Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 11 июля 2016 г. N 07АП-5306/16

г. Томск

11 июля 2016 г.

Дело N А45-2660/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 04 июля 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 июля 2016 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Марченко Н. В.,

судей: Полосина А. Л., Усаниной Н. А.

при ведении протокола судебного заседания без использования средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Горецкой О. Ю.,

в отсутствие представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 21 апреля 2016 года по делу N А45-2660/2016 (судья Векшенков Д. В.)

по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (ОГРН 1025403220171, ИНН 54407180740, 107174, г. Москва, ул. Новая Басманная, 2)

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу (630004, г. Новосибирск, ул. Вокзальная магистраль, 12)

о признании предписания от 13.11.2015 ЗС N 2015.06.10-259-ЖДТ недействительным,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД", общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу (далее - Управление) о признании недействительным предписания от 13.11.2015 ЗС N 2015.06.10-259-ЖДТ.

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 21 апреля 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, общество в апелляционной жалобе просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы ее заявитель приводит следующие доводы:

- в связи с тем, что в настоящее время ОАО "РЖД" не утвержден план обеспечения транспортной безопасности ОТИ на железнодорожных станциях Каргат, Чулымская, Обь, Новосибирск-Западный, включение в перечень установленных Управлением нарушений неправомерно, поскольку их реализация возможна только после утверждения планов транспортной безопасности;

- утверждение плана безопасности находится в ведении ФАЖТ России, а не ОАО "РЖД";

- в настоящее время Правительством Российской Федерации не определены требования к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности и порядок их сертификации, включение Ространснадзором в перечень нарушений пунктов 5.22, 5.24, 5.28, 5.29, 10.5.4, 10.5.5, 10.5.7, 10.5.9, 10.5.10, 10.5.11 оспариваемого предписания необоснованно;

В отзыве Управление просит решение суда первой инстанции оставить без изменения как законное и обоснованное, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителя заявителя.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене или изменению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, по распоряжению руководителя от 11.09.2015 N 522-р Управлением государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу в период с 19.10.2015 по 16.11.2015 проведена выездная плановая проверка соблюдения обязательных требований законодательства РФ в области обеспечения транспортной безопасности в отношении открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в Западно-Сибирской дирекции управления движением - структурном подразделении Центральной дирекции управления движением (филиала ОАО "РЖД").

В ходе плановой проверки Управлением выявлено, что обществом допущены нарушения требований нормативных правовых актов в сфере обеспечения транспортной безопасности, в том числе:

1) в нарушение пункта 5.10 статьи 5 "Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) и транспортных средств (далее - ТС) железнодорожного транспорта", утвержденных приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 (далее - требования), не осуществлена проверка сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности - начальников железнодорожных станций, назначенных ответственными за обеспечение транспортной безопасности на ОТИ с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности";

2) в нарушение пункта 5.12 статьи 5 Требований не осуществлена специальная профессиональная подготовка, повышение квалификации, переподготовка сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности - начальников железнодорожных станций, назначенных ответственными за обеспечение транспортной безопасности на ОТИ в соответствии с программами и документами, определенными законодательством РФ;

3) в нарушение пункта 5.14 статьи 5 Требований на железнодорожных станциях Каргат, Чулымская, Обь, Новосибирск-Западный Западно-Сибирской дирекции управления движением не все физические и юридические лица, находящиеся или осуществляющие какие-либо виды деятельности на ОТИ, наглядно информируются о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документах, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ;

4) в нарушение пункта 5.22 статьи 5 Требований на железнодорожных станциях Каргат, Чулымская, Обь, Новосибирск-Западный ОАО "РЖД" в лице Западно-Сибирской дирекции управления движением не созданы и не оснащены посты (пункты) управления обеспечением транспортной безопасности необходимыми средствами управления и связи, обеспечивающими взаимодействие как между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ, так и с силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ и ТС, с которыми имеется технологическое взаимодействие;

5) в нарушение пункта 5.24 статьи 5 Требований на железнодорожных станциях Каргат, Чулымская, Обь, Новосибирск-Западный обществом не обеспечено видеонаблюдение за действиями сил транспортной безопасности на КПП и постах (пунктах) управления обеспечением транспортной безопасности ОТИ;

6) в нарушение пункта 5.27 статьи 5 Требований на железнодорожных станциях Каргат, Чулымская, Обь, Новосибирск-Западный не организован пропускной и внутриобъектовый режимы на ОТИ в соответствии с внутренними организационно-распорядительными документами субъекта транспортной инфраструктуры, направленными на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ;

7) в нарушение пункта 5.28 статьи 5 Требований на железнодорожных станциях Каргат, Чулымская, Обь, Новосибирск-Западный отсутствует воспрепятствование проникновению любых лиц в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ вне установленных (обозначенных) КПП (постов);

