Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 июля 2016 г. N 18АП-6330/16

г. Челябинск

05 июля 2016 г.

Дело N А47-11884/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июня 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 июля 2016 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Карпусенко С.А.,

судей Забутыриной Л.В., Хоронеко М.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Старокоровой Е.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального образования Пономаревский район Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 04.04.2016 по делу N А47-11884/2015 (судья Миллер И.Э.).

Муниципальное образование Пономаревский район Оренбургской области в лице Администрации муниципального образования Пономаревский район Оренбургской области, Пономаревский район Оренбургской области (ОГРН 1025603295607) (далее - истец, Администрация муниципального образования Пономаревский район, Администрация) обратилось в арбитражный суд Оренбургской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Оренбургской области, г. Оренбург (ОГРН 1035605503042) (далее - ответчик, Минфин России) о взыскании убытков в размере 165 674 руб. 68 коп.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов Оренбургской области (далее - третье лицо, Минфин Оренбургской области).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 04.04.2016 (резолютивная часть от 29.03.2016) в удовлетворении исковых требований отказано (т.1. л.д. 148-152).

В апелляционной жалобе Администрация муниципального образования Пономаревский район просила решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт (т.2. л.д. 3-4).

В качестве обоснования доводов апелляционной жалобы Администрация муниципального образования Пономаревский район ссылалась на то, что принятие мер социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения не является вопросом местного значения, но федеральный законодатель наделил органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения. Финансовое обеспечение данных полномочий должно осуществляться за счет средств федерального бюджета путем передачи указанных средств нижестоящим бюджетам в соответствии со ст. 130, 133, 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации в виде субвенций и субсидий. В рассматриваемом случае ответчик доказательств представления необходимых финансовых средств муниципальному образованию не представил.

Отзывы на апелляционную жалобу в материалы дела не представлены.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом; в судебное заседание не явились. В соответствии со статьями 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие участвующих в деле лиц.

В судебном заседании судом к материалам дела приобщены представленные заявителем во исполнение определения суда апелляционной инстанции от 17.05.2016 оригиналы почтовых квитанций от 28.04.2016.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решениями мировых судей судебных участков в административно - территориальных границах Пономаревского района, вынесенными за период с 16.09.2014 по 10.11.2014 и вступившими в законную силу, с Муниципального образования Пономаревский район Оренбургской области в лице Администрации муниципального образования Пономаревский район Оренбургской области в пользу медицинских работников муниципального бюджетного учреждения "Пономаревская центральная районная больница" взыскано 165 174 руб. 04 коп. в счет полной компенсации расходов за отопление и освещение жилых помещений и за оплату государственной пошлины при подаче исковых заявлений в суд в размере 500 руб. 64 коп. (л.д. 14- 36).

Указанные решения суда общей юрисдикции исполнены истцом в полном объеме, что подтверждается исполнительными листами и подлинными платежными поручениями, представленными в материалы дела (л.д. 37-55, 56-73).

Ссылаясь на то, что в результате исполнения данных решений истцу причинены убытки, связанные с передачей полномочий Российской Федерации по представлению указанных льгот без соответствующего финансового обеспечения, Муниципальное образование Пономаревский район Оренбургской области в лице Администрации муниципального образования Пономаревский район Оренбургской области обратилось с рассматриваемым исковым заявлением в суд. В качестве правового обоснования заявленных требований истец указал ст. 15, 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Отказывая истцу в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из отсутствии оснований считать предъявленные расходы убытками Муниципального образования, которые подлежат возмещению за счет Российской Федерации.

Данные выводы суда первой инстанции являются верными, соответствуют представленным в материалы дела доказательствам и требованиям действующего законодательства.

Статьями 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В случаях, когда причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Из материалов дела следует, что факт исполнения истцом решений мировых судей судебных участков в административно - территориальных границах Пономаревского района, вынесенных за период с 16.09.2014 по 10.11.2014, подтверждается исполнительными листами и подлинными платежными поручениями (л.д. 37-55, 56-73).

Согласно доводам истца, расходы по исполнения данных решений должны быть компенсированы Российской Федерации за счет федерального бюджета.

Вместе с тем, судом первой инстанции верно указано, что координация вопросов здравоохранения и социальная защита, в силу пункта "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским образованием государственной и муниципальной системы здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены семей, имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных ч. 2 ст. 63 Основ законодательства, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Пунктом 50 ст. 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ) в ст. 63 Основ законодательства были внесены изменения, в соответствии с которыми ч. 2 ст. 63 Основ законодательства признана утратившей силу, ст. 63 Основ законодательства дополнена ч. 4, 5, 6, согласно которым меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых данным законом нормах, указанный Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных данным Федеральным законом (ч. 1 ст. 153 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ).

