Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29 июня 2016 г. N 02АП-4274/16

г. Киров

29 июня 2016 г.

Дело N А31-12019/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 28 июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 июня 2016 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Буториной Г.Г., Ившиной Г.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Костромской области

на решение Арбитражного суда Костромской области от 24.03.2016 по делу N А31-12019/2015, принятое судом в составе судьи Максименко Л.А.,

по заявлению Администрации Макарьевского муниципального района Костромской области

к Межмуниципальному отделу по Макарьевского и Кадыйского районов Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Костромской области

о признании незаконным ненормативного правового акта,

установил:

Администрация Макарьевского муниципального района Костромской области (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Костромской области в лице межмуниципального отдела по Макарьевскому и Кадыйскому районам (далее - ответчик, Управление Росреестра по Костромской области, Управление) о признании незаконным предписания от 27.11.2015.

Решением Арбитражного суда Костромской области от 24.03.2016 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, Управление Росреестра по Костромской области обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

Заявитель апелляционной жалобы полагает, что решение суда первой инстанции принято с нарушением норм материального и процессуального права и приводит доводы о законности и исполнимости оспариваемого предписания.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу возражает против доводов ответчика, считает решение суда законным и обоснованным.

Подробно доводы сторон изложены в апелляционной жалобе и отзыве на нее.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон, заявивших ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своих представителей.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела, в период с 09.11.2015 по 27.11.2015 ведущим специалистом-экспертом межмуниципального отдела по Макарьевскому и Кадыйскому районам Управления Росреестра по Костромской области проведена проверка соблюдения требований земельного законодательства Администрацией Макарьевского муниципального района Костромской области, в результате которой установлены нарушения Администрацией требований действующего земельного законодательства при предоставлении гражданам земельных участков в аренду на срок более одного года, выразившиеся в том, что граждане - арендаторы не зарегистрировали в установленном порядке договоры аренды в Управлении Росреестра по Костромской области.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 27.11.2015.

27.11.2015 Управление выдало Администрации предписание об устранении выявленного нарушения в срок до 27.05.2016. В предписании отражено, что Администрация "не отслеживает обязательность государственной регистрации договоров аренды земельных участков, возложенную по договорам аренды на граждан, тем самым способствуя возникновению нарушения требований статьи 26 Земельного кодекса РФ, совершению административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ гражданами".

Полагая, что выданное Управлением предписание не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, Администрация обратилась в Арбитражный суд Костромской области с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции исходил из наличия в совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 200, 201 АПК РФ, необходимых для признания оспариваемого предписания недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

На основании статьи 65 АПК РФ обязанность по обоснованию и доказыванию фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ.

Оспариваемое предписание оценивается арбитражным судом на момент его вынесения. При оценке вопроса о законности предписания помимо полномочий вынесшего это предписание органа и оснований для проведения проверки выяснению подлежит наличие или отсутствие у заявителя нормативно определенной обязанности по проведению требуемых мероприятий.

По смыслу статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) предписание выдается в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона; предписание, содержащее властные требования, должно быть реально исполнимо. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Пунктом 1 Положения "О федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 N 457 (далее - Положение о Росреестре), установлено, что Федеральная служба по государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, в том числе, государственного земельного надзора.

Согласно пункту 4 Положения о Росреестре Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, а также подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В силу пункта 5.24. Положения о Росреестре Служба проводит в установленном порядке проверки по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности Службы, принимает по их результатам меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Приказом Министерства экономического развития РФ от 30.06.2011 N 318 утвержден Административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее - Регламент), действовавший до 05.12.2015.

В соответствии с пунктом 1.3 Регламента государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок соблюдения юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, а также должностными лицами требований земельного законодательства, охраны и использования земель по вопросам, отнесенным к компетенции Росреестра (его территориальных органов).

Проверки соблюдения земельного законодательства проводятся федеральными государственными гражданскими служащими Росреестра и территориальных органов, уполномоченными на осуществление государственного земельного контроля (далее - должностные лица) (пункт 1.4).

Должностными лицами, обладающими полномочиями исполнять государственную функцию, являются, в частности, заместители руководителей территориальных органов Росреестра и руководители структурных подразделений территориальных органов Росреестра, к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, являющиеся по должности заместителями главных государственных инспекторов субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель.

В силу подпункта 3 пункта 1.5 Регламента государственные инспекторы при проведении проверок имеют право давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий.

