Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 11 июля 2016 г. N 09АП-19628/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 31 октября 2016 г. N Ф05-15765/16 настоящее постановление оставлено без изменения

город Москва

11 июля 2016 г.

дело N А40-215549/15

Резолютивная часть постановления оглашена 08.06.2016.

Постановление изготовлено в полном объеме 11.07.2016.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Марковой Т.Т.

судей	Лепихина Д.Е., Попова В.И.,
при ведении протокола	помощником судьи Петровой В.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы России по Московской области

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 25.02.2016

по делу N А40-215549/15, принятое судьей Блинниковой И.А.

по заявлению Комитета по управлению имуществом Администрации городского округа Домодедово Московской области (142000, Московская область, Домодедово, площадь 30-летия Победы, дом 1)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы России по Московской области (123423, Москва, Карамышевская набережная, дом 44)

третьи лица - Муниципальное унитарное предприятие городского округа Домодедово "Теплосеть", (142000, Московская область, Домодедово, улица Корнеева, дом 22А) ООО "ГПБ-Энергоэффект" (119049, Москва, улица Большая Якиманка, дом 39)

при участии:

от заявителя - Голенцов М.В. по доверенности от 08.10.2015 N 12-19/32;

от заинтересованного лица - Михалевич Л.С. по доверенности от 16.02.2015;

от третьих лиц - от МУП городского округа Домодедово "Теплосеть" Ахмедова И.В. по доверенности от 02.06.2016, ООО "ГПБ-Энергоэффект" - Садовников К.Н. по доверенности от 30.12.2015;

установил: решением Арбитражного суда г. Москвы от 25.02.2016 признано незаконным и отменено решение УФАС России по Московской области от 29.07.2015 N 06-СЕ/10868 и на антимонопольный орган возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленном законом порядке.

В качестве третьих лиц в деле участвуют Муниципальное унитарное предприятие городского округа Домодедово "Теплосеть", ООО "ГПБ-Энергоэффект".

Антимонопольный орган не согласился с выводами суда первой инстанции, обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали свои доводы и возражения.

Дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Рассмотрев материалы дела, выслушав представителей, обсудив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, исходит из следующего.

Из материалов дела следует, что основанием для вынесения обжалуемого решения антимонопольного органа послужило заявление Комитета по управлению имуществом администрации городского округа Домодедово Московской области о даче согласия на предоставление муниципальной преференции ООО "ГПБ-Энергоэффект" в целях обеспечения обязательств Муниципального унитарного предприятия городского округа Домодедово "Теплосеть" перед ООО "ГПБ-Энергоэффект" по инвестиционному договору N 6-01/01/012014 от 10.01.2014 на выполнение энергоэффективных мероприятий по реконструкции муниципальных котельных, находящихся в хозяйственном ведении МУГ1 "Теплосеть", в целях защиты окружающей среды и охраны здоровья граждан, социального обеспечения населения путем передачи в залог ООО "ГПБ-Энергоэффект" муниципальных нежилых зданий, расположенных по адресам: Московская область, Домодедово, микрорайон Центральный, ул. Каширское шоссе, дом 60 (общая площадь 500, 7 кв.м.); микрорайон Барыбино, ул. Агрохимиков, дом 7в (общая площадь 1270, 7 кв.м.); микрорайон Центральный, ул. Советская, дом 10 (общая площадь 566, 80 кв.м.); поселок с/за Красный путь, ул. Центральная, дом 1 (общая площадь 666, 10 кв.м.).

При рассмотрении заявления Комитета антимонопольным органом установлено, что ООО "ГПБ-Энергоэффект" осуществляет деятельность согласно Уставу, утвержденного внеочередным общим собранием участников общества (протокол N 11 от 12.03.2014).

Согласно п. 2.1. Устава, общество является коммерческой организацией, преследующей в качестве основной цели своей предпринимательской деятельности извлечение прибыли.

