Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 6 июля 2016 г. N 06АП-3017/16

г. Хабаровск

06 июля 2016 г.

А04-1506/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 июля 2016 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Песковой Т.Д.

судей Балинской И.И., Харьковской Е.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бутенко А.А.

при участии в заседании:

от Администрации города Белогорска Амурской области: Ситникова О.С., представитель по доверенности от 11.02.2016 N 19;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области: Стрелкова Е.В., представитель по доверенности от 12.01.2016 N 4;

от Муниципального бюджетного учреждения "Ритуальные услуги муниципального образования города Белогорск": представитель не явился;

от индивидуального предпринимателя Баталовой Натальи Леонидовны: представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Белогорска Амурской области

на решение от 12.04.2016

по делу N А04-1506/2016

Арбитражного суда Амурской области

принятое судьей Ю.К. Белоусовой

по заявлению Администрации города Белогорска Амурской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Амурской области

об оспаривании ненормативных правовых актов (решения, предписания)

третьи лица: Муниципальное бюджетное учреждение "Ритуальные услуги муниципального образования города Белогорск"; индивидуальный предприниматель Баталова Наталья Леонидовна

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Белогорска Амурской области (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Амурской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (далее - антимонопольный орган, управление, УФАС по Амурской области) о признании недействительными решения от 18.12.2015 по делу N А-15/54 и выданного на его основе предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства от 18.12.2015 N 34.

Решением от 12.04.2016 суд отказал в удовлетворении заявленного требования.

Не согласившись с судебным актом, Администрация обратилась в Шестой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, в связи с неправильным применением норм материального права, а также незаконностью и необоснованностью судебного акта и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме. Просил решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Представитель антимонопольного органа отклонил доводы апелляционной жалобы как несостоятельные по основаниям, изложенным в отзыве на жалобу. Просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Муниципальное бюджетное учреждение "Ритуальные услуги муниципального образования города Белогорск", индивидуальный предприниматель Баталова Наталья Леонидовна, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, не принимали участия в заседании суда апелляционной инстанции.

В своем отзыве Муниципальное бюджетное учреждение "Ритуальные услуги муниципального образования города Белогорск" просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Индивидуальный предприниматель Баталова Наталья Леонидовн отзыв на апелляционную жалобу не представила.

Суд апелляционной инстанции на основании положений части 1 статьи 268 АПК РФ повторно рассматривает дело по имеющимся в деле доказательствам.

Изучив материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив обоснованность доводов апелляционной жалобы и отзывов на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Из материалов дела следует, что в антимонопольный орган поступило заявление ИП Баталовой Н.Л. указывающее на совершение муниципальным бюджетным учреждением "Ритуальные услуги муниципального образования город Белогорск" действий, выраженных в запрете бюро ритуальных услуг "Паллада" в самостоятельном предоставлении ритуальных услуг по копке могил.

По результатам рассмотрения заявления, приказом Амурского УФАС России от 13.11.2015 N 212 в соответствии с частью 4 статьи 44 Закона "О защите конкуренции" в отношении администрации города Белогорска возбуждено дело N А-15/54 2015 и создана Комиссия для рассмотрения дела по признакам нарушения пункта 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции".

Согласно свидетельствам о государственной регистрации права серии 28 АА N 642693, серии 28 АА N 596323, земельные участки с кадастровыми номерами 28:23:021745:30, 28:23:021745:0040 с разрешенным использованием для кладбища, расположенные по адресу: Амурская область, Серышевский район находятся в бессрочном пользовании МБУ "Ритуальные услуги муниципального образования город Белогорск".

ИП Баталова Н.Л. осуществляет деятельность по организации похорон и предоставление связанных с ними услуг в городе Белогорске, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей.

В связи с тем, что заявителю чинятся препятствия в осуществлении деятельности по организации похорон (МБУ "Ритуальные услуги муниципального образования город Белогорск" не допускает представителей заявителя на территорию кладбища, запрещает выполнять копку могил своими силами), ИП Баталова обратилась с жалобой в Амурское УФАС России.