8) в нарушение пункта 5.29 статьи 5 Требований на железнодорожных станциях Каргат, Чулымская, Обь, Новосибирск-Западный отсутствует воспрепятствование преодолению любыми лицами КПП (постов) без соблюдения условий допуска, наличия и действительности пропусков и иных установленных видов разрешений в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ;

9) в нарушение пункта 10.5.4 статьи 5 Требований на железнодорожных станциях Каргат, Чулымская, Обь, Новосибирск-Западный ОАО "РЖД" в лице Западно-Сибирской дирекции управления движением ОТИ не оснащены техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими видеомониторинг объектов видеонаблюдения в границах технологического сектора зоны транспортной безопасности;

10) в нарушение пункта 10.5.5 статьи 5 Требований на железнодорожных станциях Каргат, Чулымская, Обь, Новосибирск-Западный обществом ОТИ не оснащены техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими передачу видеоизображения в соответствии с порядком передачи данных с инженерно-технических систем в реальном времени;

11) в нарушение пункта 10.5.7 статьи 5 Требований на железнодорожных станциях Каргат, Чулымская, Обь, Новосибирск-Западный ОТИ не оснащены техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими выявление нарушителя, в том числе оснащенного специальными техническими средствами, в реальном времени на всем периметре внешних границ зоны транспортной безопасности и критических элементов ОТИ;

12) в нарушение пункта 10.5.9 статьи 5 Требований на железнодорожных станциях Каргат, Чулымская, Обь, Новосибирск-Западный ОАО "РЖД" в лице Западно-Сибирской дирекции управления движением не оснащены техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими: электронное документирование проходов персонала и посетителей в зону транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ;

13) в нарушение пункта 10.5.10 статьи 5 Требований на железнодорожных станциях Каргат, Чулымская, Обь, Новосибирск-Западный обществом не оснащены техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими принятие решения о соответствии пропуска предъявителя его владельцу с применением биометрических устройств или иным путем, обеспечивающим достоверное сличение идентифицирующих признаков на КПП на границах зоны транспортной безопасности и критических элементов ОТИ;

14) в нарушение пункта 10.5.11 статьи 5 Требований на железнодорожных станциях Каргат, Чулымская, Обь, Новосибирск-Западный ОАО "РЖД" в лице Западно-Сибирской дирекции управления движением ОТИ не оснащены техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими передачу данных в соответствии с порядком передачи данных с инженерно-технических систем о лицах, пропущенных в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ, не реже одного раза в сутки;

15) в нарушение пункта 10.6 статьи 5 Требований на железнодорожных станциях Каргат, Чулымская, Обь, Новосибирск-Западный не обеспечен необходимый количественный и качественный состав, а также схема размещения технических систем и средств досмотра для досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности на ОТИ для выявления предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в перевозочный и технологический сектор зоны транспортной безопасности у всех проходящих, проезжающих (перемещаемых) в них физических лиц и материальных объектов.

13 ноября 2015 года Управлением в адрес общества вынесено предписание ЗС N 2015.06.10-259-ЖДТ об устранении выявленных нарушений, заявителю было поручено устранить нарушения пунктов 5.10, 5.12, 5.14, 5.27, 10.6 статьи 5 Требований, изложенные в пунктах 1-5 предписания, в срок до 01.07.2016.

Не согласившись с указанным предписанием, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции исходил из правомерности оспариваемого предписания и законности содержащихся в нем требований.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции, исходит из установленных судом обстоятельств дела и следующих норм права.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Как следует из разъяснений, приведенных в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Федеральный закон N 16-ФЗ) целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Пунктом 2 статьи 2 Федерального закона N 16-ФЗ предусмотрены основные задачи обеспечения транспортной безопасности, к числу которых относятся нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности; определение угроз совершения актов незаконного вмешательства; оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; разработка и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности; подготовка специалистов в области обеспечения транспортной безопасности; осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с пунктом 10 статьи 1 Федерального закона N 16-ФЗ транспортная безопасность - это состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

В силу положений пункта 9 части 1 и части 1 статьи 4 Федерального закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры к которым относятся юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона N 16-ФЗ обязанность по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики несут ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 3 статьи 12 Федерального закона N 16-ФЗ).

Пунктом 5 названной статьи предусмотрено, что объектами транспортной инфраструктуры являются технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование.

Пунктом 1 статьи 9 Федерального закона N 16-ФЗ установлено, что на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности.

Порядок разработки указанных планов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности (пункт 2 статьи 9 Федерального закона N 16-ФЗ).

