Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30 июня 2016 г. N 02АП-4869/16

г. Киров

30 июня 2016 г.

Дело N А28-2126/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 июня 2016 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе судьи Устюжанинова В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сысолятиной К.А.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя - Чернядьева Н.Н., действующего по доверенности от 10.03.2016,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Государственной жилищной инспекции Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 28.04.2016 по делу N А28-2126/2016, принятое судом в порядке упрощенного производства в составе судьи Хлюпиной Н.П.,

по заявлению муниципального унитарного предприятия "Центральная коммунальная служба" г. Кирова (ИНН: 4345080847; ОГРН: 1044316529080)

к Государственной жилищной инспекции Кировской области (ИНН: 4345049124; ОГРН: 1024301334089)

об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности,

установил:

муниципальное унитарное предприятие "Центральная коммунальная служба" г. Кирова (далее - заявитель, Предприятие) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением к Государственной жилищной инспекции Кировской области (далее - ответчик, Инспекция) о признании незаконным и отмене постановления от 15.02.2016 N 183 по делу об административном правонарушении (далее - Постановление от 15.02.2016).

Данным постановлением Предприятие привлечено к административной ответственности по статье 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 40 000 рублей

Решением от 28.04.2016, принятым в порядке упрощенного производства, удовлетворены заявленные требования.

Ответчик, не согласившись с указанным решением, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить данный судебный акт и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

По мнению Инспекции, суд первой инстанции при вынесении обжалуемого решения неправильно применил нормы права.

В жалобе пояснено, что суд, делая вывод о неправомерной квалификации выявленных нарушений по статье 7.22 КоАП при наличии специальной ответственности по статье 14.1.3 КоАП РФ, не учел положения части 4 статьи 8 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ). Согласно названной норме к лицензионным требованиям не могут быть отнесены требования законодательства в определенной сфере деятельности в целом, выполнение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта. Соответственно, не относятся к лицензионным требованиям требования законодательства по надлежащему содержанию имущества в многоквартирном доме (далее - МКД), поскольку являются общими в жилищной сфере и обязательными для всех субъектов, вне зависимости от наличия лицензии.

В связи с этим, а также, ссылаясь на судебную практику, Инспекция полагает, что обоснованно привлекла Предприятие к ответственности по статье 7.22 КоАП РФ, оспариваемый акт является законным.

Предприятием в отзыве на жалобу сообщено, что обжалуемое решение считает не подлежащим отмене или изменению, а жалобу - не подлежащей удовлетворению. Кроме того, заявителем отмечено, что при проведении проверки ответчиком допущены грубые нарушения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Также ответчиком в ходе проверки выявлены нарушения Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Госстроя Российской Федерации от 27.09.2003 N 170, которые не являются для заявителя обязательными (далее - Закон N 294-ФЗ, Правила N 170).

В силу статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебное разбирательство проведено без участия надлежаще извещенного ответчика, не явившегося в апелляционный суд.

Представитель заявителя, участвовавший в судебном заседании, поддержал доводы отзыва; пояснил, что согласен с выводом обжалуемого решения о неправильной квалификации вмененного правонарушения, не настаивает на проверке и оценке оспариваемого постановления по иным основаниям, в частности, по аргументам, приведенным в отзыве на жалобу.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268, 272.1 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, на основании договора управления МКД от 31.07.2015 N 15/102, заключенного с собственниками МКД, расположенного по адресу: Кировская область, город Киров, улица Герцена, дом 44А, Предприятие является управляющей организацией в отношении данного МКД (далее - МКД-Герцена-44А; л.д. 49-64).

Ввиду поступления обращения граждан, проживающих в МКД-Герцена-44А, со сведениями о наличии нарушений требований по содержанию общедомового имущества, затрагивающих также права потребителей, Инспекцией издан приказ от 18.12.2015 N 4284/15 о проведении в отношении Предприятия внеплановой выездной проверки лицензиата (л.д. 44-46; далее - Приказ).

