Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 11 июля 2016 г. N 02АП-3527/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 22 сентября 2016 г. N Ф01-3935/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Киров

11 июля 2016 г.

Дело N А82-18454/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 июля 2016 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Кононова П.И.,

судей Ившиной Г.Г., Буториной Г.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания секретарем Русаковой О.Г

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управление надзорной деятельности профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 18.03.2016 по делу N А82-18454/2015, принятое судом в составе судьи Красновой Т.Б.

по заявлению муниципального общеобразовательного учреждения "Средняя школа N 56" (ИНН: 7602024153, ОГРН: 1027600512257)

к Отделу надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области и Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

муниципальное общеобразовательное учреждение "Средняя школа N 56" (далее - заявитель, Учреждение МОУ "Средняя школа N 56") обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением к Отделу надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - ответчик, Отдел надзорной деятельности, административный орган) и Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области о признании недействительными пунктов 2, 3, 6, 7, 10, 11 предписания 07.10.2015 N 127/1/1.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 18.03.2016 заявленные требования удовлетворены частично. Пункты 3, 6, 7, 11 предписания 07.10.2015 N 127/1/1 признаны недействительными, в остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, Отдел надзорной деятельности обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. В апелляционной жалобе административный орган приводит доводы о законности и обоснованности оспариваемых пунктов 3,6,7,11 предписания от 07.10.2015 N 127/1/1.

МОУ "Средняя школа N 56" в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения главного государственного инспектора г. Ярославля по пожарному надзору от 07.09.2015 N 127 проведена плановая выездная проверка МОУ "Средняя школа N 56" по вопросу соблюдения обязательных требований пожарной безопасности на объекте защиты - здании МОУ "Средняя школа N 56", расположенного по адресу: г. Ярославль, проезд Моторостроителей, дом 10.

По результатам проверки Отделом надзорной деятельности вынесено предписание от 07.10.2015 N 127/1/1 об устранении в срок до 01.10.2016 выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

В ходе проверки выявлены нарушения требований пожарной безопасности, в том числе:

- пункт 3 предписания: Учреждением не обеспечена безопасная эвакуация людей при пожаре - на путях эвакуации (2-й, и 3-й этажи) не применена сигнальная разметка для обозначения границ полосы безопасного движения и указания направления движения по пути эвакуации в нарушение ст. 1, ст. 2 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ), п.3 ч.2, ст. 53, п.3, ч.1, ст.84 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ), п.33, 43 ППр в РФ п.п. 3.5, 7.2.5 ГОСТ Р 12.4.026-2001, п.п. 3.7, 3.17, 3.21, 4.2, 4.2.1, 5.3.9, 6.6.4 ГОСТ Р 12.2.143-2009;

- пункт 6 предписания: Учреждением планы эвакуации людей при пожаре выполнены на основе фотолюминесцентных материалов не соответствующих требованиям ГОСТР Р 12.2.143-2009 (на плане не указаны наименование организации - разработчика плана и маркировка (дата изготовления, яркость свечения, длительность послесвечения) в нарушение ст. 1, ст. 2 Закон N 69-ФЗ, п. 6.2.3 ГОСТ Р 12.2.143-2009;

- пункт 7 предписания: Учреждением точечные пожарные извещатели установлены на съемных плитках подвесного потолка, а не на несущих строительных конструкциях подвесного потолка (кабинет N 12, кабинет учительской, методический кабинет, кабинет французского языка (N5), кабинет N 1, кабинет N 10 (музыкальный), помещение столовой, помещение библиотеки, в нарушение ст. 1, ст. 2 Закон N 69-ФЗ, п. 61 ППР в РФ, п. 12.18* НПБ 88-2001;

- пункт 11 предписания: Учреждением не обеспечена безопасная эвакуация людей при пожаре на путях эвакуации - ширина эвакуационных выходов с 1-го этажа менее 1,2 метра (кроме центрального выхода, выхода из столовой и из спортивного зала), в нарушение ст.1, ст. 2 Закон N 69-ФЗ, п. 33 ППР в РФ, п. 6.16 Строительные нормы и правила 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений" (далее - СНиП 21-01-97*)

Полагая, что предписание в части пунктов 2, 3, 6, 7, 10, 11 не соответствует требованиям законодательства, а также возлагает на Учреждение не предусмотренные законом обязанности, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим требованием.

