Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 27 июня 2016 г. N 03АП-2234/16 (ключевые темы: предписание - организация строительства - государственный жилищный надзор - проектная документация - технический регламент)

Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 27 июня 2016 г. N 03АП-2234/16

г. Красноярск

27 июня 2016 г.

Дело N А33-870/2016

Резолютивная часть постановления объявлена "21" июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен "27" июня 2016 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Юдина Д.В.,

судей: Иванцовой О.А., Морозовой Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Маланчик Д.Г.,

при участии:

от заявителя (общества с ограниченной ответственностью "Управляющая строительная компания "Сибиряк"): Дашко Е.А., представителя по доверенности от 28.05.2015 N 1922;

от административного органа (Службы строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края): Комаровой Ю.С., представителя по доверенности от 11.06.2016 N 7; Броницкой Е.А., представитель по доверенности от 25.02.2016 N 47,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Управляющая строительная компания "Сибиряк"

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "09" марта 2016 года по делу N А33-870/2016, принятое судьей Фроловым Н.Н.,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Управляющая строительная компания "Сибиряк" (ИНН 2466123241, ОГРН 1042402971544, г.Красноярск; далее - заявитель, общество, ООО "УСК "Сибиряк") обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Службе строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края (ИНН 2460071727, ОГРН 1052460100582, г.Красноярск; далее - ответчик, Служба) о признании недействительными пунктов 1, 2 предписания от 09.11.2015 N 2623-ОЖС.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от "09" марта 2016 года в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с данным судебным актом, заявитель обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы ООО "УСК "Сибиряк" указывает, что в рамках входного контроля подрядчик не обязан, а имеет право проводить измерения и испытания продукции своими силами или поручить их проведение аккредитованной организации. В связи с чем, оспариваемым предписанием Служба незаконно и необоснованно возложила на общество соответствующие обязанности, указанным ненормативным актом нарушаются права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, возлагаются дополнительные обязанности, не предусмотренные законом.

Служба представила отзыв по доводам апелляционной жалобы общества, считает обжалуемый судебный акт законным и обоснованным.

Представитель заявителя в судебном заседании изложил доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

Представители административного органа изложили возражения на апелляционную жалобу, просили суд оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

На основании приказа от 19.10.2015 N 6461-ГСН Службой 06.11.2015 проведена проверка исполнения обществом ранее выданного предписания от 21.09.2015 N2141-ОЖС при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства: "Комплекс жилых домов N 2, 2 А, 2 Б со встроено - пристроенными помещениями и инженерным обеспечением", расположенного по адресу: г. Красноярск, Центральный район, III микрорайон жилого района "Покровский".

В ходе проверки выявлено, что предписание от 21.09.2015 N 2141-ОЖС в установленный срок не исполнено.

По итогам проверки составлен Акт проверки от 06.11.2015 N 2623-ОЖС.

09.11.2015 обществу выдано предписание N 2623-ОЖС, обязывающее в срок до 21.01.2016 предоставить в адрес Службы следующие документы:

пункт 1: протоколы определения прочности контрольных образцов раствора, используемого в марте, апреле 2015 года в рамках осуществления входного контроля;

пункт 2: протоколы определения прочности контрольных образцов кирпича в рамках осуществления входного контроля.

Заявитель, полагая, что данным ненормативным актом нарушены его права, обратился в суд с соответствующим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены судебного акта.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, нарушения им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации, государственный жилищный надзор осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный жилищный надзор) в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с учетом требований к организации и проведению государственного жилищного надзора, установленных Правительством Российской Федерации.

Пунктом 3 части 5 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что должностные лица органов государственного жилищного надзора, являющиеся государственными жилищными инспекторами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать предписания об устранении выявленных нарушений.

Служба строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края является органом исполнительной власти Красноярского края, осуществляющим согласно пункту 1.1 Положения о службе строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 03.04.2012 N 143-п, региональный государственный строительный надзор, региональный государственный жилищный надзор и государственный контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.

В соответствии с пунктом 3.3. указанного Положения от 03.04.2012 N 143-п в компетенцию службы входит осуществление регионального государственного жилищного надзора посредством принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений, в том числе выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое предписание вынесено Службой строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края в пределах предоставленных ей полномочий.

