Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 29 июня 2016 г. N 05АП-4342/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 13 сентября 2016 г. N Ф03-4131/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Владивосток

29 июня 2016 г.

Дело N А24-100/2016

Резолютивная часть постановления оглашена 22 июня 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 июня 2016 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Т.А. Солохиной,

судей Л.А. Бессчасной, Е.Л. Сидорович,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.С. Гребенюковой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю,

апелляционное производство N 05АП-4342/2016

на решение от 28.04.2016

судьи В.И. Решетько

по делу N А24-100/2016 Арбитражного суда Камчатского края

по заявлению муниципального учреждения - Управления архитектуры, градостроительства и земельных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа - (ИНН 4101131945, ОГРН 1094101003710, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 14.07.2009)

о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю (ИНН 4101036307, ОГРН 1024101041470, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 27.12.2002) от 18.12.2015 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 21-05/47-15А

третье лицо: Гарага Тамара Николаевна,

при участии:

лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились,

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное учреждение - Управление архитектуры, градостроительства и земельных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа (далее - учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Камчатского края с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю (далее - антимонопольный орган, УФАС России по Камчатскому краю) от 18.12.2015 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 21-05/47-15А.

Решением от 28.04.2016 заявленные учреждением требования были удовлетворены - вышеуказанные решение и предписание антимонопольного органа были признаны недействительными, как несоответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Обжалуя в порядке апелляционного производства решение суда от 28.04.2016, УФАС России по Камчатскому краю просит его отменить.

В апелляционной жалобе антимонопольный орган указал, что, поскольку отказ учреждения в предварительном согласовании предоставления земельного участка гражданке Гараге Т.Н. был признан незаконным решением суда, то заявителю следовало совершить действия, предусмотренные частью 1 статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), а именно - опубликовать извещение о предоставлении указанной гражданке земельного участка.

Согласно жалобе, заявитель, отказав повторно в предварительном согласовании предоставления земельного участка, и не совершив действия по опубликования извещения о предоставлении земельного участка, ограничил права граждан, крестьянских (фермерских) хозяйств, заинтересованных в приобретении прав на испрашиваемый земельный участок и желавших подать заявление о намерении участвовать в аукционе.

Кроме того, как следует из апелляционной жалобы, антимонопольный орган не согласен с выводом суда первой инстанции о том, что настоящий спор является спором об образовании земельных участков и должен рассматриваться в судебном порядке.

Заявитель в представленном в материалы дела письменном отзыве на доводы апелляционной жалобы возразил, решение суда первой инстанции считает законным и обоснованным, просит оставить его без изменения.

В отзыве на апелляционную жалобу учреждение также заявило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своего представителя. Рассмотрев данное ходатайство, коллегия определила его удовлетворить.

Гарага Тамара Николаевна (далее - Гарага Т.Н.), привлеченная судом первой инстанции к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, письменный отзыв на апелляционную жалобу в материалы дела не представила.

Извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, своих представителей в судебное заседание не направили.

Руководствуясь частью 3 статьи 156, статьей 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), арбитражный суд апелляционной инстанции рассмотрел апелляционную жалобу в отсутствие лиц, участвующих в деле, их представителей по имеющимся в материалах дела документам.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

На основании жалобы гражданки Гараги Т.Н. от 28.10.2015 приказом антимонопольного органа от 30.11.2015 N 169-П возбуждено дело N 21-05/47-15А по признакам нарушения Департаментом градостроительства и земельных отношений Администрации Петропавловск-Камчатского городского округа части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 "О защите конкуренции", и создана Комиссия по рассмотрению данного дела.

Решением Комиссии УФАС России по Камчатскому краю по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства от 25.12.2015 по вышеуказанному делу (резолютивная часть решения оглашена 18.12.2015) в действиях Департамента градостроительства и земельных отношений Администрации Петропавловск-Камчатского городского округа установлено нарушение пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

На основании пункта 2 указанного решения Департаменту выдано предписание прекратить нарушение пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в бездействии по предоставлению земельного участка для индивидуального жилищного строительства по адресу: г. Петропавловск-Камчатский, ул. Мишенная гражданке Гарага Тамаре Николаевне, для чего рассмотреть ее заявление о предварительном согласовании предоставления вышеуказанного земельного участка и совершить все предусмотренные законодательством действия, направленные на предоставление Гарага Тамаре Николаевне земельного участка для индивидуального жилищного строительства по ул. Мишенная в г. Петропавловске-Камчатском.

Не согласившись с вышеуказанными ненормативными правовыми актами антимонопольного органа, муниципальное учреждение - Управление архитектуры, градостроительства и земельных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа, являясь правопреемником Департамента градостроительства и земельных отношений Администрации Петропавловск-Камчатского городского округа, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

28.04.2016 по указанному заявлению вынесен обжалуемый судебный акт.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 268, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, коллегия считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных актов, незаконных решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта и его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (в редакции Федерального закона от 06.12.2011 N 401-ФЗ) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий.

