Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 июля 2016 г. N 12АП-5252/16

г. Саратов

12 июля 2016 г.

Дело N А12-2470/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 июля 2016 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Александровой Л.Б., Луговского Н.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Абросимовым О.А.

при участии в судебном заседании представителя акционерного общества "Российская инновационная топливно-энергетическая компания" Брыковой И.А., действующей по доверенности от 31.12.2014 N 877,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области (400005, г. Волгоград, ул. 13-й Гвардейской, д. 15А, ОГРН 1043400340356, ИНН 3444118546)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 13 апреля 2016 года по делу N А12-2470/2016 (судья Двоянова Т.В.)

по заявлению акционерного общества "Российская инновационная топливно-энергетическая компания" (443041, г. Самара, ул. Ленинская, д. 120А, ОГРН 1028601440955, ИНН 7736036626)

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области (400005, г. Волгоград, ул. 13-й Гвардейской, д. 15А, ОГРН 1043400340356, ИНН 3444118546)

об оспаривании предписания,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратилось акционерное общество "Российская инновационная топливно-энергетическая компания" (далее - АО "РИТЭК", заявитель) с заявлением о признании недействительным предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области (далее - управление) от 28 октября 2015 года N 10/1/1 в части пунктов 2, 7, 8, 9, 11.

В судебном заседании суда первой инстанции представитель АО "РИТЭК" заявил отказ от требования о признании недействительным пункта 2 предписания управления, в связи с чем производство по делу в этой части просил прекратить.

Решением суда первой инстанции от 13 апреля 2016 года пункты 7, 8, 9, 11 предписания признаны недействительными. Принят отказ АО "РИТЭК" от требования о признании недействительным пункта 2 предписания, производство по делу в указанной части прекращено. С управления в пользу АО "РИТЭК" взысканы расходы по уплате государственной пошлины в размере 3000 рублей.

Управление не согласилось с принятым решением и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

АО "РИТЭК" возражает против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Управление явку представителя в судебное заседание не обеспечило. О месте и времени рассмотрения жалобы извещено надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждено уведомлением о вручении почтового отправления N 410031 99 80677 1. Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Двенадцатого арбитражного апелляционного суда 20 мая 2016 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанного лица.

Исследовав материалы дела, заслушав представителя АО "РИТЭК", арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения от 14 сентября 2015 года N 10 управлением проведена плановая выездная проверка соблюдения открытым акционерным обществом "Российская инновационная топливно-энергетическая компания" (далее также - АО "РИТЭК") обязательных требований пожарной безопасности на сборном пункте нефти 1 ТПП "Волгограднефтегаз", расположенного по адресу: Волгоградская область, Котовский район, г. Котово, промзона, 15 км от г. Котово.

По результатам проверки составлен акт от 28 октября 2015 года N 10.

На основании указанного акта АО "РИТЭК" 28 октября 2015 года выдано предписание N 10/1/1, которым заявителю предписано в срок до 01 октября 2016 года устранить выявленные нарушения, в том числе:

пункт 7 - аппарат НГС-80м3 (С-1) с жидкими продуктами на открытой площадке сепарации не ограждён по периметру сплошным бортом высотой не менее 0,15 м (пункт 6.40 Ведомственных указаний по противопожарному проектированию предприятий, зданий и сооружений нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности ВУПП-88, утверждённых приказом Миннефтехимпрома СССР от 17 августа 1979 года N 726 (далее - ВУПП-88); статья 100 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ);

пункт 8 - пожарные гидранты установлены на тупиковой линии наружной водопроводной сети длиной свыше 200 м (пункт 6.1 Норм технологического проектирования объектов сбора, транспорта, подготовки нефти, газа и воды нефтяных месторождений ВНТП 3-85, утверждённых приказом Министерства нефтяной промышленности от 10 января 1986 года N 32 (далее - ВНТП 3-85), пункт 8.5 Строительных норм и правил СНиП 2.04.02-84* "Водоснабжение. Наружные сети и сооружения", утверждённых постановлением Госстроя СССР от 27 июля 1984 года N 123 (далее - СНиП 2.04.02-84*), пункт 8.4 Свода правил СП 8.13130.2009 "Системы противопожарной защиты. Источники наружного противопожарного водоснабжения. Требования пожарной безопасности", утверждённого приказом МЧС России от 25 марта 2009 года N 178 (далее - СП 8.13130.2009);

пункт 9 - подъезды к пожарным гидрантам не обеспечивают проезд пожарной техники к ним в любое время года, выполнены без усовершенствованного покрытия, обочины дороги у гидрантов не имеют твёрдого покрытия длиной по 10 м в обе стороны от гидрантов (пункты 6.1, 6.34, 6.60 ВНТП 3-85, пункты 8.16, 9.28, 14.6 СНиП 2.04.02-84*, пункт 8.6 СП 8.13130.2009);

пункт 11 - запас воды для пожарной защиты зданий и сооружений хранится менее чем в двух пожарных резервуарах (пункты 6.1, 6.57 ВНТП 3-85, пункт 9.29 СНиП 2.04.02-84*).