Оценивая соответствие содержания предписания требованиям законодательства, апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Предписание об устранении нарушений представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного жилищного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных юридических лиц (организаций).

Предписание должно содержать указание на конкретные обязанности (действия), которые должно совершить лицо, которому выдано такое предписание в целях устранения выявленного нарушения. Предписание об устранении нарушений не может носить абстрактный характер, предписание должно быть исполнимым и содержать четкие и конкретные требования. Выполнение тех или иных действий не должно оставляться на усмотрение лица, получившего предписание, поскольку предписание является властно-распорядительным документом государственного органа, неисполнение которого влечет негативные юридические последствия в виде привлечения к административной ответственности.

Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения юридических лиц к административной ответственности.

Следовательно, предписание должностного лица, осуществляющего соответствующий государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

Как следует из материалов дела, общество оспаривает предписание Службы строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края от 09.11.2015 N 2623-ОЖС, содержащее требование в срок до 21.01.2016 предоставить в адрес Службы следующие документы: протоколы определения прочности контрольных образцов раствора, используемого в марте, апреле 2015 года в рамках осуществления входного контроля; протоколы определения прочности контрольных образцов кирпича в рамках осуществления входного контроля.

Апелляционная коллегия поддерживает вывод Арбитражного суда Красноярского края о том, что оспариваемое предписание соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителя на основании следующего.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

На основании части 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.

В процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком или техническим заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), должен проводиться контроль за выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также за безопасностью строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, если устранение выявленных в процессе проведения строительного контроля недостатков невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, за соответствием указанных работ, конструкций и участков сетей требованиям технических регламентов и проектной документации. До проведения контроля за безопасностью строительных конструкций должен проводиться контроль за выполнением всех работ, которые оказывают влияние на безопасность таких конструкций и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также в случаях, предусмотренных проектной документацией, требованиями технических регламентов, должны проводиться испытания таких конструкций. По результатам проведения контроля за выполнением указанных работ, безопасностью указанных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения составляются акты освидетельствования указанных работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения.

Приказом Минрегиона Российской Федерации от 27 декабря 2010 года N 781 введен в действие с "СП 48.13330.2011. Свод правил. Организация строительства. Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004" (далее - СП 48 13330.2011 "Организация строительства"), который распространяется на строительство новых, реконструкцию и снос существующих зданий и сооружений, возводимых на основании разрешения на строительство, полученного в установленном порядке, а также на благоустройство и инженерную подготовку территорий.

Постановлением Госстроя РФ от 19.04.2004 N 70 введены в действие "СНиП 12-01-2004. Организация строительства", которые также распространяются на строительство новых и реконструкцию существующих объектов недвижимости. Положения настоящих норм и правил могут быть распространены на ремонт эксплуатируемых зданий и сооружений.

В соответствии с пунктом 7.1 СП 48 13330.2011 "Организация строительства", пунктом 6.1 СНиП 12-01-2004 "Организация строительства" лицо, осуществляющее строительство, в составе строительного контроля выполняет входной контроль применяемых строительных материалов, изделий, конструкций и оборудования, операционный контроль в процессе выполнения и по завершении операций строительно-монтажных работ. Входным контролем проверяют соответствие показателей качества покупаемых (получаемых) материалов, изделий и оборудования требованиям стандартов, технических условий или технических свидетельств на них, указанных в проектной документации и (или) договоре подряда. При необходимости могут выполняться контрольные измерения и испытания указанных показателей. Методы и средства этих измерений и испытаний должны соответствовать требованиям национальных стандартов. Результаты входного контроля должны быть документированы в журнале входного контроля и (или) лабораторных испытаний (пункт 7.1.3 СП 48 13330.2011, пункт 6.1.3 СНиП 12-01-2004).

Согласно подпункту "а" пункта 5 Постановления правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468 "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства" (далее - Постановление N 468) строительный контроль, осуществляемый подрядчиком, включает в том числе проверку качества строительных материалов, изделий, конструкций и оборудования, поставленных для строительства объекта капитального строительства.

Строительный контроль, осуществляемый заказчиком, включает проверку полноты и соблюдения подрядчиком входного контроля и достоверности документирования его результатов (подпункт 5 пункта 6 Постановления N 468).

