Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 июля 2016 г. N 20АП-3236/16

г. Тула

12 июля 2016 г.

Дело N А23-5922/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 05.07.2016.

Постановление изготовлено в полном объеме 12.07.2016.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мордасова Е.В., судей Еремичевой Н.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бондаренко О.А., при участии представителей: заинтересованного лица - управления внутреннего государственного финансового контроля и контроля в сфере закупок министерства финансов Калужской области - Поличева Ю.В. (доверенность от 25.02.2016 N 08-01/115-16) и третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - контрольно-счетной палаты Калужской области - Щербаковой О.Н. (доверенность от 17.03.2016), Александровой Л.М. (доверенность от 17.03.2016), в отсутствие надлежащим образом извещенного заявителя - муниципального казенного учреждения "Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям при администрации города Обнинска", рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального казенного учреждения "Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям при администрации города Обнинска" на решение Арбитражного суда Калужской области от 19.04.2016 по делу N А23-5922/2015, установил следующее.

Муниципальное казенное учреждение "Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям при администрации города Обнинска" (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления управления внутреннего государственного финансового контроля и контроля в сфере закупок министерства финансов Калужской области (далее - управление) от 25.09.2015 N 009/08-03/2015 по делу об административном правонарушении.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена контрольно-счетной палата Калужской области (далее - палата).

Решением суда от 19.04.2016 заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с принятым решением, учреждение обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы учреждение ссылается на то, что выполнение инженерных изысканий было не только запланировано при предоставлении средств из областного бюджета, но и в дальнейшем данные средства были расходованы именно на эти цели. Отмечает, что муниципальному образованию "Город Обнинск" был предоставлен межбюджетный трансфер на выполнение мероприятия по разработке проектно-сметной документации (далее - ПСД) и проведение государственной экспертизы под условие софинансирования из местного бюджета в неустановленном объеме и без разделения финансирования отдельных мероприятий, иными словами, денежные средства двух субъектов объединялись и использовались совместно на разработку ПСД и проведение государственной экспертизы. Считает, что довод о предоставлении денежных средств из областного бюджета только на разработку ПСД (без проведения государственной экспертизы) не подтверждаются положением о порядке предоставления иных межбюджетных трансфертов, так как данное разделение финансирования в нем отсутствует. Выражает несогласие с расчетом штрафа.

Управление и палата в отзывах просили оставить решение суда без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

В судебное заседание учреждение, надлежащим образом извещенное о месте и времени его проведения, не явилось, в связи с чем суд апелляционной инстанции рассмотрел дело в его отсутствие на основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс).

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и изложенные в отзыве возражения, выслушав представителей, Двадцатый арбитражный апелляционный суд полагает, что оспариваемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в соответствии с пунктом 1.2.13 плана работы палаты на 2015 год был запланирован контроль результатов реализации долгосрочной целевой программы "Развертывание системы вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112" в Калужской области в 2012-2016 годах" и подпрограммы "Безопасность жизнедеятельности на территории Калужской области (подпрограмма "Обеспечение вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112" в Калужской области)".

Распоряжением палаты от 27.03.2015 N 16-П назначено проведение вышеназванного контроля по целевому и эффективному использованию бюджетных средств, выделенных в 2012-2014 годах.

Уведомлением от 25.05.2015 учреждение извещено о проведении встречной проверки целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных в 2013 году.

По результатам проверки был составлен акт от 08.06.2015 N 04-018 и отчет от 19.06.2015.

Определением от 25.05.2015 в отношении учреждения возбуждено дело об административном правонарушении и проведении административного расследования.

23.06.2015 учреждение уведомлено о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Палатой в отношении учреждения и в присутствии его руководителя 25.06.2015 был составлен протокол N 008/2015 об административном правонарушении, из которого следует, что в действиях заявителя содержатся признаки административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Материалы административного дела 25.06.2015 года направлены министру финансов Калужской области для рассмотрения и принятия постановления.

Определением управления от 25.09.2015 года было назначено время и место рассмотрения дела об административном правонарушении N 008/2015. Данное определение в этот же день вручено руководителю учреждения.

25.09.2015 управления в отношении учреждения вынесено постановление N 009/08-03/2015 о назначении административного наказания по статье 15.14 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 18 625 руб. Административное дело рассмотрено с участием руководителя учреждения, из объяснения которого следует признание вины, также пояснил, что причиной и условиями совершения административного правонарушения явилось недостаточное знание бюджетного законодательства Российской Федерации.

