Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 июня 2016 г. N 15АП-8495/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 сентября 2016 г. N Ф08-5883/16 настоящее постановление оставлено без изменения

город Ростов-на-Дону

30 июня 2016 г.

дело N А32-39308/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 июня 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Сулименко О.А., судей Ефимовой О.Ю., Илюшина Р.Р.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ковалевой В.Ю.,

при участии:

от заявителя: представитель по доверенности от 28.06.2016 - Михайлов Ф.Г., паспорт;

от заинтересованного лица: представитель по доверенности от 06.01.2016 - Каменская Н.Н., паспорт,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального образования город Новороссийск

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 20.04.2016 по делу N А32-39308/2015,

принятое судьей Д.А. Мигулиной,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Катер"

к Администрации муниципального образования город Новороссийск

о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Катер" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконным отказа Администрации муниципального образования город Новороссийск (далее - администрация) от 12.08.2015 N 15-1-2-5677/15 в выдаче разрешения на строительство. Общество просит обязать администрацию муниципального образования город Новороссийск устранить допущенное нарушение прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью "Катер" и выдать разрешение на строительство комплекса объектов общественного питания на земельном участке с кадастровым номером 23:47:0305001:6, расположенном по адресу: г. Новороссийск, ул. Набережная Адмирала Серебрякова, согласно градостроительному плану N Ru23308000-047-0001 -0001733, утвержденному постановлением за N 1802 "Об утверждении обществу с ограниченной ответственностью градостроительного плана земельного участка в г. Новороссийске, ул. Набережная им. Адмирала Серебрякова, район памятника "Катер", с кадастровым номером 23:47:0305001:6, предоставленного под строительство объектов общественного питания".

Заявленные требования мотивированы тем, что градостроительный план земельного участка был получен обществом на основании Правил землепользования и застройки муниципального образования город Новороссийск, утвержденных решением городской Думы от 22.04.2008 N 562, земельный участок располагался в зоне Р-5 (зона размещения объектов массового отдыха), для которой не был регламентирован максимальный процент застройки. Последующее отнесение земельного участка к зоне ОД-2 в соответствии с решением городской Думы от 23.12.2014 N 439 не может служить основанием к отказу в выдаче разрешения на строительство, поскольку градостроительный план получен во время действия предыдущей редакции Правил землепользования и застройки. Решение городской Думы от 23.12.2014 N 439 в полном объеме опубликовано не было, соответственно, правовых последствий не порождает.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 20.04.2016 требования общества удовлетворены. Суд признал незаконным отказ Администрации муниципального образования город Новороссийск в выдаче обществу с ограниченной ответственность "Катер" разрешения на строительство Комплекса объектов общественного питания на земельном участке с кадастровым номером 23:47:0305001:6, расположенном по адресу: г. Новороссийск, ул. Набережная Адмирала Серебрякова, изложенный в письме Управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск от 12.08.2015 года N 15-1-2-5677/15, как не соответствующий пункту 3 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Суд обязал администрацию муниципального образования город Новороссийск устранить допущенное нарушение прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью "Катер" путем выдачи обществу разрешения на строительство комплекса объектов общественного питания на земельном участке с кадастровым номером 23:47:0305001:6, расположенного по адресу: г. Новороссийск, ул. Набережная Адмирала Серебрякова, согласно градостроительному плану N Ru23308000-047-0001-0001733, утвержденному Постановлением N 1802 "Об утверждении обществу с ограниченной ответственностью градостроительного плана земельного участка в г. Новороссийске, ул. Набережная им. Адмирала Серебрякова, район памятника "Катер", с кадастровым номером 23:47:0305001:6, предоставленного под строительство объектов общественного питания". Решение мотивировано тем, что надлежащим образом Решение городской Думы от 23.12.2014 N 439 не опубликовано надлежащим образом, а потому при рассмотрении настоящего дела не применяется.

Администрация муниципального образования город Новороссийск обжаловала решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просила решение отменить, в удовлетворении требований общества отказать. В обоснование апелляционной жалобы указывает на следующее. На момент обращения общества с заявлением о выдаче разрешения на строительство действовали Правила землепользования и застройки, утвержденные решением городской Думы от 23.12.2014 N 439. Закон ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. При этом закон не устанавливает применимость градостроительных регламентов исключительно на момент предоставления земельного участка, как на то указывает общество. Администрацией была обеспечена публикация текста решения городской Думы от 23.12.2014 N 439 как на ранее действовавшей версии сайта администрации, так и на новой его версии. В дополнительных пояснениях к апелляционной жалобе повторно указывает, что в августе 2015 года сайт администрации был переведен на новую версию, при этом доступ к ранее принятым решениям городской Думы сохранен. Решение городской Думы от 23.12.2014 N 439 размещено в регистре нормативных правовых актов Российской Федерации, доступно для ознакомления в сети Интернет.

