Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 июля 2016 г. N 16АП-2004/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Ессентуки

01 июля 2016 г.

Дело N А63-15598/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 28 июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 01 июля 2016 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Афанасьевой Л.В.,

судей: Параскевовой С.А., Цигельникова И.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Магомедовым У.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю, г. Ставрополь и общества с ограниченной ответственностью "Георгиевский Ритуал", г. Георгиевск на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 25 марта 2016 года по делу N А63-15598/2015,

по заявлению Администрации города Георгиевска,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю, г. Ставрополь,

третьи лица, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора:

Георгиевский МУП ЖКХ, г. Георгиевск,

общество с ограниченной ответственностью "Георгиевский Ритуал", г. Георгиевск,

о признании незаконными и отмене решения от 19.11.2015 по делу N 67 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания от 19.11.2015 N 44, (судья Быкодорова Л.В.),

при участии в судебном заседании:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю - Волошина О.В. по доверенности N 03/719 от 28.01.2016;

от Администрации города Георгиевска - Маркарян Н.А. по доверенности N 01-08/161 от 21.01.2016;

от георгиевского МУП ЖКХ, г. Георгиевск - Огольцов А.И. директор (предъявлен паспорт)

от общества с ограниченной ответственностью "Георгиевский Ритуал" - Шмаков М.А. по доверенности от 01.07.2015; Шмакова Т.А. директор (предъявлен паспорт),

УСТАНОВИЛ:

администрация города Георгиевска (далее - заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю, г. Ставрополь (далее - заинтересованное лицо, Ставропольское УФАС России, административный орган), о признании незаконными и отмене решения от 19.11.2015 по делу N 67 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания от 19.11.2015 N 44.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 25 марта 2016 года заявленные требования администрации города Георгиевска, удовлетворены.

Суд первой инстанции признал недействительным и отменил решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю от 19.11.2015 по делу N 67 о нарушении антимонопольного законодательства и предписание от 19.11.2015 N 44

Решение мотивированно тем, что представленные в материалы дела доказательства в полной мере свидетельствуют о том, что оспариваемые акты не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы заявителя. Нарушение законодательства о защите конкуренции отсутствует, так как акты администрации не создают преимуществ для отдельного хозяйствующего субъекта.

Не согласившись с принятым решением, Управление Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю, и общество с ограниченной ответственностью "Георгиевский Ритуал" обратились с апелляционными жалобами, в которых просят его отменить, ссылаясь на его незаконность и необоснованность.

Общество в апелляционной жалобе указывает, решение суда является незаконным, поскольку вывод УФАС органа о создании возможности для ограничения конкуренции между хозяйствующими субъектами, оказывающими ритуальные услуги и услуги по погребению на товарных рынках ритуальных услуг является доказанным.

УФАС России по СК в апелляционной жалобе указывает, что МУП ЖКХ - специализированная служба по вопросам похоронного дела в г. Георгиевске, является хозяйствующим субъектом на рынке организации похорон и оказания, связанных с ними услуг при издании нормативного акта наделено распорядительными функциями; п. 4.1 Правил "ведение учётных записей в книге регистрации и журналах учёта осуществляет участок ритуальных услуг ГМУП ЖКХ, который является специализированной службой", нарушает Федеральный закон "О конкуренции", так как ведение учётных записей в книге регистрации и журналах учёта не является функцией специализированной службы определенной законодательством; администрация города передала территорию городского общественного кладбища в ведение специализированной службы (ГМУП ЖКХ), делегировав ей административно-властные полномочия, что ставит ГМУП ЖКХ в преимущественное положение по отношению к иным хозяйствующим субъектам на этом рынке.

До начала судебного заседания от администрации поступил отзыв на апелляционные жалобы, в котором указывает, что решение суда первой инстанции законное и обоснованное.

В судебном заседании стороны доводы поддержали.

Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, отзыва на апелляционные жалобы, выслушав лиц, участвующих в деле, и проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Ставропольского края от 25 марта 2016 года по делу N А63-15598/2015, следует оставить без изменения.

Из материалов дела усматривается.

