Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28 июня 2016 г. N 02АП-2978/16

г. Киров

28 июня 2016 г.

Дело N А29-8411/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 июня 2016 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Ившиной Г.Г., Черных Л.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,

при участии в судебном заседании:

при участии в судебном заседании представителя ИП Костарева А.В. - Букина И.И., действующего на основании доверенности от 18.03.2016,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы индивидуального предпринимателя Костарева Антона Васильевича и Министерства архитектуры и строительства Республики Коми

на решение Арбитражного суда Республики Коми от 28.02.2016 по делу N А29-8411/2015, принятое судом в составе судьи Князевой А.А.,

по заявлению индивидуального предпринимателя Коковкиной Марины Викторовны (ИНН: 110208769330, ОГРН: 306110230700032)

к Министерству архитектуры и строительства Республики Коми ИНН: 1101481694, ОГРН: 1021100520363),

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Альфа-Эко", индивидуальный предприниматель Костарев Антон Васильевич,

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

индивидуальный предприниматель Коковкина Марина Викторовна (далее - ИП Коковкина М.В., предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением к Министерству архитектуры и строительства Республики Коми (далее - ответчик, Минархстрой РК, Министерство) о признании недействительным приказа от 22.05.2015 N 124-ОД "Об отмене Приказа Министерства архитектуры и строительства Республики Коми N113-ОД от 12.05.2015 "Об утверждении границы охранной зоны существующей газораспределительной сети и наложении ограничений (обременений) на входящие в нее земельные участки".

Решением Арбитражного суда Республики Коми от 28.02.2016 заявленные ИП Коковкиной М.В. требования удовлетворены.

Указом Главы Республики Коми от 03.11.2015 Министерство архитектуры и строительства Республики Коми переименовано в Министерство строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Республики Коми.

Не согласившись с принятым арбитражным судом Республики Коми решением, Министерство строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Республики Коми обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования. Министерство считает, что отмененный приказ противоречил положениям статей 51, 55, 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), статей 2, 28 Федерального закона от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (далее - Закон N 69-ФЗ), пункта 12 Технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления от 29.10.2010 N 870.

С принятым судом решением также не согласился индивидуальный предприниматель Костарев Антон Васильевич. Согласно его апелляционной жалобе решение суда первой инстанции подлежит отмене в связи с неправильным применением судом норм материального и процессуального права, неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствием выводов суда, имеющимся в деле доказательствам.

ИП Коковкина М.В. в отзывах на апелляционные жалобы просит оставить решение суда без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения. По мнению предпринимателя, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Общество с ограниченной ответственностью "Альфа-Эко" в отзывах на апелляционные жалобы возражает против доводов ответчика и третьего лица, по его мнению, решение суда следует оставить без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Подробно доводы лиц, участвующих в деле, изложены в апелляционных жалобах и отзывах на них.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон и третьего лица - ООО "Альфа-Эко", извещенных о времени и месте судебного заседания надлежащим образом. ИП Коковкина М.В. и ООО "Альфа-Эко" заявили ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своих представителей.

Законность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела, постановлением администрации муниципального образования городского округа "УХТА" 28.05.2012 ИП Коковиной М.В. был предоставлен в аренду земельный участок по ул. Машиностроителей, 4 в г. Ухте для строительства объекта "Газовая котельная и наружный газопровод". 09.06.2012 заключен договор аренды данного земельного участка. Указанный земельный участок был поставлен на кадастровый учет и ему был присвоен кадастровый номер 11:20:0000000:867 с разрешенным использованием "для строительства газовой котельной и газопровода высокого и среднего давления для теплоснабжения и ГВС объектов". Разрешение на строительство на предоставленном в аренду земельном участке газовой котельной и газопровода ИП Коковина М.В. в порядке, установленном градостроительным законодательством Российской Федерации, не получала.