Не согласившись с указанным постановлением, учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением, указывая на малозначительность совершенного правонарушения.

Рассматривая требования учреждения по существу, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Согласно части 6 статьи 210 Кодекса при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 7 статьи 210 Кодекса установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Ответственность по статье 15.14 КоАП РФ в виде наложения административного штрафа на юридических лиц - от 5 % до 25 % суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению, наступает за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

Статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В рамках реализации долгосрочной целевой программы "Развертывание системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112" в Калужской области в 2012-2016 годах" (далее - Программа), утверждённой постановлением Правительства Калужской области от 26.09.2011 N 522 на 2013 год определён перечень основных мероприятий.

Выполнение в 2013 году мероприятия по пункту 2.5 "Разработка проектно-сметной документации на создание резервного ЦОВ Системы-112 Калужской области по адресу: г.Обнинск, ул. Гурьянова, д.3 и проведению государственной экспертизы" приложения к Программе, предусмотрено за счёт средств областного бюджета в сумме 1 282,5 тыс. руб.

В соответствии с пунктом 4 Положения "О порядке предоставления иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований за счет средств, предусмотренных в областном бюджете на разработку проектно-сметной документации на создание резервного центра обработки вызовов системы-112 Калужской области", утверждённого постановлением Правительства Калужской области от 24.10.2013 N 564 одним из условий предоставления иных межбюджетных трансфертов является наличие принятого в установленном порядке муниципального правового акта, определяющего расходные обязательства муниципального образования на разработку проектно-сметной документации на создание резервного центра обработки вызовов системы "112" Калужской области.

В соответствии с соглашением от 27.11.2013 N 234-23 (далее - соглашение N 234-23), заключенным между министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области и администрацией городского округа "Город Обнинск" предусмотрено выделение средств областного бюджета на разработку проектно-сметной документации (без проведения государственной экспертизы) для создания резервного ЦОВ Системы-112 Калужской области во исполнение постановления Правительства Калужской области.

Принимая во внимание, что предметом соглашения N 234-23 является предоставление иных межбюджетных трансфертов только на разработку проектно-сметной документации, без указания на обязательное выполнение инженерных изысканий и прохождение государственной экспертизы, средства бюджета и оплата денежных обязательств при данных обстоятельствах может быть направлена лишь на разработку проектно-сметной документации.

Распоряжением администрации города Обнинска от 27.12.2013 N 173-р "О выделении бюджетных ассигнований МКУ "Управление по делам ГОЧС города Обнинска", выделены бюджетные ассигнования за счёт местного бюджета в сумме 61,2 тыс. руб.

В 2013 году средства областного бюджета были выделены в сумме 1 282,5 тыс. руб., или 100 % суммы соглашения N 234-23, что подтверждается платежным поручением N 381 от 09.12.2013.

Из материалов дела следует, что на основании протокола подведения итогов открытого аукциона от 09.12.2013 N 013730003771000321-3 был заключен муниципальный контракт от 23.12.2013 N 013730003771000321-0155334-01 между учреждением (далее - заказчик) и обществом с ограниченной ответственностью "Калуга-ТИСИЗ-проект" (далее - подрядчик) на выполнение работ по разработке проектно-сметной документации и проведению инженерных изысканий по объекту "Реконструкция здания с целью создания резервного Центра обработки вызовов Системы-112 по адресу: Калужская область, г. Обнинск, ул. Гурьянова, д. 3" на сумму 1 195,5 тыс. руб.

Стоимость работ контракту сформирована на основании технического задания (приложение N 1 к муниципальному контракту), подтверждается сметой (приложение N 2) и планом-графиком производства работ (приложение N 3), а именно: 971,2 тыс. руб. - на проектные работы; 137,6 тыс. руб. - на топографо-геодезические работы; 40,3 тыс. руб. - на выполнение инженерно-геологических изысканий; 46,4 тыс. руб. - на инженерно-визуальное обследование.

Согласно акту сдачи-приёмки работ от 24.12.2013 N 108 подрядчиком выполнены, а заказчиком приняты и оплачены работы по разработке проектно-сметной документации и инженерных изысканий на сумму 1 195,5 тыс. руб., в том числе за счёт средств областного бюджета - 1 134,3 тыс. руб., что подтверждается платёжным поручением от 30.12.2013 N 822, за счёт средств местного бюджета - 61,2 тыс. руб., что подтверждается платёжным поручением от 30.12.2013 N 823.

