Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 5 июля 2016 г. N 09АП-25143/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 14 сентября 2016 г. N Ф05-12876/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о привлечении к административной ответственности, о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: решение суда первой инстанции отменено

г. Москва

05 июля 2016 г.

Дело N А40-200460/15

Резолютивная часть постановления объявлена 28 июня 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 июля 2016 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Попова В.И.,

судей:	Лепихина Д.Е., Марковой Т.Т.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Бахтияровым Р.Р.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ООО "Пассажирофф"

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 29.01.2016 по делу N А40-200460/15

принятое судьей Блинниковой И.А. (шифр судьи: 120-1540)

по заявлению ООО "Пассажирофф" (ОГРН 1087746478467, 111538, Москва, ул.Вешняковская, д. 39Б)

к ГКУ города Москвы "Организатор перевозок" (ОГРН 1077746251428, 127299, Москва, ул. Космонавта Волкова, 31)

о признании незаконным постановления о привлечении к административной ответственности

при участии:

от заявителя:	Момотюк А.Н. по доверенности от 24.01.2016;
от ответчика:	Уваров Р.Э. по доверенности от 26.05.2016, Родионова А.Н. по доверенности от 18.11.2015;

УСТАНОВИЛ:

Решением Арбитражного суда г.Москвы от 29.01.2016 ООО "Пассажирофф" (далее- Заявитель, Общество) отказано в удовлетворении заявления о признании незаконным и отмене постановления от 05.10.2015 ВВВ N 0529005 ГКУ города Москвы "Организатор перевозок" (далее- административный орган, ответчик) о привлечении к административной ответственности по ч.1.ст.10.6 КоАП г.Москвы.

Общество не согласилось с решением суда и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, поскольку считает, что оно принято с нарушением норм материального права, а выводы, изложенные в нем о наличии в действиях Общества вмененного правонарушения, противоречат материалам дела.

В отзыве на апелляционную жалобу ответчик просил оставить решение без изменения, жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы жалобы, представитель ответчика указал на законность привлечения Общества к ответственности.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст.266, 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, заслушав пояснения представителей сторон, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы жалобы и отзыва на неё, считает, что решение подлежит отмене, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, оспариваемым постановлением Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.10.6 Закона города Москвы от 21.11.2007 N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" и ему назначено административное наказание, в виде штрафа в размере 500 000 рублей.

Объективная сторона правонарушения в оспариваемом постановлении определена ответчиком, как эксплуатация регулярного городского автобусного маршрута N 3-М "Гольяново ст.м.Щелковская" не зарегистрированного в Реестре маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и наземным электрическим транспортом в городском сообщении, то есть, в нарушение п.4.3 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Москвы N 643-ПП от 31.10.2014 года.

Согласно ч.1 ст.10.6 КоАП г.Москвы, осуществление перевозок автомобильным транспортом по не зарегистрированным в установленном Правительством Москвы порядке маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере пятисот тысяч рублей.

В соответствии с п.2.1 Постановления Правительства Москвы от 31.10.2014 N 643-ПП "Об организации транспортного обслуживания населения в городе Москве" Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы при формировании Реестра маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и наземным электрическим транспортом в городском сообщении, включает в него маршруты городского автомобильного и наземного электрического транспорта Государственного унитарного предприятия города Москвы "Мосгортранс", а также маршруты, сведения о которых содержатся:

- в Реестре регулярных городских автобусных маршрутов, составленном на основании постановления Правительства Москвы от 20.06.2006 N 421-ПП "О порядке организации в городе Москве регулярных городских автобусных маршрутов", по состоянию на день вступления в силу настоящего постановления;

- в Реестре маршрутов регулярных перевозок Московской области по состоянию на 30.06.2012 для маршрутов, проходящих по территориям, включенным в состав территории города Москвы, в соответствии с Соглашением об изменении границы между субъектами Российской Федерации городом Москвой и Московской областью от 29.11.2011, постановлением Федерального Собрания Российской Федерации от 27.12.2011 N 560-СФ "Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью".

Согласно п.4.2 Правил организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в городском сообщении, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 31.10.2014 N 643-ПП "Об организации транспортного обслуживания населения в городе Москве", транспортное обслуживание населения на маршрутах до начала осуществления перевозок пассажиров и багажа на основании государственных контрактов, осуществляется перевозчиками, сведения о которых внесены в Реестр маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и наземным электрическим транспортом в городском сообщении.

В силу п.4.3 указанных Правил, организации и индивидуальные предприниматели осуществляют регулярные перевозки пассажиров и багажа на маршрутах, в отношении которых такие организации и индивидуальные предприниматели указаны в качестве перевозчиков в Реестре маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и наземным электрическим транспортом в городском сообщении, при условии соблюдения параметров маршрута, содержащихся в Реестре маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и наземным электрическим транспортом в городском сообщении.

Привлекая Общество к ответственности, ответчик исходил из того, что регулярный городской автобусный маршрут N 3-М не зарегистрирован в Реестре маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и наземным электрическим транспортом в городском сообщении.