16.08.2012 между ИП Коковиной (Заказчик) и обществом с ограниченной ответственностью производственно-строительной компанией "Гестия" (Подрядчик) был заключен договор на монтаж сетей наружного газоснабжения по адресу: г. Ухта, ул. Машиностроителей, 4.

12.12.2013 заказчиком и представителем подрядчика с участием представителя Ухтинского территориального отдела Печерского управления Ростехнадзора был составлен и подписан акт приемки законченного строительством объекта систем газопотребления, а именно, газовой котельной с наружным и внутренним газоснабжением по адресу: г. Ухта, ул. Машиностроителей, 4.

16.12.2013 Печорским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору сеть газопотребления автоматизированной котельной по адресу: г. Ухта, ул. Машиностроителей, 4 была зарегистрирована в государственном реестре опасных производственных объектов под номером 12 (эксплуатант- ООО "Альфа-Эко).

07.02.2014 Ухтинским территориальным отделом Печерского управления Ростехнадзора на основании заявления ИП Коковиной М.В. было выдано разрешение на допуск в эксплуатацию газовой котельной по адресу: г. Ухта, ул. Машиностроителей, 4.

Построенная газовая котельная с сетями наружного газоснабжения была передана в эксплуатацию ООО "Альфа-Эко".

16.04.2015 ООО "Альфа-Эко" обратилось в Минархстрой РК с заявлением об установлении охранной зоны наружного газопровода высокого и среднего давления: "Газовая котельная по ул. Машиностроителей, 4 в г. Ухте". К данному заявлению был приложен оригинал карты (плана) охранной зоны наружного газопровода.

Приказом Министерства от 12.05.2015 N 113-ОД утверждены границы охранной зоны наружного газопровода высокого и среднего давления: "Газовая котельная по ул. Машиностроителей, 4 в г. Ухте" в виде территории общей площадью 2451 кв.м+17 кв.м согласно описанию местоположения границ охранной зоны, представленному на карте (плане) границ охранной зоны наружного газопровода; наложены ограничения (обременения) на земельные участки, входящие в охранные зоны газораспределительных сетей, указанных в пункте 1 настоящего приказа, определены условия их использования в соответствии с Правилами охраны газораспределительных сетей, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2000 N 878 (далее - Правила N 878).

Приказом Министерства от 22.05.2015 N 124-ОД приказ от 12.05.2015 N 113-ОД "Об утверждении границы охранной зоны существующей газораспределительной сети и наложении ограничений (обременений) на входящие в нее земельные участки" был отменен.

Приказом от 02.12.2015 N 289-ОД приказ N 124-ОД от 22.05.2015 дополнен следующим указанием: "Учитывая отсутствие законных оснований для утверждения границ охранной зоны в отношении наружного газопровода - не представлены правоустанавливающие документы на объект, подтверждающие факт его создания, отсутствует разрешение органа муниципальной власти на строительство объекта и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. В карту охранной зоны включен земельный участок, в отношении которого не выдавался градостроительный план земельного участка для проектирования строительства указанного объекта на землях публичного использования МОГО "Ухта".

Полагая, что приказ Минархстроя РК от 22.05.2015 N 124-ОД не соответствует пункту 17 Правил N 878 и нарушает ее права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, Коковкина М.В. обратилась в арбитражный суд с соответствующим требованием.

Арбитражный суд Республики Коми, руководствуясь положениями статей 198, 201 АПК РФ, статьи 51 ГрК РФ, статей 1, 3 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Правилами охраны газораспределительных сетей, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2000 N 878 (далее - Правила N 878) пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб Минархстроя РК и ИП Костарева А.В. и отзывов на них, заслушав представителя ИП Костырева А.В., суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании пункта 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Рассматриваемый по настоящему делу административный спор о признании недействительным ненормативного правового акта Минархстроя РК возник из публичных правоотношений, связанных с установлением охранных зон опасных производственных объектов, к числу которых относятся, в том числе газораспределительные сети, включающие различные виды газопроводов. В соответствии с пунктом 5 Правил N 878 газораспределительные сети относятся к категории опасных производственных объектов, что обусловлено взрыво- и пожароопасными свойствами транспортируемого по ним газа. Основы безопасной эксплуатации газораспределительных сетей определены Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Таким образом, указанные публичные правоотношения регулируются специальным законодательством, действующим в сфере обеспечения промышленной безопасности, в том числе безопасной эксплуатации газораспределительных сетей. По смыслу нормы ч. 2 ст. 4 ГрК РФ к отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, эксплуатации зданий, сооружений, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности, нормы законодательства о градостроительной деятельности применяются, если данные отношения не урегулированы законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодательства Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений, законодательства Российской Федерации о промышленной безопасности опасных производственных объектов, об использовании атомной энергии, техническими регламентами.

Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" определяет промышленную безопасность опасных производственных объектов как состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий (абзац второй статьи 1).

В силу пункта 1 статьи 2 указанного Федерального закона, а также приложения 1 к этому же закону к числу опасных производственных объектов относятся газопроводы и другие объекты, на которых получается, используется, перерабатывается, образуется, хранится, транспортируется, уничтожается газ.

В соответствии с абзацем 4 ст. 28 Федерального закона от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (далее- Закон N 69-ФЗ) на земельных участках, на которых расположены системы газоснабжения, устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования таких земельных участков.

Согласно подпункту "е" пункта 3 Правил N 878 охранная зона газораспределительной сети - территория с особыми условиями использования, устанавливаемая вдоль трасс газопроводов и вокруг других объектов газораспределительной сети в целях обеспечения нормальных условий ее эксплуатации и исключения возможности ее повреждения.

Подпунктом "а" пункта 4 Правил предусмотрено, что в состав газораспределительных сетей входят: наружные подземные и надземные распределительные газопроводы.

Виды охранных зон для газораспределительных сетей установлены в пункте 7 Правил N 878.

В соответствии с пунктом 17 Правил N 878 в редакции, действовавшей на момент принятия Минархстроем РК оспариваемого постановления от 22.05.2015 N 124-ОД, утверждение границ охранных зон газораспределительных сетей и наложение ограничений (обременений) на входящие в них земельные участки, указанных в пунктах 14, 15 и 16 названных Правил производятся на основании материалов по межеванию границ охранной зоны органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с собственниками, владельцами или пользователями земельных участков - для проектируемых газораспределительных сетей и без согласования с указанными лицами - для существующих газораспределительных сетей.

Пунктом 20 Правил N 878 предусмотрено, что по результатам кадастровых работ организации - собственнику газораспределительной сети или эксплуатационной организации выдаются кадастровые планы земельных участков с указанием границ и учетных кадастровых номеров частей земельных участков, входящих в охранную зону.

Пунктом 6 Правил N 878 установлено, что любые работы в охранных зонах газораспределительных сетей производятся при строгом выполнении требований по сохранности вскрываемых сетей и других инженерных коммуникаций, а также по осуществлению безопасного проезда специального автотранспорта и прохода пешеходов.

Таким образом, системное толкование положений пунктов 1-5, 17 Правил N 878 позволяет сделать следующие выводы.

1. Отношения, возникающие по поводу обеспечения безопасной эксплуатации газораспределительных сетей (газопроводов), относящихся к категории опасных производственных объектов, в том числе в части установления и использования охранных зон данных объектов, регулируются нормами законодательства о промышленной безопасности опасных производственных объектов. К указанным отношениям в силу ч.2 ст. 4 ГрК РФ не применяются положения градостроительного законодательства Российской Федерации, в том числе в части регулирования вопросов выдачи разрешений на строительство сетей газораспределения и разрешений на ввод их в эксплуатацию.

2. Охранные зоны газопроводов должны устанавливаться как в отношении проектируемых, так в отношении эксплуатируемых газораспределительных сетей (газопроводов). При этом нормы, регулирующие порядок установления таких охранных зон, не увязывают право и обязанность по их установлению с тем, какие именно лица и на каком вещном праве владеют газораспределительными сетями, в отношении которых эти зоны подлежат установлению. Для установления охранной зоны газопровода необходимо лишь наличие самого факта его существования и эксплуатации.