В нарушение пункта 1.1 соглашения N 234-23 и пункта 2.5 системы основных мероприятий Программы расходы в сумме 224,3 тыс. руб., в том числе 212,9 тыс. руб. за счёт средств областного бюджета и 11,4 тыс. руб. за счёт средств местного бюджета, произведены в 2013 году за выполнение топографо-геодезических работ, инженерно-геологических изысканий и инженерно-визуального обследования, а, следовательно, направлены на цели, не соответствующие условиям их получения.

В соответствии с протоколом подведения итогов открытого аукциона от 09.12.2013 N 013730003771000321-3 на выполнение работ по разработке проектно-сметной документации и проведению инженерных изысканий сложилась экономия в сумме 148,2 тыс. руб. за счёт средств областного бюджета.

На основании протокола подведения итогов открытого аукциона от 09.12.2013 N 013730003771000322-3 был заключён муниципальный контракт от 23.12.2013 N 013730003771000322-0155334-01 между учреждением и обществом с ограниченной ответственностью "МПК-консалт" на выполнение инженерно-геодезических работ и инженерно-экологических изысканий по объекту "Реконструкция здания с целью создания резервного Центра обработки вызовов Системы-112 по адресу: Калужская область, г. Обнинск, ул.Гурьянова,д.3" (далее -Объект) на сумму 148,2 тыс. руб. из средств областного бюджета (л.д.8-39 т.3).

Работы на выполнение инженерно-геодезических работ и инженерно-экологических изысканий по объекту выполнены, приняты (акт о приёмке выполненных работ от 20.12.2013 N 01-12/13 (форма КС-2), справка о стоимости выполненных работ и затрат от 23.12.2013 N 1 (форма КС-3) и оплачены за счёт средств областного бюджета в 2013 году в сумме 148,2 тыс. руб., что подтверждается платёжным поручением от 30.12.2013 N 821.

Согласно пункту 1 статьи 47 Градостроительного кодекса Российской Федерации инженерные изыскания выполняются для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также в целях подготовки документации по планировке территории, предназначенной для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального значения, регионального значения или местного значения. Не допускаются подготовка и реализация проектной документации без выполнения соответствующих инженерных изысканий.

Вместе с тем, пунктом 4 Положения "О выполнении инженерных изысканий для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства", утверждённого постановлением Правительства РФ от 19.01.2006 N 20 установлено, что основанием для выполнения инженерных изысканий является заключаемый в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации договор между заказчиком и исполнителем, к которому прилагаются техническое задание и программа выполнения инженерных изысканий. При этом заказчик и исполнитель определяют состав работ, осуществляемых в ходе инженерных изысканий как основных, так и специальных видов, их объем и метод выполнения с учетом специфики соответствующих территорий и расположенных на них земельных участков, условия передачи результатов инженерных изысканий, а также иные условия, определяемые в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Состав и содержание работ по инженерным изысканиям для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства определяются с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, полученных при подготовке документации по планировке территории, предназначенной для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального значения, регионального значения или местного значения.

С учётом изложенных правовых норм суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что инженерные изыскания сами по себе не включены в состав работ по проектированию и экспертизе, а определены как отдельные работы. Более того, при наличии потребности в выполнении инженерных изысканий при разработке проектной документации для их проведения необходимо либо заключение самостоятельного договора, либо указание в одном договоре на проведение двух видов работ - разработка проектной документации с выполнением инженерных изысканий.

Согласно пункту 1 статьи 306.4 БК РФ направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, признаются нецелевым использованием бюджетных средств.

Расходы в общей сумме 372,5 тыс. руб. (224,3 тыс. руб. + 148,2 тыс. руб.) произведённые в 2013 году с нарушением статьи 162 БК РФ и направленные на цели, не соответствующие условиям их получения, в соответствии со статьёй 306.4 БК РФ являются нецелевым использованием средств областного бюджета. При этом у Учреждения имелись все возможности для использования предоставленных финансовых средств по целевому назначению, что подтверждает вину Учреждения в совершенном административном правонарушении.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел правомерному выводу о доказанности административным органом состава правонарушения в действиях учреждения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ.

Суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции верно не усмотрел оснований для признания совершенного учреждением правонарушения малозначительным, исходя из следующего.