Амурский УФАС России признал действия администрации города Белогорска выраженные в принятии Постановления администрации города Белогорска от 13.11.2012 N 1874 "О порядке создания и содержания кладбищ, находящихся в ведении муниципального образования город Белогорск", нарушающими пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Данные выводы послужили основаниями для принятия Амурским УФАС оспариваемого решения и выдачи на его основании предписания.

Несогласие Администрации с решением и предписанием антимонопольного органа явилось основанием для обращения в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, правомерно исходил из следующего.

Согласно пункту 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского округа.

Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" регулирует отношения, связанные с погребением умерших, и устанавливает основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности.

В силу статьи 18 Закона "О погребении и похоронном деле", общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок их деятельности.

Пунктом 2 статьи 25 Закона "О погребении и похоронном деле" предусмотрено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Согласно пункту 3 статьи 1, статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления органов поселении, муниципальных образований и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений для решения вопросов местного значения.

В соответствии со статьей 29 Закона "О погребении и похоронном деле" органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Из материалов дела усматривается, что постановлением администрации города Белогорск от 13.13.2012 N 1874 "Об организации похоронного дела в муниципальном образовании город Белогорск" утверждены:

1. Положение об организации похоронного дела в муниципальном образовании город Белогорск;

2. Положение о порядке создания и содержания кладбищ, находящихся в ведении муниципального образования город Белогорск.

Раздел 2 Положения об организации похоронного дела в муниципальном образовании город Белогорск устанавливает систему похоронного дела в муниципальном образовании города Белогорск в которую входят: муниципальное казенное учреждение "Управление ЖКХ администрации города Белогорск"; специализированная служба - МБУ "Ритуальные услуги муниципальною образования город Белогорск"; агентства похоронного обслуживания; лица, оказывающие транспортные услуги, связанные с погребением умерших (погибших); учреждения здравоохранения, имеющие подразделения по оказанию услуг по подготовке тел умерших (погибших) к погребению; лица, осуществляющие изготовление, реализацию обрядовых принадлежностей, а также оказывающие обрядовые услуги.

В соответствии с пунктом 2.2. Положения об организации похоронного дела в муниципальном образовании город Белогорск, утвержденного Постановлением N 1874 специализированная служба обеспечивает: эксплуатацию и содержание кладбищ, расположенных на территории муниципального образования г. Белогорск, в порядке, установленном муниципальными правовыми актами; подготовку могил для погребения умерших; формирование архива документов умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя; обеспечение единства в планировочном решении кладбищ в соответствии с требованиями градостроительной документации; мониторинг качества оказываемых услуг в сфере похоронного дела и погребения в муниципальном образовании города Белогорск; создание и ведение информационного сайта специализированной службы; ведение единого централизованного банка данных по погребению умерших (погибших) и имеющимся захоронениям, находящимся в ведении муниципального образования города Белогорск, включая базы данных по местам погребения.

Специализированная служба одновременно может оказывать агентские услуги, связанные с погребением умерших (погибших), указанные в пункте 2.3 Положения об организации похоронного дела в муниципальном образовании город Белогорск.

Положение о порядке создания и содержания кладбищ, находящихся в ведении муниципального образования город Белогорск, утвержденное Постановлением N 1874 устанавливает общие требования к планировочным решениям кладбищ, зон захоронений и устройству могил, в том числе размеры предоставляемых участков для погребения и размеры могил.

При этом, в соответствии с пунктом 3.21 названного Положения, ответственность за содержание территории кладбища возлагается на специализированную службу, которая обязана обеспечить своевременную подготовку, а также соблюдение установленных норм предоставления участков для погребения и правил подготовки могил.

В соответствии с Законом "О погребении и похоронном деле", Постановлением N 1874, МФЦ "РУ" является специализированной службой по вопросам похоронного дела в муниципальном образования город Белогорск.

Материалами дела установлено, что в соответствии с пунктом 7.4 Положения о порядке создания и содержания кладбищ, находящихся в ведении муниципального образования города Белогорска, утвержденного Постановлением N 1874 подготовку могил на территории кладбища осуществляет специализированная служба - МБУ "Ритуальные услуги муниципального образования город Белогорск".