Из содержания оспариваемого предписания следует, что основанием для его выдачи явилось нарушение Администрацией при предоставлении земельных участков требований земельного законодательства, в частности: Администрация не отслеживает обязательность государственной регистрации договоров аренды на земельные участки, возложенную по договорам аренды на граждан, тем самым способствует возникновению нарушения требований статьи 26 Земельного кодекса Российской Федерации гражданами и административной ответственности по статье 7.1. КоАП РФ. При этом в соответствии со статьей 26 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон N 122-ФЗ) с заявлением о государственной регистрации договора аренды недвижимого имущества может обратиться одна из сторон договора аренды недвижимого имущества.

В силу пункта 1 статьи 26 Закона N 122-ФЗ государственная регистрация аренды недвижимого имущества проводится посредством государственной регистрации договора аренды этого недвижимого имущества (абзац 1). С заявлением о государственной регистрации договора аренды недвижимого имущества может обратиться одна из сторон договора аренды недвижимого имущества (абзац 2).

Из анализа положений названной нормы следует, что она устанавливает лишь возможность обращения арендодателя с заявлением о государственной регистрации договора аренды недвижимого имущества арендодателя, а не указывает на безусловную обязанность такого обращения.

Кроме того, как обоснованно отмечено судом первой инстанции в обжалуемом решении, согласно условиям договоров аренды (пункт 4.4.5) обязанность произвести его государственную регистрацию в Управлении Росреестра в месячный срок после подписания договора и за свой счет возложена на арендаторов земельных участков.

Таким образом, учитывая положения пункта 4.4.5 договоров аренды земельных участков, а также принимая во внимание, что поименованные в оспариваемом предписании нормы права не возлагают на арендодателя безусловной обязанности по регистрации договора аренды земельного участка, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии со стороны Администрации нарушений обязательных требований земельного законодательства.

Каких-либо норм, обязывающих арендодателя в рассматриваемом случае осуществить действия по регистрации договоров аренды земельных участков, ответчиком в нарушение положений части 5 статьи 200 АПК РФ не приведено.

Суд апелляционной инстанции также обращает внимание на то, что в соответствии с абзацем 3 пункта 2 статьи 3.3. Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется: органом местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки поселения.

Как установлено судом первой инстанции, государственная собственность на спорные земельные участки не разграничена и их распорядителями в силу закона с 01.03.2015 являются администрации соответствующих поселений (сельских и городского) Макарьевского муниципального района. Следовательно, администрация района с 01.03.2015 утратила право на распоряжение названными земельными участками. Данное обстоятельство имело место на момент выдачи предписания (27.11.2015) и не было учтено Управлением, в то время как оно существенным образом влияет на его исполнимость.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер, для его исполнения устанавливается определенный срок.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее властные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; в предписании должны быть указаны конкретные нарушения, законные и обоснованные меры для их устранения; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания уполномоченного органа является самостоятельным основанием для признания его незаконным, не соответствующим требованиям Закона N 294-ФЗ.

Исследовав и оценив предписание Управление Росреестра по Костромской области от 27.11.2015, суд апелляционной инстанции также полагает, что оно не соответствует требованиям законодательства в связи с тем, что не имеет надлежащего правового содержания.

Из текста предписания видно, что на Администрацию возложена обязанность устранить выявленное нарушение, выразившееся в факте неотслеживания обязательности государственной регистрации договоров аренды на земельные участки, возложенной по договорам аренды на граждан. При этом предписание не содержит нормативного обоснования данного требования, в нем приведена лишь ссылка на статью 26 Закона N 122-ФЗ. Однако, как отмечалось выше, нарушения Администрацией требований данной нормы не установлено.

В данном случае Законом N 122-ФЗ на Администрацию как сторону по договору аренды не возложена публично-правовая обязанность обратиться с заявлением о государственной регистрации заключенных с гражданами договоров аренды в орган Росреестра.

Кроме того суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что предписание об устранении выявленных в ходе проверки нарушений земельного законодательства может быть выдано в отношении исполнения лицом только публично-правовой обязанности, а не в отношении исполнения стороной гражданско-правового договора его условий.

На основании изложенного, предписание Управления Росреестра от 27.11.2015 не соответствует положениям действующего законодательства и, как следствие, нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем в данном случае имеются в совокупности условия, предусмотренные статьями 198, 200, 201 АПК РФ, необходимые для признания его недействительным.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленное Администрацией требование.

Доводы, приведенные ответчиком в апелляционной жалобе, не опровергают обстоятельств, установленных арбитражным судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, не свидетельствуют о неправильном применении им норм материального права и, соответственно не влияют на законность принятого судом решения.

С учетом изложенного выше решение Арбитражного суда Костромской области от 24.03.2016 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В силу положений подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации вопрос об уплате ответчиком государственной пошлины по жалобе судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 24.03.2016 по делу N А31-12019/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Костромской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Буторина Г.Г. Ившина