В соответствии с разъяснениями, данными Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" для установления состава нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15 Федерального Закона N 135-ФЗ необходимо доказать два обстоятельства, что действия органа власти (органа местного самоуправления) приводят или могут привести к ограничению конкуренции, и что отсутствует конкретная норма федерального закона, разрешающая совершить органу власти действия, которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции, то есть необходимо доказать, что такие действия не основаны на конкретной норме федерального закона.

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ конкуренцией является соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Согласно пункту 8 указанной статьи дискриминационные условия - это условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Таким образом, как правильно указал суд первой инстанции, для квалификации рассматриваемых действий (бездейстия), решения заявителя в качестве нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного пунктом 8 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ антимонопольный орган в силу указаний части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ и разъяснений, содержащихся в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства", должен доказать, что соответствующие действия (бездействие), решение учреждения в совокупности не соответствуют требованиям федерального законодательства и привели или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При этом статья 15 Федерального закона N 135-ФЗ не презюмирует, что любое нарушение норм действующего законодательства в отношении хозяйствующего субъекта со стороны органа власти является ограничением конкуренции. Предусмотренные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду. Поэтому, в каждом конкретном случае для квалификации нарушения антимонопольного законодательства по статье 15 Закона о защите конкуренции обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

Как следует из материалов дела, 22.05.2015 и 17.07.2015 Департаментом градостроительства и земельных отношений Администрации Петропавловск-Камчатского городского округа по обращениям Гараги Т.Н. от 07.04.2015 и от 23.06.2015, соответственно, были приняты решения об отказе в предварительном согласовании предоставления заявителю земельного участка для индивидуального жилищного строительства по ул. Мишенная в г. Петропавловске-Камчатском.

Решением Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 24.08.2015 по делу N 2-10883/2015 вышеназванные решения признаны незаконными; на Департамент возложена обязанность в месячный срок с момента вступления решения суда в законную силу рассмотреть заявление Гараги Т.Н. о предварительном согласовании указанного земельного участка.

Во исполнение указанного судебного акта Департаментом повторно рассмотрено заявление Гараги Т.Н. от 23.06.2015, в результате чего принято решение от 01.10.2015 об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Не согласившись с данным отказом, Гарага Т.Н. обратилась с жалобой в антимонопольный орган на действия органа местного самоуправления.

Впоследствии Департамент направил в адрес Гарага Т.Н. сообщение от 11.11.2015 о признании недействительным вышеуказанного отказа, уведомив в том, что ее заявление от 23.06.2015 повторно рассматривается с учетом сложившейся судебной практики.

По результатам повторного рассмотрения заявления от 23.06.2015 Департаментом принято решение от 18.11.2015 об отказе в предварительном согласовании предоставления Гараги Т.Н. земельного участка для индивидуального жилищного строительства по ул. Мишенная в г. Петропавловске-Камчатском в соответствии с подпунктом 1 пункта 8 статьи 39.15 и подпункта 2 пункта 1 статьи 39.18 ЗК РФ.

В соответствии с подпунктом 15 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в соответствии со статьей 39.18 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 1 статьи 39.18 ЗК РФ в случае поступления заявления гражданина о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, заявления гражданина или крестьянского (фермерского) хозяйства о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности уполномоченный орган в срок, не превышающий тридцати дней с даты поступления любого из этих заявлений, совершает одно из следующих действий:

1) обеспечивает опубликование извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей (далее в настоящей статье - извещение) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка и размещает извещение на официальном сайте, а также на официальном сайте уполномоченного органа в информационно- телекоммуникационной сети "Интернет";

2) принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или об отказе в предоставлении земельного участка в соответствии с пунктом 8 статьи 39.15 или статьей 39.16 настоящего Кодекса.

Пунктом 8 статьи 39.15 ЗК РФ установлены основания, при наличии которых уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка

Статьей 39.16 установлены основания для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов.

Таким образом, в силу прямого указания пункта 1 статьи 39.18 ЗК РФ при наличии оснований, предусмотренных пунктом 8 статьи 39.15 или статьей 39.16 данного Кодекса, уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или об отказе в предоставлении земельного участка.

Как следует из материалов дела, по результатам повторного рассмотрения заявления от 23.06.2015 Департаментом принято решение от 18.11.2015 об отказе в предварительном согласовании предоставления Гараге Т.Н. земельного участка для индивидуального жилищного строительства по ул. Мишенная в г. Петропавловске-Камчатском в соответствии с подпунктом 1 пункта 8 статьи 39.15 ЗК РФ, подпунктом 2 пункта 1 статьти 39.18 ЗК РФ на том основании, что представленная ею схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории разработана с нарушением предусмотренных статьей 11.3 ЗК РФ требований к образуемым земельным участкам, а именно, с нарушением установленных требований в части обязательного образования земельного участка в соответствии с утвержденным проектом межевания территории.