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю поступила жалоба от директора ООО "Георгиевский Ритуал" о признаках нарушения антимонопольного законодательства администрацией города Георгиевска путем осуществления действий, приводящих к ограничению конкуренции на рынке организации похорон и связанных с ними услуг на территории города Георгиевска. В целях полного, объективного и всестороннего рассмотрения обращения Управлением был сделан запрос в администрацию города Георгиевска.

Проанализировав имеющуюся информацию, Управление установило, что администрация города Георгиевска при Георгиевском Муниципальном Унитарном предприятии жилищно-коммунального хозяйства создала службу по вопросам похоронного дела. Целью деятельности данной службы является организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Управлением были изучены нормативно-правовые акты, регламентирующие работу общественного муниципального кладбища и оказание ритуальных услуг на территории города Георгиевска.

В ходе анализа были выявлены нарушения антимонопольного законодательства, а именно постановлениями главы города Георгиевска определены условия осуществления деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в сфере похоронных услуг. При этом деятельность иных организаций, осуществляющих наряду со специализированной службой деятельность в сфере похоронного дела, отдельными пунктами постановлений ставится в зависимость от решений и действий специализированной службы.

В связи с этим в отношении администрации города Георгиевска было возбуждено дело N 67 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

19 ноября 2015 года комиссия Ставропольского УФАС России вынесла решение по делу N 67 о нарушении администрацией города Георгиевска Ставропольского края части 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и предписание N 44 о прекращении нарушения Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Предписанием указано устранить допущенные нарушения и привести нормативно-правовые акты органов местного самоуправления в соответствие с требованиями действующего законодательства.

Администрация, не согласившись с вынесенными решением и предписанием, обратилась в арбитражный суд с заявлением, считает, что данные акты Управления противоречат действующему антимонопольному законодательству, а также нарушают права и законные интересы заявителя.

На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного правового акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя (пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

Главой города Георгиевска было принято постановление "О возложении обязанности по погребению умерших на общественное муниципальное кладбище города Георгиевска" N 252 от 07.04.2008 пунктом 1 которого Георгиевскому муниципальному унитарному предприятию жилищно-коммунального хозяйства придан статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, а пунктом 2 возложены обязанности по погребению умерших на специализированную службу по вопросам похоронного дела Георгиевскою муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства в пределах гарантированного перечня услуг по погребению, определенного статьями 9 и 12 ФЗ "О погребении и похоронном деле", на общественном муниципальном кладбище города Георгиевска.

В пункте 2 вышеуказанного нормативно-правового акта усматривается нарушение антимонопольного законодательства, а именно ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции" в части нарушения запрета на введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности.

В соответствии с п. 1.4 Устава Георгиевского муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства оно является коммерческой организацией и несет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации, за результат своей производственно-хозяйственной деятельности и выполнение обязательств перед собственником имущества предприятия - муниципальным образованием город Георгиевск, поставщиками, потребителями и другими юридическими и физическими лицами. Пункт 2.1 Устава определяет, что предприятие создано в целях удовлетворения общественных потребностей в результатах его деятельности и получения прибыли. Одним из видов деятельности в соответствии с Уставом указана организация похорон и связанных с ними услуг, а также розничная торговля похоронными принадлежностями.

Следовательно, участок ритуальных услуг Георгиевского муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства помимо осуществления тех полномочий, которыми наделила его администрация города Георгиевска, осуществляет и коммерческую деятельность с целью получения прибыли в части предоставления услуг, связанных с обслуживанием похорон.

С учетом положений Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" администрация города Георгиевска осуществляет содержание мест захоронения на территории муниципального образования и организацию ритуальных услуг на подведомственной территории. При этом решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, законом не предусмотрена. При этом к полномочиям органов местного самоуправления относится не только выделение земельного участка под кладбище, отдельного участка на территории общественного кладбища, но и определение порядка деятельности общественных кладбищ.

Администрация города Георгиевска наделила управление жилищно-коммунального хозяйства администрации города Георгиевска исключительным правом предоставления участков на городских кладбищах. Выполнение же всех остальных действий, связанных с этой функцией, осуществляет служба по вопросам похоронного дела Георгиевского МУП ЖКХ. Для чего лица, взявшие на себя обязанности осуществления погребения умершего (физические, юридические лица), обращаются именно в это учреждение. Вместе с тем Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" установлено, что лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению. Погребение умершего может осуществляться не только специализированными службами по вопросам похоронного дела, но и иными лицами, взявшими на себя обязанность осуществить погребение умершего, в том числе хозяйствующими субъектами.