Отказывая в удовлетворении заявленных Обществом требований, суд первой инстанции исходил из наличия полномочий у ответчика на рассмотрение дел рассматриваемой категории, доказанности наличия в действиях Общества события и состава вмененного правонарушения, а также соблюдения процедуры и срока давности привлечения к ответственности.

Рассмотрев спор повторно, суд апелляционной инстанции, считает выводы суда о доказанности наличия события и состава вмененного Обществу правонарушения ошибочными, в связи с неверной квалификацией ответчиком выявленного правонарушения, исходя из следующего.

В соответствии со ст.210 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого постановления, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое постановление, устанавливает имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии со статьей 1.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации.

К полномочиям субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях подпунктом 1 пункта 1 статьи 1.3.1 Кодекса отнесено установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Подпункт 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относит установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе, административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

При этом, вопросы в области организации транспортных перевозок и транспортного обслуживания населения, организации дорожной безопасности, в том числе, в пределах территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования, регулируются федеральным отраслевым законодательством, а именно, Федеральными законами от 10 декабря 2005 года N 196 "О безопасности дорожного движения", от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Правилами дорожного движения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090, Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112.

Предписания статей 1, 3, 6, 19, 36.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" указывают на то, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы, а также, при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, регулируются данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

При этом, согласование перевозчиком маршрута движения автобусов с уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления вытекает из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112, устанавливающих порядок организации различных видов перевозок пассажиров.

Статьей 2 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусмотрено, что лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется, в том числе, для предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.

В соответствии с указанным Федеральным законом деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), отнесена к лицензируемым видам деятельности (подпункт 24 части 1 статьи 12); одним из основных принципов осуществления лицензирования является установление лицензионных требований положениями о лицензировании конкретных видов деятельности (статья 3), которые, согласно статье 5 названного Федерального закона, утверждает Правительство Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 года N 280 утверждено Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), согласно пункту 4 которого установлены лицензионные требования и условия при осуществлении перевозок пассажиров.

Подпунктом "и" пункта 4 Положения на лицензиата возложена обязанность по соблюдению требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе, Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

Согласно пункту 5 Положения осуществление деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом с грубым нарушением лицензионных требований влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Исходя из положений Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 года N 16-П, установленные условия осуществления данного вида лицензируемой деятельности на уровне субъекта Российской Федерации не могут включать дополнительные ограничения предпринимательской деятельности, а могут носить только конкретизирующий федеральное законодательство характер, в связи с чем, установление ответственности за нарушение таких норм может быть расценено только как дублирование федерального законодательства, а, следовательно, установление ответственности за нарушение лицензионного законодательства.

За осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), установлена административная ответственность статьей 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Из анализа изложенного следует, что действующим федеральным законодательством определены правила и требования, а также ограничения в сфере пассажирских перевозок автомобильным транспортом, за несоблюдение которых установлена административная ответственность (ст.14.1 КоАП РФ).

Учитывая приведенные нормы права, коллегия приходит к выводу о том, что выявленное правонарушение подлежит квалификации по ст.14.1 КоАП РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 13 АПК РФ арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе, издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

При принятии судебного акта по настоящему делу, коллегия учитывает выводы, изложенные в Решении Московского городского суда от 19.11.2014 по делу N 3-0268/2014, оставленным без изменения определением Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.2015 N 5-АПГ15-23, о том, что наличие нормативных правовых актов регионального уровня о регулировании пассажирских перевозок (постановление Правительства Москвы от 18 января 2005 года N 24-ПП "Об организации регулярных межрегиональных и международных автобусных маршрутов, проходящих по территории города Москвы", постановление Правительства Москвы от 31 октября 2014 года N 643-ПП "Об организации транспортного обслуживания населения в городе Москве") не свидетельствует о правомерности установления административной ответственности оспариваемой заявителем нормой, поскольку названные правовые акты являются не чем иным, как воспроизведением и компиляцией приведенного выше федерального законодательства, имеют организационный, но отнюдь не правоустанавливающий характер, и, следовательно, их положения не могут рассматриваться правовой основой для установления административной ответственности.

Кроме того, административный орган, вынесший оспариваемое постановление, не наделен полномочиями по рассмотрению административных дел, предусмотренных ст.14.1 КоАП РФ.

В силу правовой позиции, изложенной в п.9 Постановления Пленума ВАС N 10 от 02.06.2004, в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения, либо принято неправомочным органом, суд, в соответствии с ч.2 ст.211 АПК РФ, принимает решение о признании его незаконным и отмене.

Таким образом, оспариваемое постановление является незаконным, а заявленные требования подлежащими удовлетворению.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для отмены обжалованного судебного акта и удовлетворения заявленных по делу требований.

Нарушений норм процессуального права, установленных ч.4 ст.270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, апелляционным судом не установлено.

На основании изложенного и, руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 29.01.2016 по делу N А40-200460/15, отменить.

Признать незаконным и отменить постановление ГКУ города Москвы "Организатор перевозок" ВВВ N 0529005 от 05.10.2015 о привлечении ООО "Пассажирофф" к административной ответственности по ч.1 ст.10.6 КоАП Москвы.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

В.И. Попов

Судьи

Д.Е. Лепихин Т.Т. Маркова