АО "РИТЭК" с указанным предписанием не согласилось и обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным в части указанных пунктов.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что оспоренное предписание в части пунктов 7, 8, 9, 11 не соответствует законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку возлагает на него обязанности, не предусмотренные законом.

По мнению управления, изложенному в апелляционной жалобе, решение суда первой инстанции вынесено с нарушением норм материального права и подлежит отмене; выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам. Управление указало, что судом принята во внимание норма закона - часть 4 статьи 4 Федерального закона N 123-ФЗ в недействующей редакции. В случае если нормы законодательства не устанавливают более высокие требования пожарной безопасности, применение положений ВУПП-88, ВНТП 3-85, СНиП 2.04.02-84* является законным.

Управление полагает, что под добровольностью применения сводов правил подразумевается их добровольное применение только в случае, если пожарный риск на объекте не превышает допустимых значений и в полном объёме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании". На рассматриваемом объекте расчёт пожарного риска не производился, поэтому заявитель должен выполнять требования нормативных документов по пожарной безопасности в полном объёме.

В апелляционной жалобе также указано, что в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 42 Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Федеральный закон N 384-ФЗ) требования к обеспечению пожарной безопасности здания и сооружения, введённого в эксплуатацию до вступления в силу таких требований, а также к связанным с такими зданиями и сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), установленные указанным Федеральным законом, не применяются вплоть до реконструкции или капитального ремонта здания или сооружения. Проверкой установлено, что после введения в действие Федерального закона N 384-ФЗ проводились работы по капитальному ремонту наружных сооружений и водопроводных сетей с пожарными гидрантами и пожарным водоёмом.

По мнению управления, представленная АО "РИТЭК" в материалы дела инвентарная карточка учёта объекта основных средств объекта 1959 года постройки не является технической документацией, подтверждающей проведение капитального ремонта объектов в период с 1959 года до проведения проверки, какой может быть техническое задание, проекты производства работ и т.п.

Управление считает, что положения ВНТП 3-85 и в соответствии с пунктом 6.1 ВНТП 3-85 СНиП 2.04.02-84* следует применять при проведении капитального ремонта наружных сооружений и водопроводных сетей.

Апелляционная коллегия считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, доводы апелляционной жалобы - несостоятельными.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года N 6/8 основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту, так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

В рассматриваемом случае установлена совокупность указанных условий.

Исходя из статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость является важным требованием к предписанию и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от контролирующего органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определённый срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, чёткие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения; содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, чётким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Судами обеих инстанций установлено, что факт наличия в действиях заявителя нарушений, на обязательность устранения которых указано в оспоренных пунктах предписания, не доказан.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона N 123-ФЗ его положения об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения при:

1) проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, техническом перевооружении, изменении функционального назначения, техническом обслуживании, эксплуатации и утилизации объектов защиты;

2) разработке, принятии, применении и исполнении федеральных законов о технических регламентах, содержащих требования пожарной безопасности, а также нормативных документов по пожарной безопасности;

3) разработке технической документации на объекты защиты.

Суд первой инстанции в решении сослался на часть 4 статьи 4 Федерального закона N 123-ФЗ в редакции от 22 июля 2008 года, согласно которой на существующие здания, сооружения и строения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действовавшими требованиями пожарной безопасности, положения указанного Федерального закона не распространяются, за исключением случаев, если дальнейшая эксплуатация указанных зданий, сооружений и строений приводит к угрозе жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара. В таких случаях собственник объекта или лицо, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться зданиями, сооружениями и строениями, должны принять меры по приведению системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты в соответствие с требованиями указанного Федерального закона.

В материалы дела представлена инвентарная карточка учёта объекта основных средств объекта по адресу: ЦДНГКОТ Котовский Волгоградской области, согласно которой объект построен в 1959 году. То есть проверенный объект построен до введения в действие Федерального закона N 123-ФЗ.

Суд первой инстанции пришёл к выводу, что для возложения на собственника объекта, введённого в эксплуатацию до вступления в силу Федерального закона N 123-ФЗ, обязанности принять меры по приведению системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты в соответствие с требованиями технического регламента, административный орган должен доказать, что пожарный риск на этом объекте защиты превышает допустимые значения, установленные законом.