27 мая 2011 года администрацией города Георгиевска было принято постановление "Об утверждении Правил работы общественных муниципальных кладбищ на территории города Георгиевска" N 706 (далее - Правила).

Пунктом 4.1 части 4 данных правил установлено, что кладбища города Георгиевска являются муниципальной собственностью. Исключительным правом предоставления участков на городских кладбищах, ведения учетных записей в книге регистрации, журналах учета и контроля за содержанием городских мест погребения обладает участок ритуальных услуг Георгиевского муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства. Данный пункт является нарушением пункта 3 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции".

Администрацией города Георгиевска 24.09.2014 принято постановление N 1356 "О внесении изменения в приложение к постановлению Администрации города Георгиевска от 27.05.2011 N 706 "Об утверждении Правил работы общественных муниципальных кладбищ на территории города Георгиевска", в соответствии с которым, внесены изменения в указанные Правила, пункт 4.1 изложен в следующей редакции:

4.1 Кладбища города Георгиевска являются муниципальной собственностью. Исключительным правом предоставления участков на городских кладбищах обладает управление жилищно-коммунального хозяйства администрации города Георгиевска. Ведение учетных записей в книге регистрации и журналах учета осуществляет участок ритуальных услуг Георгиевского муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства (далее - специализированная служба).

Администрацией города Георгиевска 04.12.2014 принято постановление N 1773 "О внесении изменения в приложение к постановлению Администрации города Георгиевска от 27.05.2011 г. N706 "Об утверждении Правил работы общественных муниципальных кладбищ на территории города Георгиевска", в соответствии с которым внесены изменения в указанные правила, дополнив их подпунктом 4.1.1 "Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированной службой. Под услугой по погребению понимается рытье могилы для гроба и комплекс работ по захоронению". По мнению административного органа, данное постановление нарушает часть 1 статьи 15 закона "О защите конкуренции".

Довод апелляционной жалобы общества о том, что вывод административного органа о создании возможности для ограничения конкуренции между хозяйствующими субъектами, оказывающими ритуальные услуги и услуги по погребению на товарных рынках ритуальных услуг, при отсутствии анализа состояние конкурентной среды является недоказанным - отклоняется.

В соответствии со ст. 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Статьями 18, 25, 29 Закона N 8-ФЗ установлены, императивные нормы Закона, которыми определены полномочия органов местного самоуправления.

В статьях 9 и 12 Закона N 8-ФЗ установлены гарантии погребения умерших лиц.

Для исполнения вышеуказанных норм законодательства в области погребения и похоронного дела администрацией города Георгиевска было принято постановление Главы города Георгиевска от 07.04.2008 года N 252 "О возложений обязанности по погребению умерших на общественном муниципальном кладбище города Георгиевска".

Данным постановлением не ограничивается право иных хозяйствующие субъектов на рынке ритуальных услуг оказывать услуги по погребению, а реализуется обязанность органа местного самоуправления установить специализированную службу по вопросам похоронного дела и обеспечить гарантия граждан на погребение, предусмотренные законодательством.

Таким образом, принятое постановление Главы города Георгиевска от 07.04.2008 года N 252 создано не в целях ограничить конкуренцию на рынке ритуальных услуг города органами местного самоуправления, а в предусмотренном федеральным законом случае, как указанно в Федеральное законе "О защите конкуренции".

Довод апелляционных жалоб о том, что МУП ЖКХ предоставлено право распоряжаться земельными участками на кладбище, прямо противоречит тексту постановления.

Ст. 10 Закона N 8-ФЗ гласит о возмещении денежных средств на погребение, лицам осуществившим погребение за свой счет. Порядок оказания услуг в области погребения, данной статьей не регламентирован.

Довод апелляционной жалобы УФАС России по СК о том, что МУП ЖКХ - специализированная служба по вопросам похоронного дела в г. Георгиевске, является хозяйствующим субъектом на рынке организации похорон и оказания, связанных с ними услуг - отклоняется.