Таким образом, учреждение решением от 18.11.2015 отказало Гараге Т.Н. в предварительном согласовании предоставления вышеуказанного земельного участка на основании подпункта 1 пункта 8 статьи 39.15 ЗК РФ, подпункта 2 пункта 1 статьи 39.18 ЗК РФ.

Следовательно, рассматриваемые действия (бездействие), указанное решение заявителя, на которые ссылается в оспариваемом решении антимонопольный орган, основаны на конкретных нормах ЗК РФ.

При этом доказательств того, что указанное решение учреждения не соответствует положениям подпункта 1 пункта 8 статьи 39.15 ЗК РФ, подпункта 2 пункта 1 статьи 39.18 ЗК РФ антимонопольный орган в нарушение части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ не представил.

Как следует из оспариваемого решения антимонопольного органа, а также из содержания его апелляционной жалобы, его доводы о неправомерном бездействия учреждения по непредоставлению гражданке Гараге Т.Н. земельного участка для индивидуального жилищного строительства мотивированы тем, что решением Петропавловск-Камчатского городского суда от 24.08.2015 по делу N 2-10883/2015 отказ учреждения о предварительном согласовании предоставления спорного земельного участка гражданке Гараге Т.Н. уже был признан незаконным.

Между тем, как следует из резолютивной части указанного решения, суд не обязывал учреждение предоставить Гараге Т.Н. спорный земельный участок, либо опубликовать извещения о предоставлении ей спорного земельного участка в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 39.18 ЗК РФ, а обязал учреждение рассмотреть заявление гражданки Гараги Т.Н. о предварительном согласовании предоставления спорного земельного участка, что и было сделано заявителем.

Тот факт, что по результатам рассмотрения этого заявления учреждение отказало Гараге Т.Н. в предварительном согласовании предоставления вышеуказанного земельного участка на основании подпункта 1 пункта 8 статьи 39.15 ЗК РФ, подпункта 2 пункта 1 статьи 39.18 ЗК РФ, не свидетельствует о неисполнении им указанного судебного решения.

При этом, как следует из материалов дела, вышеуказанное решение Петропавловск-Камчатского городского суда мотивировано тем, что отказы департамента в предварительном согласовании предоставления земельного участка не содержат оснований для отказа, предусмотренных пунктом 8 статьи 39.15 ЗК РФ.

Руководствуясь вышеизложенным, коллегия приходит к выводу о том, что антимонопольным органом не доказан факт нарушения учреждением положений пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, поскольку не доказано совершение учреждением действий (бездействия), вынесения им решений, не соответствующих требованиям федерального законодательства, в частности, требованиям Земельного кодекса РФ.

Кроме того согласно статье 23 Федерального закона N 135-ФЗ антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу части 1 статьи 39 указанного Федерального закона антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Вместе с тем, согласно пункту 8 статьи 11.2 ЗК РФ споры об образовании земельных участков рассматриваются в судебном порядке

Как следует из материалов дела, отказ в предварительном согласовании предоставления земельного участка от 18.11.2015 гражданкой Гарагой Т.Н. в судебном порядке не обжаловался.

При этом, несмотря на то, что указанный отказ учреждения от 18.11.2015 не был признан в судебном порядке незаконным, антимонопольный орган в оспариваемом предписание обязывает учреждение совершить действия, направленные на предоставление Гараге Т.Н. испрашиваемого ею спорного земельного участка.

При указанных обстоятельствах коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что УФАС России по Камчатскому краю, дав правовую оценку вышеуказанному отказу и усмотрев в этой связи во вмененном учреждении бездействии нарушение антимонопольного законодательства, превысило свои полномочия и приняло неправомерные ненормативные правовые акты.

Руководствуясь вышеизложенным, коллегия приходит к выводу о том, что суд первой инстанции правомерно признал решение и предписание комиссии УФАС России по Камчатскому краю по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства от 25.12.2015 по делу N 21-05/47-15А недействительными, как не соответствующие Федеральному закону N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Нормы права применены судом первой инстанции правильно. Судебный акт принят на основании всестороннего, объективного и полного исследования имеющихся в материалах дела доказательств.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы коллегия считает, что заявителем жалобы не представлено в материалы дела надлежащих и бесспорных доказательств в обоснование своей позиции, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции. В связи с этим доводы жалобы признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Камчатского края от 28.04.2016 по делу N А24-100/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Камчатского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Т.А. Солохина

Судьи

Л.А. Бессчасная Е.Л. Сидорович