До дня издания нормативного правового акта правительства РФ, предусмотренного статьей 8 Федерального закона N 16-ФЗ, действуют утвержденные Приказом Минтранса России 08.02.2011 N 40 "Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта" (далее - Требования N 40).

Указанные Требования определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта (далее - ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства (далее - АНВ) (пункт 2). Требования применяются в отношении ОТИ и ТС, эксплуатируемых субъектами транспортной инфраструктуры на территории Российской Федерации, Требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на ОТИ и/или ТС.

Как следует из материалов дела и не оспаривается заявителем, общество является субъектом транспортной инфраструктуры.

На заявителе лежит обязанность по исполнению установленных требований по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и ТС.

Перечень нарушений зафиксирован в актах проверок N 2015-522 от 13.11.2015, от 05.11.2015, от 06.11.2015, от 09.11.2015 и 10.11.2015.

Обществу в целях устранения выявленных нарушений выдано оспариваемое предписание.

По мнению заявителя, поскольку на момент проводимой административным органом проверки план обеспечения транспортной безопасности ФАЖД России утвержден не был, включение в предписание данных нарушений неправомерно, так как их реализация возможна только после утверждения планов транспортной безопасности.

Между тем, суд апелляционной инстанции не может согласиться с указанным доводом ввиду следующего.

Как правильно указано судом первой инстанции, возложенные на общество как на субъекта транспортной инфраструктуры обязанности по осуществлению установленных законодательством общих мероприятий обеспечения транспортной безопасности обязано выполнять вне зависимости от наличия утвержденных результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и плана обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры.

Кроме того, законодательство РФ в области транспортной безопасности не предусматривает норм, освобождающих субъект транспортной инфраструктуры от обязанностей по исполнению требований по обеспечению транспортной безопасности, возложенных на субъекты транспортной инфраструктуры Федеральным законом N 16 и не ставит возможность исполнения этих обязанностей в зависимость от наличия у субъекта утвержденного плана обеспечения транспортной безопасности.

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 08.06.2015 N 303-АД15-5165, субъект транспортной инфраструктуры обязан выполнять установленные законодательством мероприятия по обеспечению транспортной безопасности вне зависимости от наличия утвержденных результатов оценки уязвимости и плана транспортной безопасности.

В Требованиях приказа Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 и других нормативно-правовых актах в области обеспечения транспортной безопасности не установлено, что указанные пункты должны быть производными от плана обеспечения транспортной безопасности и без его утверждения не могут быть разработаны субъектом транспортной инфраструктуры.

Следовательно, субъект транспортной инфраструктуры обязан выполнять установленные законодательством мероприятия по обеспечению транспортной безопасности вне зависимости от наличия утвержденных результатов оценки уязвимости ОТИ и плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ.

Таким образом, оспариваемое предписание соответствует Требованиям и Федеральному закону N 16-ФЗ.

Довод заявителя жалобы о том, что Правительством Российской Федерации в настоящее время не определены требования к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности и порядок их сертификации, включение нарушений пунктов 5.22, 5.24, 5. 28, 5.29, 10.5.4, 10.5.5, 10.5.7, 10.5.9, 10.5.10, 10.5.11 Требований не обосновано, подлежит отклонению, поскольку отсутствие требований к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности не говорит о невозможности выполнения указанных пунктов Требований, наоборот, позволяет Обществу применять те технические средства, которые оно определит.

В нарушение статьи 65 АПК РФ заявителем не представлено доказательств невозможности выполнения указанных пунктов Требований.

Кроме того, указанными пунктами установлена обязанность по созданию постов управления обеспечением транспортной безопасности, их функционированию и обеспечению видеонаблюдения за действиями сил транспортной безопасности.

Вместе с тем, следует отметить, что Управлением заявителю не вменяется нарушение требований, установленных в статье 12.2 Федерального закона N 16 по применению технических средств обеспечения транспортной безопасности с нарушением порядка сертификации или иных требований.

В целом доводы, изложенные в апелляционной жалобе, повторяют позицию апеллянта по делу, были предметом полного и всестороннего рассмотрения и оценки судом первой инстанции, не опровергают выводы суда, положенных в основу принятого решения, выражают лишь несогласие с ними, в связи, с чем не могут служить основанием для отмены судебного акта и признаются несостоятельными, подлежат отклонению.

Иное толкование норм законодательства апеллянтом не свидетельствуют о наличии оснований для отмены судебного акта.

Суд апелляционной инстанции считает, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено. Оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 110, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 21 апреля 2016 года по делу N А45-2660/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить открытому акционерному обществу "Российские железные дороги" из федерального бюджета 1500 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной при подаче апелляционной жалобы по платежному поручению N 534845 от 16.05.2016 года.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

Н. В. Марченко

Судьи

А. Л. Полосин Н. А. Усанина