Согласно п. 2.1.3 ГОСТ Р 53107-2008 "Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения". (с 2016 года - ГОСТ 32609-2014 "Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения") специализированная служба по вопросам похоронного дела: хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших.

Таким образом, Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 18 декабря 2008 г. N 516-ст имеется четкое понятие термина "специализированной службы по вопросам похоронного дела". Доказывание факта хозяйствующего субъекта на рынке организации похорон и оказания, связанных с ними услуг, УФАС по Ставропольскому краю не было необходимости.

Согласно вышеуказанному, правовому акту не запрещено, а прямо установлено, что специализированная служба по вопросам похоронного дела это хозяйствующий субъект. Это необходимо, ведь в силу законодательства хозяйствующий субъект - организация (индивидуальный предприниматель) осуществляющая производство, реализацию либо приобретение товаров, оказание услуг и выполнение работ. Без данного статуса, специализированной службе по вопросам похоронного дела не представилось бы возможным осуществлять свои обязанности по погребению умерших.

Довод апелляционной жалобы апелляционной жалобы УФАС России по СК о том, что п. 4.1 Правил "ведение учётных записей в книге регистрации и журналах учёта осуществляет участок ритуальных услуг ГМУП ЖКХ, который является специализированной службой", нарушает Федеральный закон "О конкуренции", так как ведение учётных записей в книге регистрации и журналах учёта не является функцией специализированной службы определенной законодательством - отклоняется.

Законом N 8 четко установлено, что порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления. Российским законодательством не предусмотрено ограничений связанных с наделением органами местного самоуправления специализированной службе таковым статусом.

Органы местного самоуправления согласно Конституции Российской Федерации - самостоятельны в принятии решений, в вопросах, отнесенных к полномочиям местного самоуправления для решения своих задач.

Поскольку Российским законодательством не предусмотрен порядок деятельности специализированных служб, и данный порядок находится к компетенции органов местного самоуправления, администрацией города Георгиевска был предусмотрен в Правилах - порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории города Георгиевска.

Названные функции являются техническими, учет по вопросам похоронного дела распространяется на все организации, оказывающие услуги, в том числе и на МУП.

Довод апелляционной жалобы апелляционной жалобы УФАС России по СК о том, что Правилами не устанавливается запрет на осуществление погребения иными коммерческими организациями на территории общественного городского кладбища, а дублируются положения федерального законодательства - отклоняется, поскольку не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, поскольку указанными выше нормативно - правовыми актами четко определено, что погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированной службой, рассматривался судом первой инстанции. Суд пришел к правильному выводу о том, что иные организации также вправе оказывать такие услуги. Представитель администрации подтвердил, что услуги оказывает 8 организаций наряду с заявителем - ООО "Георгиевск Ритуал".

Также Правилами работы общественных муниципальных кладбищ на территории города Георгиевска, утвержденными постановлением администрации города Георгиевска N 706 от 27.05.2011 определено:

пункт 6.2 - все работы на кладбище, связанные с установкой надмогильных сооружений, могут производиться только с разрешения специализированной службы;

пункт 6.5 - надмогильные сооружения (памятники, ограды, цоколи и др.) на могилах устанавливаются или заменяются на другие с письменного разрешения специализированной службы;

пункт 8.3 - катафальные транспортные средства должны иметь пропуск установленного образца, выдаваемый специализированной службой;

пункт 8.5 - в случае подвоза надмогильных сооружений к местам их установки (замены) допускается проезд автотранспорта на территорию кладбища с разрешения специализированной службы.

Судом первой инстанции верно установлено, что данные пункты не делегируют специализированной службе административно-властные полномочия органов местного самоуправления, а предусмотрены в целях упорядочения и ведения контроля за установкой надмогильных сооружений. Мерами принуждения за неисполнение этих требований МУП не наделен, эти функции остаются за муниципальным органом и другими контролирующими органами.

Не соответствуют обстоятельствам дела, поскольку участок ритуальных услуг Георгиевского муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства осуществляет коммерческую деятельность с целью получения прибыли, в части предоставления услуг, связанных с обслуживанием похорон, тем самым, является хозяйствующим субъектом и осуществив свою деятельность на рынке организации похорон и оказания, связанных с ними услуг, на территории города Георгиевска Ставропольского края.