3. По смыслу пункта 17 Положения N 878 для утверждения компетентным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации границ охранной зоны конкретной газораспределительной сети (газопровода) заинтересованное в установлении такой зоны лицо обязано представить в указанный орган только материалы по межеванию границ устанавливаемой охранной зоны. При этом, если охранная зона устанавливается в отношении существующей газораспределительной сети, согласование ее границ с собственниками, владельцами или пользователями земельных участков не требуется. Соответственно и документы, подтверждающие факт такого согласования, в указанном случае в уполномоченный орган исполнительной власти представляться не должны. Кроме того, из буквального толкования приведенной нормы пункта 17 Положения N 878 не следует, что заявитель обязан представлять в орган исполнительной власти какие-либо иные документы, в том числе разрешение на строительство газораспределительной сети, разрешение на ввод ее в эксплуатацию и документы, подтверждающие имущественные права заявителя на эту сеть.

Как следует из материалов настоящего дела, 16.04.2015 ООО "Альфа-Эко" обратилось в компетентный орган исполнительной власти Республики Коми- Минархстрой РК с заявлением об установлении охранной зоны наружного газопровода высокого и среднего давления: "Газовая котельная по ул. Машиностроителей, 4 в г. Ухте". К данному заявлению был приложен оригинал карты (плана) охранной зоны наружного газопровода от 06.04.2015 (т. 1 л.д. 12-25), по содержанию представляющей собой материалы по межеванию границ охранной зоны указанного газопровода. Какие-либо иные относящиеся к газопроводу документы, в том числе правоустанавливающие и разрешительные ООО "Альфа-Эко" в Минархстрой РК представлять было не обязано. В этой связи Министерство издало законный приказ от 12.05.2015 N 113-ОД, которым утвердило границы охранной зоны наружного газопровода высокого и среднего давления: "Газовая котельная по ул. Машиностроителей, 4 в г. Ухте". Данный приказ не противоречил нормам ст. 28 Закона N 69-ФЗ и Положения N 878.

Оспариваемым по данному делу Приказом Минархстроя РК от 22.05.2015 N 124-ОД приказ от 12.05.2015 N 113-ОД был отменен. При этом в названном приказе правовые основания для отмены приказа от 12.05.2015 N 113-ОД указаны не были.

Приказом от 02.12.2015 N 289-ОД оспариваемый приказ ответчика от 22.05.2015 N 124-ОД был дополнен мотивировкой отмены приказа от 12.05.2015 N 113-ОД, которая сводится к отсутствию законных оснований для утверждения границ охранной зоны в отношении наружного газопровода в связи с непредставлением в Министерство правоустанавливающих документов на газопровод, подтверждающих факт его создания, отсутствием разрешения органа муниципальной власти на строительство газопровода и разрешения на ввод его эксплуатацию.

Между тем, как было указано выше, в силу пункта 17 Положения N 878 представление в уполномоченный орган исполнительной власти предусмотренных нормами гражданского и градостроительного законодательства правоустанавливающих и разрешительных документов на газораспределительную сеть (газопровод), в отношении которого подлежат установлению границы охранной зоны, не требуется. Непредставление таких документов не может являться препятствием для принятия компетентным органом исполнительной власти в рамках публичных отношений возникших в сфере обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов, решения об утверждении границ охранной зоны существующей и эксплуатируемой газораспределительной сети. Факт существования и эксплуатации газопровода газовой котельной ООО "Альфа-Эко" по адресу: г. Ухта, ул. Машиностроителей, 4 подтверждается регистрацией данного объекта территориальным органом Ростехнадзора в государственном реестре опасных производственных объектов и выданным данным органом разрешением на допуск его в эксплуатацию от 07.02.2014. При таких обстоятельствах у Минархстроя РК отсутствовали правовые основания для отказа в утверждении границ охранной зоны указанного газопровода и соответственно для отмены изданного им 12.05.2015 приказа N 113-ОД об утверждении таких границ.