В пунктах 1, 4, 5 Приказа отражено, что Предприятие имеет лицензию от 30.04.2015 N 000139 на осуществление предпринимательской деятельности по управлению МКД. Цель проверки - реализация полномочий по лицензионному контролю за предпринимательской деятельностью по управлению МКД и установление соблюдения лицензиатом лицензионных требований, предусмотренных пунктом 3 Положения о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению МКД, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.10.2014 N 1110. Задача проверки - осуществление лицензионного контроля за выполнением лицензиатом обязанностей по договору управления МКД. Предмет проверки - содержащиеся в документах лицензиата сведения о его деятельности, принимаемые им меры по соблюдению лицензионных требований, а именно: часть 2 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации; исполнение обязанностей по договору управления МКД, предусмотренных частью 2 статьи 162 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - Положение N 1110, ЖК РФ).

Во исполнение Приказа, при заблаговременном извещении Предприятия и при участии его представителя, должностным лицом Инспекции с 25.12.2015 по 27.12.2015 проведена проверка. По завершении контрольных мероприятий оформлен акт проверки лицензирующим органом лицензиата от 27.01.2016 N 16/136, а также Предприятию выдано предписание от 27.01.2016 N 16/136 (далее - Акт проверки; л.д. 47-48, 87-90, 94-95).

В Акте проверки зафиксированы выявленные нарушения в части обеспечения надлежащего содержания общего имущества МКД-Герцена-44А. В частности, нарушения пунктов 2.6.2, 2.6.6, 4.2.1.1, 4.3.1.1, 4.3.2 Правил N 170.

При этом по факту нарушений, обнаруженных в ходе проверки, должностное лицо Инспекции составило в отношении Предприятия, при его извещении и без участия его представителя, протокол об административном правонарушении от 27.01.2016 N 16/136, квалифицировав выявленное деяние по статье 7.22 КоАП РФ (далее - Протокол; л.д. 86, 91-93).

По результатам рассмотрения Протокола должностным лицом ответчика, при извещении заявителя и без участия его представителя, вынесено Постановление от 15.02.2016, которым Предприятие признано виновным в совершении вмененного правонарушения и ему назначен штраф в размере 40 000 рублей (л.д. 96-105).

Заявитель, не согласившись с названным решением о привлечении к административной ответственности, обратился в Арбитражный суд Кировской области с требованием признать незаконным и отменить Постановление от 15.02.2016 (л.д. 6-9).

В обоснование Предприятие ссылалось на отсутствие вины во вмененном правонарушении, наличие со стороны Инспекции грубых нарушений Закона N 294-ФЗ, а также на то, что выявленные нарушения Правил N 170 не являются для заявителя обязательными.

Ответчик в отзыве возражал против удовлетворения заявленных требований (л.д. 39-41).

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, руководствовался статьями 210, 211, 229 АПК РФ, 1.6, 2.1, 7.22, 14.1.3 КоАП РФ, 20, 161, 162, 192, 193 ЖК РФ, 8, 12 Закона N 99-ФЗ, Федеральным законом от 21.07.2014 N 255-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации", Положением N 1110, Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - Закон N 255-ФЗ, Постановление Пленума N 10). Оценив материалы дела, суд установил, что Предприятие осуществляет деятельность по управлению МКД на основании лицензии. Инспекцией проведена проверка в рамках лицензионного контроля, в ходе которой зафиксированы нарушения, заключающиеся в ненадлежащем исполнении обязанностей по управлению МКД, то есть, в несоблюдении лицензионных требований. Подобные нарушения со стороны лицензиата подлежат квалификации по специальной норме. В связи с этим суд признал оспариваемый акт, в котором выявленные нарушения квалифицированы по общей норме, незаконным и подлежащим отмене.

Исследовав материалы дела, доводы жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя Предприятия, апелляционный суд пришел к следующим выводам.

Согласно статье 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

В статье 30.1 КоАП РФ закреплено право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, а реализация такого права осуществляется с учетом особенностей, предусмотренных АПК РФ.

В силу статей 226, 227 АПК РФ, в редакции, действовавшей с 24.09.2012 и на момент принятия обжалуемого решения, дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, если штраф не превышает ста тысяч рублей, рассматриваются в упрощенном производстве и с учетом особенностей, установленных статьями 189-190, 207-211 АПК РФ.

Из статьи 228 АПК РФ следует, что решение по делу, рассматриваемому в упрощенном производстве, принимается исключительно посредством исследования письменных пояснений сторон и на основании доказательств, представленных сторонами в течение сроков, установленных судом для их направления. Документы и доказательства, поступившие по истечении установленных сроков, не принимаются, за исключением случаев, если представившие их лица обосновали невозможность представления документов к установленному сроку по причинам, не зависящим от них.