Материалами дела подтверждается, что администрацией города Георгиевска для выполнения работ по содержанию мест захоронения в городе Георгиевске был осуществлен выбор заказчика в соответствии с требованиями ФЗ N 44 "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". На основании проведения аукциона был заключен муниципальный контракт N 0121300043815000014 305505/8 от 23.03.2015 на выполнение работ по содержанию мест захоронения в городе Георгиевске. Единственным участником аукциона являлось - ГМУП ЖКХ.

Указанный аукцион был размещен на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.zakupki.gov.ru, и право на заключение контракта могло выиграть любое юридическое лицо (хозяйствующий субъект) или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, путём подачи заявки на участие в нём в соответствии с нормами вышеназванного закона о контрактной системе.

Суд первой инстанции верно указал, что выполнение работ по содержанию мест захоронения в городе Георгиевске ГМУП ЖКХ осуществляется на основании контракта, заключенного по результату проведения аукциона в электронной форме.

Довод апелляционной жалобы апелляционной жалобы УФАС России по СК о том, что администрация города передала территорию городского общественного кладбища в ведение специализированной службы (ГМУП ЖКХ), делегировав ей административно-властные полномочия - отклоняется, поскольку опровергаются материалами дела.

Правилами установлен порядок произведения захоронений на Георгиевском муниципальном общественном кладбище.

В соответствии с Российским законодательством постановление, утверждающее Правила и вносимые в них изменения, направлялось в Георгиевскую межрайонную прокуратуру для проведения антикоррупционной экспертизы. Положений, ограничивающих конкуренцию, в данном постановлении не установлено.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.06.2011 г. N 84 "Об утверждении СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения" определены особые требования к порядку и осуществлению захоронений (погребений) на территории Российской Федерации. Согласно данному постановлению инструмент после произведения работ, связанных с захоронением и перезахоронением трупов и останков, подлежит обеззараживанию и не должен выноситься за пределы кладбища. Средства для перевозки останков должны быть изготовлены из легкоочищаемых покрытий и подлежат дезинфекции после проведенных работ. Несоблюдение (нарушение) данных санитарных требований может повлечь за собой санитарную эпидемию.

Правилами, утверждёнными постановлением администрации города, установлены требования по произведению погребения на территории кладбища. Все работы по погребению, должны осуществляться в соответствии с санитарными нормами и правилами. Ограничений и недопущений иных субъектов правоотношений при соблюдении всех правил по погребению данным муниципальным правовым актом не установлено.

Утверждая Правила, администрация города Георгиевска действовала строго в соответствии с нормами Российского законодательства, а также Указом Президента Российской Федерации от 29.06.1996 N 1001, в котором установлены обязательства органов местного самоуправления по созданию специализированной организации по вопросам похоронного дела.

Таким образом, администрация города Георгиевска для решения вопросов местного значения городского округа по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения утвердила правила работы общественных муниципальных кладбищ на территории города и определила специализированную организацию в соответствии с действующим законодательством. При этом подрядчик для выполнения работ по содержанию мест захоронения в городе Георгиевске был определён по итогам конкурентной процедуры (аукциона в электронной форме). Судом первой инстанции верно установил, что в действиях администрации города Георгиевска не усматривается каких-либо ограничений конкуренции организаций, осуществляющих погребение умерших на территории города.

Согласно части 5 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

Поскольку Георгиевское МУП ЖКХ создано согласно Уставу "в целях удовлетворения общественных потребностей в результате его деятельности и получения прибыли", следовательно, указанное учреждение является хозяйствующим субъектом.

Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы организации ритуальных услуг и содержания межпоселенческих мест захоронении отнесены к вопросам местного значения.