Входной контроль осуществляется до момента применения продукции в строительстве и включает проверку наличия и содержания документов поставщиков, содержащих сведения о качестве поставленной ими продукции, ее соответствия требованиям рабочей документации, техническим регламентам и сводам правил. Подрядчик вправе при осуществлении входного контроля провести в установленном порядке измерения и испытания соответствующей продукции своими силами или поручить их проведение аккредитованной организации (пункт 7 Постановления N 468).

Из материалов дела следует, что по результатам проведенной проверки Служба установила отсутствие у общества документов, связанных с выполнением работ, а именно: протоколов определения прочности контрольных образцов раствора и кирпича в рамках осуществления входного контроля.

В пункте 7.5 СНиП 3.03.01-87 "Несущие и ограждающие конструкции" установлено, что каменную кладку заполнения каркасов следует выполнять в соответствии с требованиями, предъявляемыми к возведению несущих каменных конструкций.

В соответствии с пунктом 1.6 "СНиП 3.03.01-87. Несущие и ограждающие конструкции" конструкции, изделия и материалы, применяемые при возведении бетонных, железобетонных, стальных, деревянных и каменных конструкций, должны отвечать требованиям соответствующих стандартов, технических условий и рабочих чертежей.

Состав строительного раствора заданной марки (обыкновенного и с противоморозными добавками) для зимних работ, подвижность раствора и сроки сохранения подвижности устанавливает предварительно строительная лаборатория в соответствии с требованиями действующих нормативных документов, корректирует с учетом применяемых материалов (пункт 7.57 СНиП 3.03.01-87).

В соответствии с пунктом 7.70 СНиП 3.03.01-87 возведение здания может производиться без проверки фактической прочности раствора в кладке до тех пор, пока возведенная часть здания по расчету не вызывает перегрузки нижележащих конструкций в период оттаивания. Дальнейшее возведение здания разрешается производить только после того, как раствор приобретет прочность (подтвержденную данными лабораторных испытаний) не ниже требуемой по расчету, указанной в рабочих чертежах для возведения здания в зимних условиях. Для проведения последующего контроля прочности раствора с противоморозными добавками необходимо при возведении конструкций изготавливать образцы - кубы размером 7,07 х 7,07 х 7,07 см на отсасывающем воду основании непосредственно на объекте. При возведении одно - двухсекционных домов число контрольных образцов на каждом этаже (за исключением трех верхних) должно быть не менее 12. При числе секций более двух должно быть не менее 12 контрольных образцов на каждые две секции. Образцы, не менее трех, испытывают после 3-часового оттаивания при температуре не ниже 20 +/- 5 °С. Контрольные образцы-кубы следует испытывать в сроки, необходимые для поэтажного контроля прочности раствора при возведении конструкций. Образцы следует хранить в тех же условиях, что и возводимая конструкция, и предохранять от попадания на них воды и снега. Для определения конечной прочности раствора три контрольных образца необходимо испытывать после их оттаивания в естественных условиях и последующего 28-суточного твердения при температуре наружного воздуха не ниже 20 +/- 5 °С.

Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 декабря 2012 года N 2148-статьи введен в действие с 1 июля 2013 года "ГОСТ 530-2012. Межгосударственный стандарт. Кирпич и камень керамические. Общие технические условия" (далее - ГОСТ 530-212).

Разделом 6 (Правила приемки) ГОСТ 530-2012 предусмотрено, что изделия должны быть приняты техническим контролем предприятия-изготовителя. Изделия принимают партиями. Объем партии устанавливают в количестве не более суточной выработки одной печи. При приемке изделий потребителем партией считают изделия, отгружаемые по конкретному договору (заказу), или изделия в объеме одного транспортного средства, оформленные одним документом о качестве. Партия должна состоять из изделий одного условного обозначения. Качество изделий обеспечивают: входным контролем сырья и материалов; операционным производственным (технологическим) контролем. Качество изделий подтверждают приемочным контролем готовых изделий. Приемочный контроль включает в себя приемосдаточные и периодические испытания. Отобранные изделия проверяют на соответствие требованиям настоящего стандарта по внешнему виду, размерам и правильности формы, а затем испытывают. При проведении испытаний изделий потребителем, при инспекционном контроле и сертификационных испытаниях отбор выборки и оценку результатов контроля проводят в соответствии с требованиями настоящего раздела, применяя методы контроля в соответствии с разделом 7. В спорных случаях контрольную проверку проводят в присутствии представителя предприятия-изготовителя. Перечень контролируемых параметров устанавливают по согласованию с участниками проверки.