Согласно свидетельствам о государственной регистрации права серии 28 АА N 642693, серии 28 АА N 596323, земельные участки с кадастровыми номерами 28:23:021745:30, 28:23:021745:0040 с разрешенным использованием для кладбища, расположенные по адресу: Амурская область, Серышевский район находятся в бессрочном пользовании МБУ "РУ".

Согласно выписке из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, ИП Баталова Н.Л. осуществляет деятельность по организации похорон и предоставление связанных с ними услуг в городе Белогорске.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Закона запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

При этом следует иметь в виду положения статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями индивидуальными предпринимателями.

Так, согласно статье 9 Закона о погребении стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок.

Кроме того, в силу статьи 10 Закона о погребении, в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона.

При таких обстоятельствах, Законом о погребении лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, а организации и индивидуальный предприниматель, не обладающие статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, вправе оказывать услуги по погребению.

Как правомерно указал суд первой инстанции, факт нахождения в постоянном (бессрочном) пользовании у МБУ "Ритуальные услуги муниципального образования город Белогорск" земельных участков с разрешенным использованием для кладбища, расположенных по адресу: Амурская область, Серышевский района не свидетельствует о наличии у него права на ограничение доступа иных лиц к оказанию ритуальных услуг.

ИП Баталова Н.Л. как хозяйствующий субъект, оказывающий услуги по погребению, имеет право доступа на общественные кладбища для оказания данных услуг в соответствии с волей лиц, заключивших договор с заявителем.

В соответствии с пунктом 2 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Апелляционная инстанция поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что администрация города Белогорска, утвердив Постановление N 1874, повлекшее ограничение в осуществлении агентствами похоронного обслуживания (лицами, оказывающими агентские услуги, связанных с погребением умерших (погибших) копки своими силами могил на территории кладбищ города Белогорска с целью последующего погребения умерших, нарушает часть 2 статьи 15 Закона "О защите конкуренции".

Таким образом, решением Амурского УФАС России от 18.12.2015 N А-15/54 2015 указанные действия Администрации города Белогорска Амурской области обоснованно признаны нарушающими пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Суд первой инстанции правомерно отклонил довод администрации о том, что для осуществления погребения ИП Баталовой Н.Л. необходимо иметь статус специализированной службы, как не соответствующий нормам действующего законодательства.

Из вышеназванных норм Закона "О погребении и похоронном деле" следует, что устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями, а лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Данное толкование положений Закона "О погребении и похоронном деле" согласуется с частью 1 статьи 49 ГК РФ (юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительном документе, и нести связанные с этой деятельностью обязанности), частью 3 статьи 23 ГК РФ (к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила ГК РФ, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения), и дает возможность хозяйствующим субъектам заниматься любыми видами деятельности, кроме тех, для осуществления которых требуется получение специального разрешения (лицензии).

Таким образом, ИП Баталовой Н.Л. для осуществления деятельности по погребению умерших не требуется статус специализированной службы.

Кроме того, суд первой инстанции правомерно отклонил доводы администрации о том, что осуществление деятельности по подготовке могил лицом, не являющимся специализированной службой, приведет к нарушению норм действующего законодательства, невозможности осуществления контроля за деятельностью данного лица и негативным последствиям, влияющим на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения ввиду следующего.

Согласно пункту 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского округа.

Статьей 18 Закона о погребении определено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

Из вышеизложенного следует, что соблюдение норм законодательства, регулирующего санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, контроль за порядком деятельности общественных кладбищ возложено на Администрацию города Белогорска.

Таким образом, суд первой инстанции, проведя всесторонний анализ обстоятельств дела, обоснованно отказал администрации в удовлетворении требований о признании незаконным оспариваемого решения Амурского УФАС и выданного на его основании предписания.

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, были предметом исследования в суде первой инстанции и получили надлежащую и обоснованную оценку, не согласиться с которой у суда апелляционной инстанции правовых оснований не имеется.

Выводы, изложенные в решении суда первой инстанции, соответствуют материалам дела, нарушений или неправильного применения норм материального и процессуального права при вынесении решения судом не допущено, в связи с чем суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены принятого по делу решения суда.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Амурской области от 12.04.2016 по делу N А04-1506/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Т.Д. Пескова

Судьи

И.И. Балинская Е.Г. Харьковская