Согласно статье 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

В пункте 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

В соответствии с пунктом 18.1 названного постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 настоящего постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Таким образом, малозначительность может иметь место только в исключительных случаях, устанавливается в зависимости от конкретных обстоятельств дела. Критериями для определения малозначительности правонарушения являются объект противоправного посягательства, степень выраженности признаков объективной стороны правонарушения, характер совершенных действий и другие обстоятельства, характеризующие противоправность деяния. Также необходимо учитывать наличие существенной угрозы или существенного нарушения охраняемых правоотношений.

С учетом выводов, изложенных постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 25.02.2014 N 4-П, согласующихся с выводами, изложенными в Определениях Конституционного суда Российской Федерации от 03.07.2014 N 1552-О, N 1553-О возможность освобождения от административной ответственности, в том числе ввиду признания административного правонарушения малозначительным во всех случаях, когда правоприменительный орган на основе установленных по делу обстоятельств приходит к выводу о несоразмерности предусмотренного конкретной статьей КоАП РФ штрафа характеру совершенного правонарушения, допустимо лишь в исключительных случаях, поскольку иное способствовало бы формированию атмосферы безнаказанности, что несовместимо с принципом неотвратимости ответственности, вытекающим из статей 4 (часть 2), 15 (часть 2) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

Непосредственным объектом правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ, является санкционированный государством порядок расходования средств федерального бюджета. Совершение данного правонарушения неизбежно отражается на государственной финансовой дисциплине, нарушении единой бюджетной политики, и тем самым наносит вред интересам государства

Вменяемое правонарушение обладает формальным составом правонарушения, что не предполагает наступление негативных последствий в результате совершенного правонарушения. Существенная угроза охраняемым общественным отношениям, в данном случае, заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения, а в пренебрежительном отношении должностного лица к исполнению своих публично-правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного права.

Характер совершенного правонарушения не позволяет сделать вывод об его исключительности. Материалы дела не содержат доказательств, из которых бы следовал вывод о том, что нарушение было допущено по причинам, препятствующим для добросовестного исполнения соответствующей обязанности. Само нарушение заявителем требований бюджетного законодательства свидетельствует об отсутствии с его стороны надлежащего контроля за соблюдением исполнения соответствующих публично-правовых обязанностей, характеризует пренебрежительное отношение к установленным правовым требованиям и предписаниям.

Возникновение существенной угрозы общественным интересам в бюджетной сфере обусловлено самим фактом неисполнения установленной обязанности, поскольку в данном случае были приняты обязательства и осуществлены расходы за счет средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Противоправная деятельность в финансовой сфере препятствует законодательно урегулированному движению денежных средств всех элементов финансовой системы и является общественно опасным социально-правовым явлением, негативно влияющим на обеспечение финансовой безопасности. Правонарушение, допущенное юридическим лицом, посягает на установленный нормативно правовыми актами порядок в области бюджетного регулирования.

Кроме того, освобождение заявителя от административной ответственности повлечет нарушение конституционного принципа справедливости наказания и не обеспечит реализацию превентивной цели наказания, которая заключается в предупреждении совершения новых нарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Таким образом, по настоящему делу оснований для применения статьи 2.9 КоАП РФ, по мнению апелляционного суда, не имеется.

Установленный КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности на момент вынесения постановления о назначении административного наказания не истек.

При рассмотрении настоящего дела судом первой инстанции и апелляционным судом не установлено наличие обстоятельств, смягчающих ответственность за совершенное административное правонарушение.

Согласно постановлению юридическому лицу назначено наказание в виде административного штрафа в размере, соответствующим минимальной санкции статьи 15.14 КоАП РФ, а именно 5% от суммы нарушения. Суд апелляционной инстанции считает, что избранная административным органом мера наказания соответствует тяжести совершенного правонарушения и обусловлена достижением целей, предусмотренных частью 1 статьи 3.1 КоАП РФ.

Поскольку доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, то признаются апелляционным судом несостоятельными, в связи с чем не могут служить основанием для отмены оспариваемого решения суда первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 Кодекса, судом первой инстанции не допущено.

При вышеуказанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены принятого законного и обоснованного решения.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калужской области от 19.04.2016 по делу N А23-5922/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме только по основаниям, предусмотренным пунктом 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба на постановление суда подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.В. Мордасов

Судьи

Н.В. Еремичева В.Н. Стаханова