Арбитражный суд Ярославской области при рассмотрении дела пришел к выводу о наличии оснований для признания недействительными пунктов 2, 6, 7, 11 оспариваемого предписания, в остальной части заявленных требований отказал.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

На основании статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность по обоснованию и доказыванию фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в арбитражный суд в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 1 Закона N 69-ФЗ пожарной безопасностью признается состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Согласно статье 6 Закона N 69-ФЗ государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящимися в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности. При этом должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Статьей 37 Закона N 69-ФЗ предусмотрено, что собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечить своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований должностных лиц пожарной охраны.

В соответствии со статьей 38 Закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, собственники имущества и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия. В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Оценивая законность пункта 3 оспариваемого предписания Отдела надзорной деятельности, в котором отражено, что в нарушение требований ст. 1, ст. 2 Закона N 69-ФЗ, п.3 ч.2, ст. 53, п.3, ч.1, ст.84 Закона N 123-ФЗ, п.33, 43 ППр в РФ п.п. 3.5, 7.2.5 ГОСТ Р 12.4.026-2001, п.п. 3.7, 3.17, 3.21, 4.2, 4.2.1, 5.3.9, 6.6.4 ГОСТ Р 12.2.143-2009 Учреждением не обеспечена безопасная эвакуация людей при пожаре, а именно: на путях эвакуации (2-й, 3-й этажи) не применена сигнальная разметка для обозначения границ полосы безопасного движения и указания направления движения по пути эвакуации, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Пунктом 3 части 2 статьи 53 Закона N 123-ФЗ регламентировано, что для обеспечения безопасной эвакуации людей должны быть организованы оповещение и управление движением людей по эвакуационным путям (в том числе с использованием световых указателей, звукового и речевого оповещения).

В силу части 1 статьи 84 Закона N 123-ФЗ оповещение людей о пожаре, управление эвакуацией людей и обеспечение их безопасной эвакуации при пожаре в зданиях и сооружениях должны осуществляться одним из следующих способов или комбинацией следующих способов:

1) подача световых, звуковых и (или) речевых сигналов во все помещения с постоянным или временным пребыванием людей;

2) трансляция специально разработанных текстов о необходимости эвакуации, путях эвакуации, направлении движения и других действиях, обеспечивающих безопасность людей и предотвращение паники при пожаре;

3) размещение и обеспечение освещения знаков пожарной безопасности на путях эвакуации в течение нормативного времени;

4) включение эвакуационного (аварийного) освещения;

5) дистанционное открывание запоров дверей эвакуационных выходов;

6) обеспечение связью пожарного поста (диспетчерской) с зонами оповещения людей о пожаре;

7) иные способы, обеспечивающие эвакуацию.

Как следует из материалов дела, оспаривая пункт 3 предписания от 07.10.2015 N 127/1/1, Учреждение указало, что реализовало комбинацию способов оповещения людей и управления эвакуацией, указанных в пунктах 1, 2, 3, 4, 5, 6 части 1 статьи 84 Закона N 123-ФЗ. Указанное обстоятельство подтверждается совокупностью представленных заявителем в материалы дела доказательств и органом пожарного надзора не опровергнуто.

Относительно вменения в вину Учреждения нарушения требований ГОСТ Р 12.4.026-2001, судом первой инстанции обоснованно указано на то, что, принимая во внимание анализ положений названного государственного стандарта и части 1 статьи 84 Закона N 123-ФЗ, ГОСТ Р 12.4.026-2001 не подлежит обязательному применению в случае если управление безопасной эвакуацией людей при пожаре в зданиях и сооружениях осуществляется иными способами, указанными в части 1 статьи 84 Закона N 123-ФЗ, как то и имеет место в рассматриваемой ситуации.

По поводу нарушения МОУ "Средняя школа N 56" требований ГОСТ Р 12.2.143-2009, указанного в пунктах 3 и 6 оспариваемого предписания, арбитражным судом верно отмечено, что данный ГОСТ Р 12.2.143-2009 утвержден для добровольного применения, носит рекомендательный характер и возложение на юридическое лицо обязанности выполнить его требования является незаконным.

Оценивая законность пункта 7 оспариваемого предписания, апелляционный суд приходит к следующему выводу. В силу пункта 12.18* НПБ 88-2001 точечные пожарные извещатели, кроме извещателей пламени, следует устанавливать, как правило, под перекрытием. При невозможности установки извещателей непосредственно под перекрытием допускается их установка на стенах, колоннах и других несущих строительных конструкциях, а также крепление на тросах.

С учетом вышеизложенного, законодатель предусмотрел различные варианты установки извещателей, в зависимости от конструктивных особенностей помещений.