В отзыве на апелляционную жалобу общество просит оставить решение суда первой инстанции без изменения. Настаивает на доводах, приведенных в обоснование заявления, полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

В судебном заседании участвующие в деле лица настаивали на доводах апелляционной жалобы и отзыва на нее.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 14.09.2011 между Администрацией муниципального образования город Новороссийск (арендодатель) и ООО "Катер" (арендатор) был заключен договор N 4700004866 аренды земельного участка несельскохозяйственного назначения, находящегося в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю, или в муниципальной собственности, предоставляемого для строительства. По условиям договора, арендодатель обязуется предоставить во временное владение и пользование, а арендатор принять на условиях договора земельный участок из земель населенных пунктов в черте города Новороссийска с кадастровым номером 23:47:0305001:6, общей площадью 1690 кв. метров, расположенный по адресу: г. Новороссийск, ул. Набережная имени Адмирала Серебрякова, район памятника "Катер", для строительства объектов общественного питания (п. 1.1 договора).

26.03.2012 года Администрацией было издано Постановлением за N 1802 "Об утверждении обществу с ограниченной ответственностью градостроительного плана земельного участка в г. Новороссийске, ул. Набережная им. Адмирала Серебрякова, район памятника "Катер", с кадастровым номером 23:47:0305001:6, предоставленного под строительство объектов общественного питания", которым был утвержден градостроительный план N Ru23308000-047-0001-0001733.

Градостроительный регламент земельного участка установлен на основе действовавших на дату вынесения постановления Правил землепользования и застройки муниципального образования город Новороссийск, утвержденных решением городской Думы от 22.04.2008 года N 562, согласно которому земельный участок располагался в зоне Р-5 (Зона размещения объектов массового отдыха), для которой не был регламентирован максимальный процент застройки в границах земельного участка.

Обществом был разработан проект строительства комплекса объектов общественного питания.

Согласно пункту 1.3.1.2. постановления администрации муниципального образования город Новороссийск от 10.09.2012 N 5271 "Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Выдача разрешений на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства" муниципальную услугу по подготовке разрешения на строительство объекта капитального строительства предоставляет администрация муниципального образования город Новороссийск в лице муниципального казенного учреждения "Управление архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск", которое является исполнителем муниципальной услуги по подготовке разрешения на строительство объекта капитального строительства.

31.07.2015 года обществом в Управление архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск было подано заявление о выдаче разрешения на строительство комплекса объектов общественного питания.

12.08.2015 года в письме за N 15-1-2-5617/15 Управление архитектуры и градостроительства Администрации сообщило обществу об отказе в выдаче разрешения на строительство, который обоснован тем обстоятельством, что решением городской Думы города Новороссийска от 23.12.2014 года N 439 утверждены новые Правила землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск, согласно которым земельный участок отнесен к зоне ОД-2 ("Зона общественного центра местного значения",) с максимальным процентом застройки в границах участка 60%, в то время как согласно проекту процент застройки составляет 61%.

Общество, полагая отказ администрации в выдаче разрешения на строительство незаконным, обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Разрешая дело, апелляционная коллегия учитывает следующее правовое регулирование.

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Часть 11 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет, что градостроительный план земельного участка является одним из оснований подготовки проектной документации. Градостроительный план земельного участка необходим для получения разрешения на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (часть 7 статьи 51, часть 3 статьи 55 Градостроительного кодекса), а также для проведения государственной экспертизы проектной документации (пункты 10 и 11 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87).

В соответствии с частью 1 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам.

Согласно частям 2 и 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план представляет собой часть проекта межевания территории или отдельный документ, в котором указываются перечисленные в названном Кодексе сведения.

В случае, если юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка, утверждает его и предоставляет заявителю без взимания платы (пункт 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Состав и содержание сведений, отображаемых органом местного самоуправления в градостроительном плане земельного участка (при его подготовке, утверждении и выдаче), определяются законом (часть 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 2 части 1 статьи 4 Федерального закона от 09.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"), форма градостроительного плана устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 5 статьи 44 Градостроительного кодекса).

В соответствии с ч. 3 ст. 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации в составе градостроительного плана земельного участка указываются в том числе границы земельного участка, границы зон действия публичных сервитутов, минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений, информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента), информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия, информация о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Согласно смыслу ст. 41 - 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок (Постановление Президиума ВАС РФ от 02.07.2013 N 1633/13).

В соответствии со ст. 263 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (п. 2 ст. 260).