Судом первой инстанции верно установлено, что орган местного самоуправления правомочен самостоятельно создать специализированную службу по вопросам похоронного дела в форме муниципального унитарного предприятия или муниципального учреждения. В соответствии с нормами статьи 25 Закона "О погребении" погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется хозяйствующими субъектами, имеющими статус специализированной службы. Из этого не следует, что иные юридические лица лишены права заниматься аналогичной деятельностью, поскольку предметом регулирования данной нормы являются гарантии осуществления погребения, а не субъектный состав участников рынка ритуальных услуг. В статьях 5-10 Закона "О погребении" указано, что погребение может осуществляться иными лицами, помимо родственников и законных представителей умершего. Понятие иных лиц Законом "О погребении" не определяется. В соответствии с подразделом 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее- ГК РФ) под лицами подразумеваются как физические, так и юридические лица. Услуги по погребению, в том числе осуществление захоронения умерших и изготовление могил могут оказывать как частные лица (юридические и физические), так и специально созданные организации - специализированные службы по вопросам похоронного деда.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что погребение и оказание ритуальных услуг может осуществляться как специализированной службой по вопросам похоронного дела, создаваемой либо определяемой органом местного самоуправлении, так и иными хозяйствующими субъектами, действующими на рынке похоронных услуг.

Специализированные службы по вопросам похоронного дела осуществляют деятельность по гарантированному перечню услуг по погребению. Деятельность, связанная с погребением на коммерческой основе (за плату) по договору с лицом, взявшим на себя расходы по погребению, должна осуществляться в условиях равной конкуренции с иными хозяйствующими субъектами, участниками данного рынка.

Согласно п.4.1 Правил кладбища города Георгиевска являются муниципальной собственностью. Исключительным правом предоставления участков на городских кладбищах обладает управление жилищно-коммунального хозяйства администрации города Георгиевска. Ведение учётных записей в книге регистрации и журналах учёта осуществляет участок ритуальных услуг ГМУП ЖКХ, который является специализированной службой.

Суд первой инстанции правильно указал, что в структуре администрации города уполномоченным органом по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения является управление жилищно-коммунального хозяйства администрации города.

Земельный участок для погребения предоставляется на основании обращения заявителя решением муниципального органа.

Порядок, установленный Правилами, обязывает специализированную службу на ведение учётных записей в книге регистрации и журналах учёта. Книга регистрации захоронений является документом строгой отчётности и хранится в архиве специализированной службы постоянно.

Судом первой инстанции верно установлено, что данный пункт Правил нельзя расценивать как делегирование административно-властных полномочий органов местного самоуправления хозяйствующему субъекту, так как законом, иным нормативным правовым актом Российской Федерации порядок регистрации мест погребения умерших не регламентирован, у органов местного самоуправления таких полномочий нет. Указанная позиция согласуется с определением Верховного суда Российской Федерации от 27.05.2014 N 6-КГ14-3.

Требование Правил к ведению учетных записей мест захоронений умерших носит исключительно технический характер при том, что для регистрации захоронений на кладбище не требуется какого-либо административного решения. Регистрация захоронений на кладбище ведется специализированной службой с целью упорядочения и идентификации (инвентаризации) мест погребения.

В отличие от регистрационных действий, относящихся к полномочиям органов власти, деятельность специализированной службы по регистрации захоронений не подразумевает принятие каких-либо административных актов и не влечет признание или фиксацию какого-либо права или статуса.

В связи с этим выполнение специализированной службой по вопросам похоронного дела регистрации мест захоронений не может рассматриваться как совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, влекущее ограничение конкуренции. Указанная позиция согласуется с постановлением Тринадцатого Арбитражного суда от 25.12. 2015 N А56-27265/2015 и определением Верховного суда Российской Федерации от 27.05.2014 N 6-КГ14-3.

Согласно пунктам 6.2.; 6.4. Правил все работы на кладбище, связанные с установкой надмогильных сооружений, могут производиться только с разрешения специализированной службы. Надмогильные сооружения (памятники, ограды, цоколи и др.) на могилах устанавливаются или заменяются на другие с письменного разрешения специализированной службы при предъявлении следующих документов: удостоверения с указанием фамилии, имени и отчества захороненного, номера квартала, сектора, могилы, даты захоронения, внесённых данных об установке надгробия и документов на изготовление или приобретение надмогильных сооружений.