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации (определение от 01.03.2007 N 129-О-П) закрепленное в ч. 1 ст. 153 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им, в соответствии с ч. 1 ст. 160 Жилищного кодекса Российской Федерации, компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Согласно ст. 53 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (ч. 1). Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (ч. 2).

Пунктом 1 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в том числе в результате принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Согласно правовой позиции, изложенной в п. 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) судам необходимо учитывать положения ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Решением Совета депутатов муниципального образования Пономаревский район от 18.02.2005 N 196 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий работников бюджетных учреждений образования, здравоохранения, культуры, управления социальной защиты населения, работающих и проживающих в сельской местности на территории Пономаревского района" (в ред. решения Совета депутатов муниципального образования Пономаревский район от 21.09.2007 N 15) установлено, что право на ежемесячную денежную компенсацию стоимости оплаты жилья и коммунальных услуг имеют педагогические работники, воспитатели дошкольных учреждений, врачи, средний медицинский персонал, культработники, социальные работники бюджетных учреждений, работающие и проживающие в сельской местности на территории Пономаревского района. Данным решением установлен размер и порядок выплаты указанным категориям граждан ежемесячной денежной компенсации (л.д. 76-77).

Пунктом 4 указанного решения установлено, что расходы на выплату вышеуказанной компенсации производятся за счет средств местного бюджета.

Согласно статье 2 Закона Оренбургской области от 12.01.2005 N 1772 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников областных государственных учреждений и организаций Оренбургской области, работающих и проживающих в сельской местности на территории Оренбургской области" (далее - Закон Оренбургской области от 12.01.2005 N 1772размер компенсации устанавливается в сумме 155 руб. в месяц (л.д. 144).

В статье 4 Закона Оренбургской области от 12.01.2005 N 1772 определено, что расходы на выплату компенсации, установленной настоящим Законом, работникам государственных образовательных организаций Оренбургской области и медицинских организаций, подведомственных исполнительным органам государственной власти Оренбургской области, учреждений социального обслуживания и ветеринарии производятся за счет средств областного бюджета (л.д. 144).

Компенсация выплачивается на основании заявления и документов, подтверждающих право работников на компенсацию.

Таким образом, муниципальное образование Пономаревский район Оренбургской области установило меры социальной поддержки в виде компенсации стоимости оплаты жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, в том числе медицинским работникам, и, соответственно, приняло на себя расходные обязательства по обеспечению указанных мер социальной поддержки.

Доказательств недостаточности денежных средств у Муниципального образования для возмещения указанной компенсации и соблюдение порядка получения средств федерального и областного бюджета для восполнения недостатка собственных средств истцом в материалы дела не представлено (ст. 129, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

При таких обстоятельствах правильным является вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований считать предъявленные расходы убытками Муниципального образования, которые подлежат возмещению за счет Российской Федерации, поскольку по смыслу ст. 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации взысканию подлежат убытки, причиненные незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления.

Следовательно, в удовлетворении исковых требований Муниципального образования Пономаревский район Оренбургской области в лице Администрации муниципального образования Пономаревский район Оренбургской области судом отказано правомерно.

На основании изложенного довод апелляционной жалобы о необходимости взыскания заявленной суммы в качестве убытков с ответчика за счет федерального бюджета судом отклоняется.

В данном случае Муниципальное образование в соответствии с возложенными на него государственными полномочиями решением представительного органа установило и компенсировало льготным категориям граждан затраты по оплате за наем жилого помещения и коммунальные услуги, спорная сумма не может быть квалифицирована в качестве убытков, причиненных незаконными действиями государственных органов, подлежащих возмещению за счет казны Российской Федерации (определение Верховного Суда Российской Федерации от 15.02.2016 по делу N 309-ЭС15-14820).

Недостаточность денежных средств у Муниципального образования для возмещения указанной компенсации и соблюдение порядка получения средств федерального и областного бюджета для восполнения недостатка собственных средств истцом не доказана.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, обращающиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 04.04.2016 по делу N А47-11884/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации муниципального образования Пономаревский район Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

С.А. Карпусенко

Судьи

Л.В. Забутырина М.Н. Хоронеко