Исходя из статей 65, 71, 168, 189, частей 4, 6 статьи 210 и частей 2, 3 статьи 211 АПК РФ, обратившееся в суд лицо несет бремя доказывания фактов нарушения его прав и интересов, а административный орган - бремя доказывания обстоятельств, послуживших основаниями для привлечения к административной ответственности.

Арбитражный суд оценивает представленные доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, как каждого в отдельности, так и в их совокупности.

Оспариваемое решение о привлечении к административной ответственности проверяется посредством выяснения совокупности следующих обстоятельств: имелись ли у административного органа, принявшего оспариваемое решение, полномочия и законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок и не истекли ли сроки давности привлечения к ответственности.

Недоказанность какого-либо из названных обстоятельств влечет принятие решения о признании незаконным и об отмене (изменении) оспариваемого решения о привлечении к административной ответственности, а если их совокупность подтверждается, то принимается решение об отказе в удовлетворении требований заявителя.

Следовательно, обстоятельства спора определяются по доказательствам, представленным сторонами, и с учетом подлежащих применению правовых норм влекут установление наличия либо отсутствия условий для признания незаконным решения о привлечении к административной ответственности.

При этом по административным делам, рассматриваемым в упрощенном производстве, административный орган, выполняя возложенное на него бремя доказывания, обязан представить в арбитражный суд к установленному сроку доказательства, свидетельствующие о законности оспариваемого решения о привлечении к административной ответственности.

В частности, материалы административного дела, которые подтверждают наличие оснований для привлечения к административной ответственности и собраны в ходе административного производства с соблюдением требований КоАП РФ.

В свою очередь, обратившееся в суд лицо обязано подтвердить, каким образом оспариваемое решение нарушает его права и законные интересы.

В настоящем деле, поскольку оспариваемым постановлением заявитель привлечен ответчиком к административной ответственности по статье 7.22 КоАП РФ в виде штрафа в размере 40 000 рублей, суд первой инстанции обоснованно применил упрощенное производство.

Оценив материалы дела, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии предусмотренных действующим законодательством условий для признания незаконным и отмены оспариваемого акта.

В соответствии со статьей 268 АПК РФ апелляционный суд, повторно оценив материалы дела, полагает возможным согласиться с данным выводом суда первой инстанции, находит иную позицию в жалобе несостоятельной.

Исходя из статей 2.1, 26.1 КоАП РФ для привлечения к административной ответственности необходимо наличие состава правонарушения, включающего четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону. Данные обстоятельства подлежат выяснению на основании доказательств, полученных при возбуждении дела об административном правонарушении или проведении административного расследования и отвечающих требованиям статьи 26.2 КоАП РФ.

В статье 7.22 КоАП РФ установлено, что нарушение лицами, ответственными за содержание жилых домов и (или) жилых помещений, правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений, влечет наложение административного штрафа, в том числе, на юридических лиц от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Объектом указанного правонарушения являются общественные отношения в сфере организации эксплуатации и ремонта жилищного фонда, в том числе, касающиеся содержания общего имущества МКД. Объективная сторона включает, в частности, противоправные действия или бездействие, выражающиеся в нарушении правил содержания и ремонта жилых домов, общего имущества МКД.

Субъектом данного правонарушения может быть лицо, ответственное за содержание жилых домов и (или) жилых помещений: их собственники; организация, принявшая на себя функции по обслуживанию, содержанию, эксплуатации, ремонту и обеспечению коммунальными услугами жилищного фонда. Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ вина юридического лица в совершении правонарушения определяется выявлением у него возможности для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, и непринятием всех зависящих от него мер по их соблюдению.

Следовательно, нарушение юридическим лицом, ответственным за содержание жилого дома, установленных требований к содержанию и ремонту жилых домов может повлечь ответственность по статье 7.22 КоАП РФ.

Однако, применяя данную норму, необходимо учитывать следующее.

В силу статьи 39 ЖК РФ содержание общего имущества в МКД регулируется, среди прочего, Правилами N 491.