С учетом изложенного, арбитражный суд апелляционной инстанции находит правильным вывод арбитражного суда первой инстанции о наличии предусмотренных ч. 2 ст. 201 АПК РФ оснований для признания оспариваемого приказа Минархстроя РК от 22.05.2015 N 124-ОД недействительным.

Доводы апелляционных жалоб Министерства строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Республики Коми и индивидуального предпринимателя Костарева А.В. о законности оспариваемого приказа Минархстроя РК от 22.05.2015 N 124-ОД арбитражным судом апелляционной инстанции отклоняются как основанные на неправильном толковании положений приведенных выше нормативных правовых актов.

Как уже было указано выше, к отношениям, связанным с обеспечением промышленной безопасности опасных производственных объектов, в том числе систем газораспределения, нормы градостроительного законодательства Российской Федерации, в том числе положения статей 51, 55 ГрК РФ не применяются. Предметом указанных отношений выступает обеспечение безопасной эксплуатации систем газораспределения, а не вопросы их имущественной принадлежности какому-либо лицу, законности или незаконности их строительства и ввода в эксплуатацию. Если в связи с установлением охранной зоны газораспределительной системы возникают указанные вопросы, они должны разрешаться в рамках соответствующих гражданских и градостроительных отношений, в том числе посредством оспаривания имущественных прав владельца объекта, признания объекта самовольной постройкой и т.п.

Доводы апелляционной жалобы ИП Костарева А.В. об отсутствии нарушения оспариваемым приказом Минархстроя РК прав заявителя-ИП Коковиной М.В. в сфере предпринимательской деятельности основаны на неправильной оценке фактических обстоятельств дела.

Как следует из материалов дела, земельный участок для строительства газовой котельной с системой газораспределения был предоставлен в установленном порядке именно Коковиной М.В, разрешение органа Ростехнадзора на допуск в эксплуатацию газовой котельной от 07.02.2014 выдано на основании заявления Коковиной М.В. Данное разрешение на момент издания Минархстроем РК оспариваемого приказа в установленном законом порядке не было отменено или признано недействительным, в связи с чем являлось действующим и юридически подтверждало право Коковиной М.В. на эксплуатацию указанного объекта. В этой связи юридически именно ИП Коковина М.В. выступает эксплуатантом котельной и соответствующего спорного газопровода в рамках публичных отношений в сфере обеспечения промышленной безопасности и, следовательно, является лицом, заинтересованным в установлении охранной зоны газопровода в целях его безопасной эксплуатации в процессе своей предпринимательской деятельности. Соответственно отмена Минархстроем РК приказа об утверждении охранной зоны газопровода создает ИП Коковиной М.В. препятствия в законной, то есть с соблюдением требований законодательства о промышленной безопасности опасных производственных объектов, эксплуатации данного опасного производственного объекта. Вопрос же о ее имущественных правах на данный объект как субъекта гражданского оборота, как уже было отмечено ранее, не является предметом судебного разбирательства по настоящему делу и подлежит разрешению в рамках иных материальных и процессуальных отношений.

С учетом изложенного, дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, в связи с чем, у арбитражного суда апелляционной инстанции не имеется правовых оснований для изменения или отмены принятого решения по указанным в жалобах основаниям.

В этой связи решение Арбитражного суда Республики Коми от 28.02.2016 следует оставить без изменения, а апелляционные жалобы Министерства строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Республики Коми и индивидуального предпринимателя Костарева А.В.- без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по апелляционной жалобе ИП Костарева А.В. относятся на заявителя жалобы.

На основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Министерство освобождено от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Коми от 28.02.2016 по делу N А29-8411/2015 оставить без изменения, а апелляционные жалобы индивидуального предпринимателя Костарева Антона Васильевича и Министерства архитектуры и строительства Республики Коми - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Республики Коми.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Ившина Л.И. Черных