Управление не обосновало наличия недопустимого риска для безопасности и жизни людей в результате несоответствия проверенного объекта положениям строительных норм и правил. Доказательств, свидетельствующих о том, что дальнейшая эксплуатация объекта может привести к возникновению пожара, судам первой и апелляционной инстанций в порядке статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представлено. В апелляционной жалобе указано, что на рассматриваемом объекте расчёт пожарного риска не производился.

Из пункта 7 оспоренного предписания следует, что АО "РИТЭК" вменено нарушение пункта 6.40 ВУПП-88.

ВУПП-88 разработаны в развитие глав строительных норм и правил и содержат требования пожарной безопасности к проектируемым и реконструированным зданиям и сооружениям нефтеперерабатывающих и нефтехимических предприятий. При разработке проектов реконструкции и расширения предприятий настоящие указания распространяются только на реконструированную или расширяемую часть.

Из пунктов 8, 9, 11 оспоренного предписания следует, что АО "РИТЭК" вменено нарушение требований пунктов 6.1, 6.34, 6.57, 6.60 ВНТП 3-85.

Вместе с тем в части 4 статьи 4 Федерального закона N 123-ФЗ определено, что в случае, если положениями указанного Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 указанного Федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений указанного Федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию, либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений указанного Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования указанного Федерального закона применяются в части, соответствующей объёму работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

Таким образом, поскольку объект АО "РИТЭК" введён в эксплуатацию до введения в действие ВУПП-88, ВНТП 3-85, то в соответствии с частью 4 статьи 4 Федерального закона N 123-ФЗ существующие требования технических регламентов не распространяются на здания и сооружения, введённые в эксплуатацию до принятия таких регламентов.

Из пунктов 8, 9, 11 оспоренного предписания следует, что АО "РИТЭК" вменено нарушение пунктов 8.5, 8.16, 9.28, 9.29, 14.6 СНиП 2.04.02-84*.

В соответствии с частью 1 статьи 6, частью 3 статьи 42 Федерального закона N 384-ФЗ Правительство Российской Федерации утверждает перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований данного Федерального закона.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 года N 1521 утверждён перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона N 384-ФЗ (далее - Перечень).

В Перечень пункты 8.5, 8.16, 9.28, 9.29, 14.6 СНиП 2.04.02-84* не включены.

В соответствии с пунктами 8 и 9 оспоренного предписания заявителю вменено нарушение пунктов 8.4, 8.6 СП 8.13130.2009.

Согласно пункту 1.1 СП 8.13130.2009 данный документ разработан в соответствии со статьями 68 и 99 Федерального закона N 123-ФЗ, является нормативным документом добровольного применения и устанавливает требования пожарной безопасности к источникам наружного противопожарного водоснабжения на территории поселений, городских округов и организаций.

При этом в силу пункта 1.2 СП 8.13130.2009 его требования не распространяются на предприятия, производящие, применяющие или хранящие взрывчатые вещества; объекты нефтегазодобывающей и нефтеперерабатывающей промышленности; объекты промышленного транспорта; предприятия, здания и сооружения по хранению и переработке зерна; автозаправочные станции; предприятия энергетики (здания и сооружения тепловых и гидравлических электростанций, районных котельных (станций) теплоснабжения, стационарных газотурбинных, парогазовых и дизельных электростанций, электросетевых предприятий); объекты специального назначения, требования к которым установлены соответствующими нормативными документами.

Суд первой инстанции пришёл к правильному выводу, что АО "РИТЭК" предписано осуществить мероприятия в соответствии с правовыми нормами, не действующими в отношении сборного пункта нефти, что делает предписание неисполнимым.

Кроме того, СП 8.13130.2009 в соответствии с приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 16 апреля 2014 года N 474 включён в Перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона N 123-ФЗ.

Следовательно, положения СП 8.13130.2009 могут применяться только в добровольном порядке.

При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о недоказанности факта наличия в действиях АО "РИТЭК" нарушений, на обязательность устранения которых указано в оспариваемых пунктах предписания.

Ссылка суда на недействующую редакцию части 4 статьи 4 Федерального закона N 123-ФЗ не привела к неправильному решению. Новая редакция части 4 статьи 4 Федерального закона N 123-ФЗ не позволяет руководствоваться нормами и правилами, принятыми после строительства объекта.

Суд апелляционной инстанции считает, что требования заявителя являются обоснованными и подлежат удовлетворению. Суд первой инстанции, установив нарушения норм закона и прав заявителя, в соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации удовлетворил заявленные требования.

Таким образом, все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана правовая оценка. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, несогласие с указанным решением не могут служить основанием для его отмены.

Апелляционный суд считает решение, принятое судом первой инстанции, законным и обоснованным. Апелляционную жалобу следует оставить без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 13.04.2016 по делу N А12-2470/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

Л.Б. Александрова Н.В. Луговской