Судом первой инстанции верно установлено, что данные пункты не делегируют специализированной службе административно-властные полномочия органов местного самоуправления, а предусмотрены в целях упорядочения и ведения контроля за установкой надмогильных сооружений. Разрешение выдается на основании всего двух документов и не может быть не предоставлено, так как порядок отказа в предоставлении разрешения не предусмотрен. Разрешение носит уведомительный характер и предоставляется бесплатно.

Установка памятников и других надгробных сооружений подлежит обязательной регистрации в специальном журнале с указанием номера квартала, сектора и могилы, фамилии, имени и отчества захороненного, даты установки памятника, размеров и наименования материала, адреса и фамилии лица, на которого зарегистрировано захоронение, наименования организации, изготовившей и (или) установившей памятник либо другое надгробное сооружение.

Предусмотренные указанными пунктами Правил требования имеют своей целью обеспечение порядка на кладбище, защиту захоронений и расположенных на них надмогильных сооружений, но не наделяют кого-либо полномочиями органов местного самоуправления. Неорганизованная работа по демонтажу, монтажу надмогильных сооружений, выполнению облицовочных работ, установке оград на участке захоронения может привести и зачастую приводит к повреждениям соседних захоронений.

Пункт 6.5. Правил тип, внешний вид и размеры надмогильных сооружений должны соответствовать требованиям Правил и архитектурно-ландшафтной среде кладбища, а также не должны превышать размеры отведенного участка могилы. Данным пунктом регламентируются архитектурно-ландшафтные требования к установке надмогильных сооружений. Пункт не вводит ограничений конкуренции.

Пунктами 8.3.; 8.5. Правил катафальные транспортные средства должны иметь пропуск установленного образца, выдаваемый специализированной службой. В случае подвоза надмогильных сооружений к местам их установки (замены) допускается проезд автотранспорта на территорию кладбища с разрешения специализированной службы.

В соответствии с пунктом 8.2. Правил катафальное транспортное средство, а также сопровождающий его транспорт, образующий похоронную процессию, имеют право беспрепятственного, бесплатного проезда на территорию кладбища.

Таким образом, Правилами не установлено никакого барьера для иных хозяйственных субъектов, оказывающих похоронные и ритуальные услуги.

Буквальное прочтение оспариваемых норм Правил не указывает на введение органом местного самоуправления города Георгиевска запрета или ограничения в отношении осуществления конкретного вида деятельности хозяйствующими субъектами, не имеющими статус специализированной службы, и не устанавливает неравного положения хозяйствующих субъектов. Указанная позиция согласуется с решением арбитражного суда Волгоградской области по делу N А12-24179/2012 от 28.01.2013 и определением Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 11.12.2013 г. N ВАС-17882/13

УФАС по Ставропольскому краю факт ограничения конкуренции не доказан. Вывод комиссии УФАС по Ставропольскому краю о создании возможности для ограничения конкуренции между хозяйствующими субъектами, оказывающими ритуальные услуги и услуги по погребению на товарных рынках ритуальных услуг, при отсутствии анализа состояния конкурентной среды является недоказанным, поскольку сделан без формирования какой-либо доказательной базы: заключения экспертов, специалистов, проведения опросов потребителей ритуальных услуг как потенциальных, так и фактических заинтересованных лиц и тому подобных. Следовательно, возможность специализированной службы (ГМУП ЖКХ) воздействовать на общие условия на товарных рынках ритуальных услуг города антимонопольным органом не доказана, не определены товарные рынки ритуальных услуг, их продуктовые и географические границы, временной интервал исследования.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" именно пунктом 8 Постановления указано, что для квалификации действий (бездействия) как предусмотренного статьей 15 Федерального закона "О защите конкуренции" нарушения антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. Кроме того, правовое значение имеет и сама возможность наступления таких негативных последствий, которая подлежит доказыванию антимонопольным органом, что в данном случае не было сделано Ставропольским УФАС России.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно признал недействительным решение антимонопольного органа и выданное на его основании предписание.

Доводы апелляционной жалобы не подтвердились.

Нормы процессуального права при разрешении спора применены судом правильно, нарушений процессуальных норм, влекущих безусловную отмену судебных актов (часть 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), из материалов дела не усматривается.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 25 марта 2016 года по делу N А63-15598/2015, оставить без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.В. Афанасьева

Судьи

С.А. Параскевова И.А. Цигельников