Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 июля 2016 г. N 18АП-6567/16

г. Челябинск

04 июля 2016 г.

Дело N А47-10237/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 27 июня 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 04 июля 2016 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Забутыриной Л.В.,

судей Столяренко Г.М., Хоронеко М.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Коротовских Е.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Муниципального образования Кувандыкский городской округ в лице Администрации муниципального образования Кувандыкский городской округ Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 11.04.2016 по делу N А47-10237/2015 (судья Миллер И.Э.).

Муниципальное образование Кувандыкский городской округ в лице Администрации муниципального образования Кувандыкский городской округ Оренбургской области (далее - истец) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Оренбургской области (далее - ответчик, Минфин России) за счет казны Российской Федерации о взыскании убытков в размере 19 844,37 рублей.

Определением от 01.10.2015 дело назначено к рассмотрению в порядке упрощенного производства без вызова сторон в соответствии со статьей 228 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Определением от 256.11.2015 суд перешел к рассмотрению дела по общим правилам искового производства (л.д. 62-63).

Определением суда от 02.02.2016 по ходатайству истца в порядке статьи 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с реорганизацией истца произведена его замена на Муниципальное образование Кувандыкский городской округ в лице Администрации муниципального образования Кувандыкский городской округ Оренбургской области, ОГРН 1035602451499, г. Кувандык Оренбургская область, л.д. 97-98).

Решением суда от 11.04.2016 (резолютивная часть от 05.04.2016) в удовлетворении исковых требований отказано (л.д. 125-133).

В апелляционной жалобе истец просил решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований (л.д. 139-141).

В качестве обоснования доводов жалобы заявитель ссылается на положения части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства), разъяснения, изложенные в пункте 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ВАС РФ) от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", статью 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации органов государственной власти) и полагает, что наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, федеральный законодатель не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств. Поскольку названные меры социальной поддержки отнесены к расходным обязательствам Российской Федерации, то заявленные требования подлежат удовлетворению за счет казны Российской Федерации. Финансовым органом, уполномоченным выступать от имени казны Российской Федерации, в силу статьи 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации является Минфин Российской Федерации. Причинение муниципальному образованию убытков непосредственно связано с бездействием Российской Федерации, выразившемся в недостаточном выделении денежных средств для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот названным категориям граждан. По мнению истца, обязанность Российской Федерации по возмещению расходов за предоставленные коммунальные услуги обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом; в судебное заседание представителей не направили. До начала судебного заседания от истца поступило заявление о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

В соответствии со статьями 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей участвующих в деле лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решениями мировых судей судебного участка N 1 города Кувандыка и Кувандыкского района Оренбургской области от 08.04.2015 по делу N 2-1-264/15 и от 10.06.2014 по делу N 2-1-384/14 удовлетворены требования Кувандыкского межрайонного прокурора, заявленные в интересах граждан. С Администрации муниципального образования Кувандыкский район за счет средств муниципального бюджета в пользу граждан взысканы денежные средства в счет возмещения расходов, понесенных на оплату отопления и освещения 19 844,37 рублей (л.д. 9-14).

Указанные решения суда общей юрисдикции исполнены истцом в полном объеме, что подтверждается исполнительными листами и подлинными платежными поручениями, представленными в материалы дела (л.д. 15-23).

Ссылаясь на то, что в результате исполнения данных решений истцу причинены убытки, связанные с передачей полномочий Российской Федерации по представлению указанных льгот без соответствующего финансового обеспечения, истец обратился с рассматриваемым исковым заявлением в суд. В качестве правового обоснования заявленных требований истец указал статьи 15, 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Отказывая истцу в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из отсутствия оснований считать предъявленные расходы убытками Муниципального образования, которые подлежат возмещению за счет Российской Федерации.

Данные выводы суда первой инстанции являются верными, соответствуют представленным в материалы дела доказательствам и требованиям действующего законодательства.

Статьями 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В случаях, когда причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Факт исполнения истцом решений суда подтверждается.

Согласно доводам истца, расходы по исполнения данных решений должны быть компенсированы Российской Федерации за счет федерального бюджета.

Вместе с тем, судом первой инстанции, верно указано, что координация вопросов здравоохранения и социальная защита, в силу пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 63 Основ законодательства до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским образованием государственной и муниципальной системы здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены семей, имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ) в статью 63 Основ законодательства были внесены изменения, в соответствии с которыми часть 2 статьи 63 Основ законодательства признана утратившей силу, статья 63 Основ законодательства дополнена частями 4, 5, 6 согласно которым меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых данным законом нормах, указанный Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных данным Федеральным законом (часть 1 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ).

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации (определение от 01.03.2007 N 129-О-П) закрепленное в части 1 статьи Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им, в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации, компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Согласно статье 53 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (часть 1). Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (часть 2).

Пунктом 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в том числе в результате принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 19 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23, при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) судам необходимо учитывать положения статьи 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статью 26.3 Закона об общих принципах организации органов государственной власти, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Решением Совета депутатов муниципального образования г. Кувандык и Кувандыкский район Оренбургской области от 02.03.2005 N 323 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников бюджетных учреждений муниципального образования, работающих и проживающих в сельской местности" определены следующие дополнительные меры социальной поддержки лицам, имеющим право на льготу: выплата ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения и коммунальные услуги в размере 155 рублей (с учетом изменений внесенных в вышеуказанное решение от 06.06.2007 года, л.д. 118-119). Пунктом 4 указанного решения установлено, что расходы на выплату вышеуказанной компенсации производятся за счет средств муниципального бюджета. Компенсация выплачивается на основании заявления и документов, подтверждающих право работников на компенсацию.

Таким образом, муниципальное образование Муниципальное образование Кувандыкский городской округ Оренбургской области установило меры социальной поддержки в виде компенсации стоимости оплаты жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, в том числе медицинским работникам, и, соответственно, приняло на себя расходные обязательства по обеспечению указанных мер социальной поддержки.

Доказательств недостаточности денежных средств у Муниципального образования для возмещения указанной компенсации и соблюдения порядка получения средств федерального и областного бюджета для восполнения недостатка собственных средств истцом в материалы дела не представлено (статья 129, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

При таких обстоятельствах, правильным является вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований считать предъявленные расходы убытками Муниципального образования, которые подлежат возмещению за счет Российской Федерации, поскольку по смыслу статей 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации взысканию подлежат убытки, причиненные незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления.

Следовательно, в удовлетворении требований истца судом отказано правомерно.

На основании изложенного довод апелляционной жалобы о необходимости взыскания заявленной суммы в качестве убытков с ответчика за счет федерального бюджета судом отклоняется.

В данном случае Муниципальное образование в соответствии с возложенными на него государственными полномочиями решением представительного органа установило и компенсировало льготным категориям граждан затраты по оплате за наем жилого помещения и коммунальные услуги, спорная сумма не может быть квалифицирована в качестве убытков, причиненных незаконными действиями государственных органов, подлежащих возмещению за счет казны Российской Федерации (определение Верховного Суда Российской Федерации от 15.02.2016 по делу N 309-ЭС15-14820).

Недостаточность денежных средств у Муниципального образования для возмещения указанной компенсации и соблюдение порядка получения средств федерального и областного бюджета для восполнения недостатка собственных средств истцом не доказана.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в соответствии с пунктом 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации податель жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 11.04.2016 по делу N А47-10237/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Муниципального образования Кувандыкский городской округ в лице Администрации муниципального образования Кувандыкский городской округ Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Оренбургской области.

Председательствующий судья

Л.В. Забутырина

Судьи

Г.М. Столяренко М.Н. Хоронеко