Согласно пунктам 10 (а, б, в, г, д), 11 (з) Правил содержания общего имущества в МКД, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 N 491 (далее - Правила N 491) общее имущество должно содержаться в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации (в том числе о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, техническом регулировании, защите прав потребителей) в состоянии, обеспечивающем, среди прочего: соблюдение характеристик надежности и безопасности МКД; безопасность для жизни и здоровья граждан, сохранность имущества физических или юридических лиц, государственного, муниципального и иного имущества; доступность пользования жилыми и (или) нежилыми помещениями, помещениями общего пользования; соблюдение прав и законных интересов собственников помещений, а также иных лиц; постоянную готовность инженерных коммуникаций, приборов учета и другого оборудования, входящих в состав общего имущества, для предоставления коммунальных услуг.

Содержание общего имущества включает, в частности, текущий ремонт, содержание общего имущества.

В Правилах N 170 закреплены требования, а также порядок обслуживания и ремонта жилищного фонда. В частности, в Правилах N 170 определены требования по эксплуатации, капитальному ремонту и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечению сохранности и содержанию жилищного фонда, технической инвентаризации. Также предусмотрено, что входит в содержание и техническое обслуживание дома, указаны параметры и условия, которым в целях безопасности людей и сохранности дома в любом случае должны отвечать его строительные конструкции независимо от желания собственников отдельных помещений и включения ими соответствующих работ и услуг в договор с управляющей организацией.

Соответственно, содержание общего имущества МКД должно осуществляться с учетом требований Правил N 491 и Правил N 170, а потому нарушение юридическим лицом, ответственным за содержание МКД, названных правил может свидетельствовать о наличии признаков правонарушения по статье 7.22 КоАП РФ.

Вместе с тем, из положений статей 161, 162 ЖК РФ следует, что содержание общего имущества МКД обеспечивается, среди прочего, посредством управления МКД. Одним из способов управления МКД, определяемом по выбору собственников помещений МКД, является управление управляющей организацией, которая за плату обязана оказывать услуги и выполнять работы, в том числе, по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества.

Пунктом 42 Правил N 491 установлено, что управляющие организации отвечают перед собственниками помещений за нарушение своих обязательств и несут ответственность за надлежащее содержание общего имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации и договором.

Исходя из статей 7, 8 Закона N 255-ФЗ, с 01.05.2015 предпринимательская деятельность юридических лиц по управлению МКД осуществляется только при наличии лицензии, и до указанной даты названые лица обязаны получить ее. После 01.05.2015 осуществление данной деятельности без лицензии, как правило, не допускается, а ее регулирование, в том числе, контроль со стороны уполномоченных органов проводится, соответственно, с учетом специальных норм о лицензировании деятельности по управлению МКД, предусмотренных главой 19 ЖК РФ, введенной названным законом.

Также в статью 20 ЖК РФ, содержащую общие нормы о порядке проведения ГЖН и полномочиях лиц, его осуществляющих, упомянутым законом внесены изменения, в частности, в часть 7, согласно которым ГЖН не проводится в отношении управляющих организаций, ведущих деятельность по управлению МКД на основании лицензии на ее осуществление.

В соответствии с частями 2, 4, 5 статьи 192, статьями 193, 196 ЖК РФ под деятельностью по управлению МКД понимаются выполнение работ и (или) оказание услуг по управлению МКД на основании договора управления МКД. Лицензия на данную деятельность предоставляется без ограничения срока ее действия и действует только на территории субъекта Российской Федерации, органом ГЖН которого она выдана. К лицензированию данной деятельности, ее осуществлению, а равно к контролю за ее осуществлением, применяются, среди прочего, нормы Закона N 99-ФЗ, Положения N 1110.

В пунктах а), б) пункта 3 Положения N 1110 относительно деятельности по управлению МКД предусмотрены следующие лицензионные требования: соблюдение требований, предусмотренных частью 2.3 статьи 161 ЖК РФ; исполнение обязанностей по договору управления МКД, предусмотренных частью 2 статьи 162 ЖК РФ.

Одновременно с названными изменениями, касающимися лицензирования деятельности по управлению МКД, Законом N 255-ФЗ внесены изменения и в КоАП РФ, положения которого дополнены статьей 14.1.3, предусматривающей в части 2 ответственность за осуществление предпринимательской деятельности по управлению МКД с нарушением лицензионных требований.