ООО "ГПБ-Энергоэффект", согласно информационному письму от 22.07.2015 N ГПБ-ЭЭ/694-15, осуществляет следующие виды деятельности: комплексное управление проектами по повышению энергетической эффективности использования энергетических ресурсов заказчиками; проведение мониторинга, в том числе энергетических обследований промышленных объектов, зданий, сооружений, конструкций, оборудования, технологических процессов; монтаж, наладка, ремонт, обеспечение сервисного обслуживания энергетического и иного оборудования; техническое перевооружение, реконструкция объектов энергетики, а также иных объектов промышленного и гражданского назначения; разборка и снос зданий и сооружений.

Рынок реконструкции и строительства объектов энергетики и иных объектов промышленного и гражданского назначения является конкурентным.

Предоставление муниципальной преференции ООО "ГПБ-Энергоэффект" приведет к установлению более выгодных условий хозяйственной деятельности для указанного хозяйствующего субъекта на рынке реконструкции и строительства объектов энергетики, что может привести к устранению или недопущению конкуренции на указанных рынках.

Согласно ч. 1 ст. 336 Гражданского кодекса Российской Федерации, предметом залога может быть всякое имущество, в том числе вещи и имущественные права, за исключением имущества, на которое не допускается обращение взыскания, требований, неразрывно связанных с личностью кредитора, в частности требований об алиментах, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, и иных прав, уступка которых другому лицу запрещена законом.

Частью 1 ст. 338 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что заложенное имущество остается у залогодателя, если иное не предусмотрено указанным кодексом, другим законом или договором.

Согласно ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 16.07.1998 N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)", ипотека здания или сооружения допускается только с одновременной ипотекой по тому же договору земельного участка, на котором находится это здание или сооружение.

В соответствии с ч. 1 ст. 37 указанного Федерального закона, имущество, заложенное по договору об ипотеке, может быть отчуждено залогодателем другому лицу путем продажи, дарения, обмена, внесения его в качестве вклада в имущество хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в имущество производственного кооператива или иным способом лишь с согласия залогодержателя, если иное не предусмотрено договором об ипотеке.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, муниципальная гарантия - вид долгового обязательства, в силу которого муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.

Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с п. 20 ст. 4 Закона о защите конкуренции, муниципальная преференция - предоставление органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Пунктом 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции установлено, что органам местного самоуправления запрещается осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, в связи с запретом действий, направленных на недопущение, ограничение, устранение конкуренции выбор лица, исполнение обязательств которого обеспечивается залогом муниципального имущества, необходимо осуществлять путем проведения публичных процедур (торгов).

Согласно п. 11.2 договора исполнение обязанностей исполнителя по настоящему-договору обуславливается заключением с ним Администрацией городского округа Домодедово договора(ов) залога ликвидного имущества из состава муниципального фонда.

Таким образом, заключение договора без согласия Администрации на залог муниципального имущества невозможно.

Передача муниципального имущества в качестве залога ООО "ГПБ-Энергоэффскт" предоставит обществу неконкурентное преимущество в части обеспечения исполнения обязательств перед ним по сравнению с другими участниками рынка реконструкции и строительства объектов энергетики.

Из решения суда (стр. 4 решения) следует, что Комитет по управлению имуществом администрации городского округа Домодедово обратился в Управление Федеральной антимонопольной службы по Московской области с просьбой дать согласие на предоставление ООО "ГПБ-Энергоэффект" муниципальной преференции в целях обеспечения исполнения обязательств муниципального унитарного предприятия городского округа Домодедово "Теплосеть" перед ООО "ГПБ-Энергоэффект" по инвестиционному договору N 6- 01/01/012014 от 10.01.2014 на выполнение энергоэффективных мероприятий по реконструкции муниципальных котельных, находящихся в хозяйственном ведении МУП "Теплосеть", путем передачи в залог недвижимого имущества в целях защиты окружающей среды городского округа и охраны здоровья граждан от вредных выбросов, производимых в результате работы изношенного оборудования котельных; социального обеспечения населения городского круга услугами теплоснабжения (входящий регистрационный номер 10016 от 23.07.2015).

Вместе с тем, данный вывод сделан без анализа документов для согласования преференции, представленных Комитетом в УФАС по Московской области, среди которых отсутствовали документы, подтверждающие необходимость выполнения мероприятий в целях защиты окружающей среды и охраны здоровья граждан.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" под охраной здоровья граждан понимается система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи.

