного Закона ярмарки организуются органами государственной власти и местного самоуправления, а также юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее по тексту - организаторы ярмарки). Организация ярмарок и продажи товаров (выполнение работ, оказания услуг) на них осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, на территории которых такие ярмарки организуются.

Согласно части 1 статьи 11 этого же Закона ярмарки организуются органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Организация ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, на территориях которых такие ярмарки организуются.

В развитие данной нормы права Постановлением администрации Приморского края от 02.07.2014 N 249-па утвержден Порядок организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ярмарках на территории Приморского края и требований к организации продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ярмарках на территории Приморского края.

В силу пункта 1.2 указанного Порядка, ярмарка представляет собой самостоятельное рыночное мероприятие, имеющее целью куплю-продажу пищевых продуктов преимущественно местного производства, в том числе сельхозпродукции, продукции садоводства и огородничества, непродовольственных товаров повседневного спроса, имеющее временный характер и организуемое на определенный срок на специально отведенной для таких целей территории, расположенной вне пределов розничного рынка. Под торговым местом понимается место на ярмарке, отведенное для размещения торговых объектов (палаток, лотков, тележек, автолавок, автомагазинов и автофургонов) участников ярмарки (продавцов).

Разделом III данного постановления определены обязанности организатора ярмарок, согласно которым организатор ярмарки определяет режим работы ярмарки, порядок организации ярмарки, порядок предоставления торговых мест на ярмарке, состав администрации ярмарки; предоставляет торговые места на ярмарке участникам ярмарки; определяет с учетом необходимости компенсации затрат на организацию ярмарки и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ней размер платы за предоставление оборудованных торговых мест на ярмарке, а также за оказание услуг, связанных с обеспечением торговли (уборка территории, проведение ветеринарно-санитарной экспертизы, предоставление средств измерений и другие услуги).

Из материалов дела следует, что Постановлением администрации города Владивостока от 26.06.2016 N 8397 "О проведении ярмарки обществом с ограниченной ответственностью "Дальтехресурс", заявителю поручено проведение и организация ярмарки в районе дома N 2-а по улице Русская в городе Владивостоке.

Вместе с тем размещенные на земельном участке с кадастровым номером 25:28:050045:0096 торговые павильоны и киоски не отвечают понятию "торговое место", определенному постановлением администрации Приморского края от 02.07.2014 N 249-па, что подтверждается имеющимся в материалах дела актом обследовании (том 1, л.д. 111-112) и фототаблицей (том 1, л.д. 113-116).

Заявитель не отрицает наличие нестационарных объектов на спорном земельном участке.

В свою очередь, в соответствии с частью 1 статьи 10 Закон N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 настоящей статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

Согласно части 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ, схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Как установлено арбитражным судом и подтверждается материалами дела, постановлением администрации г. Владивостока от 19.04.2016 N 1187 "О внесении изменений в постановление от 23.03.2013 N 845 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Владивостокского городского округа" была утверждена схема размещения нестационарных объектов в отношении земельного участка с кадастровым номером 25:28:050045:0096 в районе ул. Русская, 2а, сроком до 20.01.2030.

Из представленной схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Владивостокского городского округу следует, что на момент проведения проверки 09.12.2015 и вынесения оспариваемого постановления 21.01.2016, сведения о включении земельного участка с кадастровым номером 25:28:050045:0096, расположенного в районе ул.Русская, 2а, г.Владивосток, в состав схемы внесены не были.

При таких обстоятельствах доводы заявителя жалобы об отсутствии в его действиях события административного правонарушения подлежат отклонению как безосновательные.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Принимая во внимание, что обществом не была соблюдена та степень заботливости и осмотрительности, какая требовалась от него в целях надлежащего исполнения требований земельного законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что факт совершения заявителем административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, и вина заявителя в его совершении подтверждены материалами административного дела.

С учетом изложенного выводы суда первой инстанции о наличии в действиях общества состава вмененного административного правонарушения являются верными. Имеющиеся в деле доказательства суд апелляционной инстанции находит допустимыми, относимыми, достоверными и достаточными для признания общества виновным в совершении выявленного административного правонарушения.

Следовательно, у Росреестра имелись законные основания для привлечения заявителя к административной ответственности в порядке части 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Нарушения процедуры привлечения общества к административной ответственности судом апелляционной инстанции также не установлено, поскольку заявитель был надлежащим образом извещен о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении, то есть не был лишен гарантированных ему КоАП РФ прав участвовать при производстве по делу, заявлять свои возражения.