Как видно из материалов дела, на момент обращения общества к администрации действовали Правила землепользования и застройки, утвержденные решением городской Думы от 23.12.2014 N 439, и изменившие принадлежность земельного участка, принадлежащего заявителю на праве аренды, с зоны Р-5 (зона размещения объектов массового отдыха) к зоне ОД-2 с ограничениями по показателю процента застройки участка.

Поскольку градостроительный план не является, как указано выше, правоустанавливающим документом, а лишь воспроизводит Правила землепользования и застройки применительно к земельному участку, довод общества о том, что на спорный земельный участок не распространяются Правила землепользования и застройки, утвержденные решением городской Думы от 23.12.2014 N 439, надлежит отклонить как нормативно не обоснованный.

При обращении за выдачей разрешения на строительство общество должно представить актуальный градостроительный план, соответствующий действующим градостроительным регламентам.

Суд первой инстанции согласился с доводом общества о том, что Правила землепользования и застройки, утвержденные решением городской Думы от 23.12.2014 N 439, не применяются как не опубликованные в надлежащем порядке, в связи с чем обязал администрацию выдать обществу выдать обществу разрешение на строительство в соответствии с градостроительным регламентом в порядке пункта 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. При этом суд исходил из того, что материалами дела подтверждено и заинтересованным лицом не оспорено, что для получения разрешения на реконструкцию объекта общество предоставило администрации все предусмотренные частями 7, 9 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Между тем, опись документов и документы, приложенные к заявлению, в материалах дела отсутствуют. Между тем, принимая решение об обязании выдать разрешение на строительство, суд должен был проверить документы на предмет их наличия, полноты, а также возможного наличия иных препятствий к выдаче разрешения на строительство (постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19.10.2015 по делу N А32-44366/2014).

Суд установил, что решение городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 23.12.2014 года N 439 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск" было опубликовано в выпуске N 85 (314) от 30.12.2014 официальной газеты муниципального образования город Новороссийск и городской Думы "Новороссийские вести" частично (текстовая часть решения Думы, без градостроительных регламентов и карт градостроительного зонирования). Для ознакомления с картами градостроительного зонирования заинтересованным лицам предлагалось перейти по ссылке на страницу в сети Интернет http://www.admnyrsk.ru/regulatorv/198/63444/.

Суд установил, что при переходе по вышеуказанной ссылке не представилось возможности ознакомиться с градостроительными регламентами и картами градостроительного зонирования, что подтверждается представленным в материалы дела скриншотом нерабочей страницы.

Между тем, разделы сайта, содержащие официальную публикацию нормативных актов, суд не исследовал.

При обращении к разделу http://admnvrsk.ru/dokumenty/dokumenty-gorodskoy-dumy/reshenija-gorodskoj -dumy/ "Документы городской Думы" суд апелляционной инстанции установил, что в указанном разделе в хронологическом порядке размещены решения Думы, содержащие, в том числе, дату публикации.

В частности, согласно сведениям сайта, решение N 439 от 23.12.2014 размещено на сайте 26.12.2014.

Согласно пояснениям администрации, ссылка, на которую имелось указание в выпуске N 85 (314) от 30.12.2014 официальной газеты муниципального образования город Новороссийск и городской Думы "Новороссийские вести", с августа 2015 года является неактуальной в связи с переходом на новую версию сайта.

Согласно части 3 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет".

Таким образом, с учетом специфики правил землепользования и застройки законодателем предусмотрен порядок их опубликования для всеобщего сведения посредством размещения в сети "Интернет". Суд первой инстанции не полностью исследовал сайт администрации, в связи с чем с выводом об отсутствии официального опубликования данного нормативного правового акта и невозможности ознакомления неограниченного круга лиц с его содержанием апелляционная коллегия не согласна.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, в частности, что органы, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство, отказывают в их выдаче в случае несоответствия представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.

Общество не оспаривает превышение предусмотренного проектом максимального процента застройки участка.

Поскольку в силу статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации предпринимательская деятельность осуществляется на свой риск, то при вступлении в гражданские правоотношения субъекты должны проявлять разумную осмотрительность.

Учитывая изложенное выше, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для выводов о том, что в результате неправомерных действий администрации создана ситуация, ухудшающая положение общества в части целевого использования земельного участка. То есть, общество, в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не обосновало, что оспариваемыми распоряжениями нарушены его права и интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.

Поскольку процент застройки участка не соответствуют нормативно установленному, администрация обоснованно отказала обществу в выдаче разрешения на строительство.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 20.04.2016 по делу N А32-39308/2015 отменить. В удовлетворении заявленных требований отказать.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

О.Ю. Ефимова Р.Р. Илюшин