В соответствии со ст. 17 Закона об основах охраны здоровья граждан к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (за исключением территорий, медицинская помощь населению которых оказывается в соответствии со статьей 42 настоящего Федерального закона) в сфере охраны здоровья относятся: создание условий для оказания медицинской помощи населению в соответствии стерриториальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и законом субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; обеспечение организации оказания медицинской помощи в медицинских организациях муниципальной системы здравоохранения в случае передачи соответствующих полномочий в соответствии с ч. 2 ст. 16 настоящего Федерального закона; информирование населения муниципального образования, в том числе через средства массовой информации, о возможности распространения социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, на территории муниципального образования, осуществляемое па основе ежегодных статистических данных, а также информирование об угрозе возникновения и о возникновении эпидемий в соответствии с законом субъекта Российской Федерации; участие в санитарно-гигиеническом просвещении населения и пропаганде донорства крови и (или) ее компонентов; участие в реализации на территории муниципального образования мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях, информирование населения о медико-санитарной обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах; реализация на территории муниципального образования мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни в соответствии с законом субъекта Российской Федерации; создание благоприятных условий в целях привлечения медицинских работников и фармацевтических работников для работы в медицинских организациях в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Таким образом, к полномочиям органов местно самоуправления в сфере охраны здоровья граждан не относится заключение договоров на реконструкцию муниципальных котельных и передача муниципального имущества в залог. Тем самым, Комитет, обосновывая необходимость предоставления преференции обеспечением охраны здоровья граждан, вышел за пределы предоставленных органам местного самоуправления полномочий.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" под охраной окружающей среды понимается деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

В соответствии с ч. 3 ст. 7 Закона об охране окружающей среды к вопросам местного значения городского округа относятся: организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

Вместе с тем, Комитетом не представлено сведений о том, что реконструкция муниципальных котельных относится и включена в перечень мероприятий по охране окружающей среды, а также не представлен сам перечень таких мероприятий и оценка влияния на окружающую среду последствий такой реконструкции.

Из перечня работ, выполняемых в рамках реконструкции муниципальных котельных, следует, что они выполняются с целью обеспечения экономного, эффективного и рационального использования энергетических ресурсов при выработке тепловой энергии, но не для охраны здоровья граждан и окружающей среды.

Таким образом, выводы суда о том, что мероприятия по реконструкции муниципальных котельных соответствуют целям защиты окружающей среды городского округа и охраны здоровья граждан от вредных выбросов, и соответствуют целям предоставления муниципальной преференции, поименованных в ст. 19 Закона о защите конкуренции, не подтверждаются материалами дела и противоречат действующему законодательству.

Вывод о том, что решение об отказе в согласовании муниципальной преференции Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области необоснованно аналитическим отчетом по оценке состояния конкурентной среды на товарном рынке производства работ по строительству и реконструкции объектов энергетики, не основан на законе, поскольку в решении суда отсутствует ссылка на нормативных акт, которым бы предусмотрено обязанность антимонопольного органа производить соответствующий аналитический отчет в случае отказа в согласовании муниципальной преференции.

Согласно ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для вынесения решения о признании ненормативного акта незаконным является одновременное наличие следующих обстоятельств: несоответствие оспариваемого ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности данным ненормативным актом.

В данном случае, указанные обстоятельства отсутствуют.

Обжалуемый ненормативный акт не препятствует Комитету в осуществлении прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не ограничивает заявителя в осуществлении им властно-распорядительных полномочий с пределах предоставленной компетенции.

Таким образом, при вынесении решения судом первой инстанции допущено неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

Руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда г. Москвы от 25.02.2016 по делу N А40-215549/15 отменить.

В удовлетворении заявления Комитета по управлению имуществом Администрации городского округа Домодедово Московской области о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы России по Московской области от 29.07.2015 N 06-СЕ/10868 и обязании устранить допущенные нарушения прав заявителя, отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Т.Т. Маркова

Судьи

Д.Е. Лепихин В.И. Попов