Довод общества о том, что контрольные мероприятия в отношении него было осуществлены Росреестром с нарушением Закона N 294-ФЗ, обоснованно отклонен судом первой инстанции.

Из материалов дела усматривается, что в спорной ситуации управление не проводило проверку в отношении заявителя в порядке Закона N 294-ФЗ, а возбудило дело об административном правонарушении в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ, то есть путем непосредственного обнаружения должностным лицом управления данных, указывающих на наличие в действиях общества события административного правонарушения.

Данные обстоятельства зафиксированы в акте административного обследования объекта земельных отношений от 03.11.2015, составленного по результатам проверки фактов, изложенных в обращении ПАО "Приморавтотранс" от 19.10.2015.

Принимая во внимание, что административное обследование выявило достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, суд апелляционной инстанции считает, что у административного органа имелись основания для возбуждения дела об административном правонарушении по результатам такого обследования.

Ссылки заявителя жалобы на то, что характер контрольных мероприятий Росреестра фактически являлся внеплановой проверкой общества, судом апелляционной инстанции не принимаются.

Из системного анализа пункта 2 Правил N 251 следует, что административное обследование объектов земельных отношений проводится, как путем исследования информации, документов, содержащихся в государственных и муниципальных системах, архивных фондах, полученной путем аэрокосмической съемки, результатов почвенных обследований, так и на основании информации, полученной по результатам визуального осмотра объектов земельных отношений.

Этим же пунктом предусмотрено, что в ходе проведения административного обследования объектов земельных отношений должностные лица самостоятельно (без дополнительных разрешений и согласований) осуществляют анализ полученной информации. Проведение административного обследования объектов земельных отношений должностными лицами осуществляется без взаимодействия с правообладателями объектов земельных отношений и доступа указанных должностных лиц на обследуемые объекты земельных отношений.

Соответственно в рамках административного обследования управлением не было проведено контрольных мероприятий, предусмотренных Законом N 294-ФЗ.

Кроме того, нельзя согласиться с заявителем в части довода о том, что поскольку результаты административного обследования в силу пункта 6 статьи 71.1 ЗК РФ являются основанием для проведения внеплановых проверок юридических лиц по вопросу соблюдения земельного законодательства, то основания для возбуждения дела об административном правонарушении без проведения внеплановой проверки в порядке Закона N 294-ФЗ у управления отсутствовали.

В данном случае апелляционный суд исходит из того, что проведение внеплановой проверки по результатам административного обследования земельного участка направлено в первую очередь на сбор доказательств, которые необходимы для установления события административного правонарушения, как повода к возбуждению дела об административном правонарушении. Однако данные действия не являются обязательной стадией, предшествующей возбуждению дела.

Данный вывод суда согласуется с положениями статьи 28.1 КоАП РФ, в силу которой право уполномоченного должностного лица административного органа на возбуждение дела об административном правонарушении не обусловлено обязательным проведением проверки, предусмотренной Законом N 294-ФЗ, и не исключает возможность возбуждения дела без проведения такой проверки.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает процессуальных нарушений при возбуждении дела об административном правонарушении N 424-12/15.

Проверив вывод суда первой инстанции о невозможности применения к деянию общества положений статьи 2.9 КоАП РФ о малозначительности, суд апелляционной инстанции находит его верным ввиду отсутствия исключительных обстоятельств, указывающих на отсутствие угрозы охраняемым общественным отношениям.

В свою очередь проверка размера наложенного на общество административного штрафа показала, что он назначен в пределах санкции части 1 статьи 8.8 КоАП РФ с учетом положений части 3.2 статьи 4.1 Кодекса в размере половины минимального размера административного штрафа, что соответствует критериям справедливости и соразмерности наказания.

Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ, административным органом не пропущен.

Учитывая изложенное, апелляционный суд находит, что суд первой инстанции обоснованно в порядке части 3 статьи 211 АПК РФ отказал в признании незаконным и отмене оспариваемого постановления Росреестра.

Нормы материального права применены судом первой инстанции правильно. Судебный акт принят на основании всестороннего, объективного и полного исследования имеющихся в материалах дела доказательств. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного арбитражный суд апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы заявителя.

Учитывая, что в силу части 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 12.05.2016 по делу N А51-2527/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

А.В. Гончарова

Судьи

Г.М. Грачёв И.С. Чижиков