Как видно из материалов дела, пожарные дымовые извещатели в здании школы размещены непосредственно на железобетонные плиты с креплением их на тросах, о чем в материалах дела имеется письмо организации, осуществившей монтаж системы оповещения от 13.11.2015, а также копия паспорта на крепление пожарного извещателя (л.д.143-144). Доказательств обратного Отделом надзорной деятельности в материалы дела не представлено.

На основании изложенного следует вывод, что в данном случае монтаж пожарных дымовых извещателей выполнен Учреждением в полном соответствии с требованиями НПБ 88-2001, а требование об устранении нарушения, поименованного в пункте 7 предписания от 07.10.2015 N 127/1/1, является неправомерным.

Относительно возложения оспариваемым предписанием Отдела надзорной деятельности на Учреждение обязанности по устранению нарушения указанного в пункте 11 предписания, апелляционный суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1.1 СНиП 21-01-97* настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации. Таким образом, СНиП 21-01-97* подлежат применению как в процессе проектирования и строительства объекта, так и в ходе его эксплуатации. В то же время в процессе эксплуатации завершенного строительством и введенного в эксплуатацию в установленном порядке здания должны соблюдаться не все предусмотренные СНиП 21-01-97* требования, а только те из них, которые относятся к режиму противопожарного содержания данного здания. В частности, по смыслу пункта 4.3 названных строительных норм и правил в процессе эксплуатации следует: обеспечить содержание здания и работоспособность средств его противопожарной защиты в соответствии с требованиями проектной и технической документации на них; обеспечить выполнение правил пожарной безопасности, утвержденных в установленном порядке; не допускать изменений конструктивных, объемно-планировочных и инженерно-технических решений без проекта, разработанного в соответствии с действующими нормами и утвержденного в установленном порядке. Кроме того, согласно пункту 1.7 СНиП 21-01-97* необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", которые утратили силу с 01.10.2003.

В соответствии с пунктом 8.5 СНиП 10-01-94, действовавших на момент введения в действие СНиП 21-01-97*, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях в силу приведенной нормы компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений. Таким образом, изначально при введении в действие СНиП 21-01-97* распространение их действия на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей. И даже в этом случае соответствующие требования СНиП 21-01-97* по смыслу пункта 4.3 данных правил и пункта 8.5 СНиП 10-01-94 подлежали применению лишь в ходе проведения реконструкции или ремонта здания.

Таким образом, системный анализ приведенных выше положений СНиП 21-01-97* и действовавших на момент введения их в действие СНиП 10-01-94 позволяет сделать вывод о том, что в отношении введенных в эксплуатацию до введения в действие указанных строительных норм и правил объектов капитального строительства данные правила подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта. Содержащиеся в СНиП 21-01-97* требования пожарной безопасности, относящиеся не к противопожарному режиму эксплуатации здания (сооружения), а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых применительно к конкретному эксплуатируемому зданию (сооружению) потребует их изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции или капитального ремонта данного здания (сооружения) а не в процессе его текущей эксплуатации.

С учетом изложенного пункт 6.16 СНиП 21-01-97*, содержащий требования не режимно-эксплуатационного, а объемно-планировочного характера подлежит соблюдению применительно к зданию, введенному в эксплуатацию до введения в действие данных строительных норм и правил, лишь в случае осуществления реконструкции или капитального ремонта указанного здания, а не в ходе его текущей эксплуатации. В этой связи Учреждение, эксплуатирующее здание, построенное и введенное в эксплуатацию в 1986 году, то есть до введения в действие СНиП 21-01-97*, не обязано вплоть до проведения реконструкции или капитального ремонта названного здания соблюдать требования указанных строительных норм и правил в части устройства эвакуационных выходов.

Следовательно, возложение пунктом 11 оспариваемого предписания Отдела надзорной деятельности на Учреждение обязанности по соблюдению указанных требований в ходе текущей эксплуатации здания является незаконным.

Кроме того, апелляционный суд отмечает, что доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и оценены судом первой инстанции при рассмотрении дела, имели бы юридическое значение и влияли на законность и обоснованность судебного решения. Арбитражным судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства и исследованы доказательства, представленные сторонами по делу, правильно применены подлежащие применению нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение.

В силу изложенного решение Арбитражного суда Ярославской области от 18.03.2016 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Отдел надзорной деятельности освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 18.03.2016 по делу N А82-18454/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Буторина Г.Г. Ившина