Таким образом, с 01.05.2015 для управляющих организаций, осуществляющих на основании лицензии предпринимательскую деятельность по управлению МКД, требования, предусмотренные частью 2.3 статьи 161 ЖК РФ, в том числе, требования Правил N 491 и Правил N 170, являются лицензионными, должны соблюдаться как основополагающее условие осуществления лицензируемого вида деятельности.

В отношении управляющих организаций, имеющих лицензии, уполномоченными органами проводится не жилищный, а лицензионный контроль на предмет соблюдения лицензионных требований, за нарушение указанных требований предусмотрена административная ответственность в специальной норме - в части 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ.

Материалы дела подтверждают, что выявленное Инспекцией деяние допущено Предприятием, получившим лицензию и осуществляющим на ее основании деятельность по управлению МКД, заключается в нарушении требований Правил N 170, относящихся к лицензионным требованиям.

Приказ и Акт о проверке прямо указывают на проведение Инспекцией как лицензирующим органом в отношении Предприятия как лицензиата мероприятий по лицензионному контролю.

При таких обстоятельствах, как верно отражено в обжалуемом решении, Предприятие при осуществлении предпринимательской деятельности по управлению МКД допустило нарушение лицензионных требований, которое выявлено Инспекцией в ходе проведения лицензионного контроля.

В связи с этим обнаруженное деяние содержит признаки правонарушения и подлежало квалификации по части 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ.

Названная норма является специальной правовой нормой (применяется только в отношении лицензиатов), которая имеет приоритет над общей нормой, установленной в статье 7.22 КоАП РФ (применяется ко всем лицам, ответственным за содержание общего имущества в многоквартирном жилом доме). Квалификация действий лицензиата по статье 7.22 КоАП РФ при осуществлении лицензионного контроля неправомерна, поскольку не соответствует целям лицензионного контроля и степени административной ответственности за нарушение лицензионных требований.

Довод жалобы о том, что с учетом части 4 статьи 8 Закона N 99-ФЗ требования Правил N 491 и Правил N 170 являются не лицензионными, а общими в жилищной сфере и обязательны для всех субъектов, вне зависимости от наличия лицензии, несостоятелен.

Исходя из пункта 3 Положения N 1110, вследствие изменений, внесенных в правовое регулирование отношений по управлению МКД, требования Правил N 491 и Правил N 170 отнесены к лицензионным требованиям. Правовых оснований считать, что применительно к лицензиату, осуществляющему предпринимательскую деятельность по управлению МКД, данные требования являются общими, не имеется.

Ссылка в жалобе на судебную практику отклоняется, так как приведенные ответчиком судебные акты относительно настоящего спора не являются преюдициально значимыми, не содержат разъяснений, подлежащих обязательному применению.

С учетом сказанного, апелляционный суд находит правильным вывод обжалуемого решения о неверной квалификации Инспекцией выявленного деяния по статье 7.22 КоАП РФ и, как следствие, о признании незаконным и об отмене оспариваемого акта.

Данный вывод обжалуемого решения согласуется с положениями статьи 3 Федерального конституционного закона от 04.06.2014 N 8-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации", части 2 статьи 211 АПК РФ, пункта 9 Постановления Пленума N 10.

Оснований для иного вывода, в частности, о переквалификации выявленного правонарушения и изменения Постановления от 15.02.2016, апелляционный суд не усматривает.

Аргументы Предприятия о том, что отсутствует его вина во вмененном правонарушении, Инспекцией допущены грубые нарушения Закона N 294-ФЗ, а также о том, что выявленные нарушения Правил N 170 не являются для заявителя обязательными, не могут быть приняты во внимание. В рассматриваемом случае при установлении неправильной квалификации правонарушения необходимость в проверке доказанности состава правонарушения в деянии, вмененном заявителю, и соблюдения процессуальных норм ответчиком отсутствует.

Таким образом, обжалуемое решение соответствует доказательствам и обстоятельствам дела, нормам материального и процессуального права, не подлежит отмене или изменению по приведенным в жалобе доводам.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не выявлено.

На основании части 5 статьи 30.2 КоАП РФ и части 4 статьи 208 АПК РФ, по делам об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности государственная пошлина не уплачивается, а потому вопрос о ее распределении не рассматривается.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 28.04.2016 по делу N А28-2126/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Государственной жилищной инспекции Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Судья

В.А. Устюжанинов