Согласно пункту 7.1 раздела 7 (Методы испытаний) ГОСТ 530-2012 методы испытаний при входном контроле качества сырья и материалов указывают в технологической документации на изготовление изделий с учетом требований нормативных документов на это сырье и материалы.

Как верно обратил внимание суда ответчик в отзыве на апелляционную жалобу, показатели качества кирпича и строительных растворов согласно пунктам 1.1, 2.3 ГОСТ 4.206-83 "Материалы стеновые каменные", пунктам 2.1, 2.2 ГОСТ 28013-98 "Растворы строительные. Общие технические условия" определяют по следующим критериям: кирпич - внешний вид, размеры, наличие известковых включений, наличие высолов, средняя плотность, водопоглощение, предел прочности при сжатии кирпича, предел прочности при изгибе кирпича, морозостойкость; раствора - прочность на сжатие, прочность сцепления, средняя плотность, подвижность, расслоение, водоудерживающия способность.

Такие показатели качества кирпича как плотность, предел прочности на сжатие и на изгиб, морозостойкость, и раствора - прочность на сжатие, на сцепление, плотность, возможно определить только в условиях лаборатории.

На основании изложенного Служба верно указала, что в порядке осуществления входного контроля качества применяемых материалов с целью исключения риска применения некачественных материалов в строительстве необходимо проводить периодические испытания контрольных образцов кирпича и строительного раствора.

Учитывая вышеизложенное, доводы заявителя о том, что в рамках входного контроля подрядчик не обязан, а имеет право проводить измерения и испытания продукции своими силами или поручить их проведение аккредитованной организации, подлежат отклонению как не основанные на действующем законодательстве.

Апелляционная коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции, что в порядке осуществления входного контроля качества применяемых материалов с целью исключения риска применения некачественных материалов в строительстве необходимо проводить периодические испытания контрольных образцов кирпича и строительного раствора при возведении несущих стен и перегородок, а также при осуществлении иных работ, устранение недостатков которых невозможно без разборки и повреждения других строительных конструкций.

Апелляционная коллегия также принимает во внимание указание Службы на то, что первоначальное предписание было выдано в рамках плановой проверки 15.05.2015, что подтверждается актом проверки N 984-ОЖС от 15.05.2015 и предписанием N 984-ОЖС от 15.05.2015. Согласно проекту организации строительства, разработанного ООО "Сибиряк Проект" на объект "Комплекс жилых домов N2, 2а, 26 со встроенно-пристроенными помещениями и инженерное обеспечение. III микрорайон жилого района "Покровский" г. Красноярск" (стр. 19-20) указано следующее: "Следует проверять прочность раствора в зимнее время. Прочность раствора определяется по результатам испытаний на сжатие контрольных кубиков из раствора... При ведении работ по возведению несущих стен и перегородок из кирпича пристроенной части магазина должны соблюдаться требования СНиП 12-01-2004 "Организация строительства", СНиП 3.03.01-87 "Несущие и ограждающие конструкции", СПиП 12-04-2002 (раздел 9), а так же СНиП 12-03-2001 "Безопасность труда в строительстве".

Таким образом, апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что оспариваемое предписание содержит законные требования, возлагает на общество обязанность по устранению выявленного нарушения, требования реально исполнимы. Предписание содержит конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

На основании изложенного, исследовав представленные в материалы дела доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что пункты 1, 2 предписания Службы строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края от 09.11.2015 N 2623-ОЖС соответствуют законодательству и не нарушают прав и законных интересов заявителя.

Частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Таким образом, решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявленного требования является законным и обоснованным, основания для его отмены в порядке статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судом апелляционной инстанции отсутствуют.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "09" марта 2016 года по делу N А33-870/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Д.В. Юдин

Судьи

О.А. Иванцова Н.А. Морозова