Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 июля 2016 г. N 14АП-4906/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 2 ноября 2016 г. N Ф07-9201/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Вологда

11 июля 2016 г.

Дело N А13-1330/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 04 июля 2016 года.

В полном объёме постановление изготовлено 11 июля 2016 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующей Осокиной Н.Н., судей Мурахиной Н.В. и Смирнова В.И. при ведении протокола секретарем судебного заседания Рудницкой А.В..

при участии от инспекции Лебедевой Е.А. по доверенности от 11.01.2016,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Инспекции государственного строительного надзора Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 16 мая 2016 года по делу N А13-1330/2016 (судья Парфенюк А.В.),

установил:

администрация городского поселения поселок Шексна (ОГРН 1053500558561; ИНН 3524010516; место нахождения: 162560, Вологодская область, Шекснинский район, рабочий поселок Шексна, улица Гагарина, д. 16 далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Инспекции государственного строительного надзора Вологодской области (место нахождения: 160000, г. Вологда, ул. Предтеченская, д. 19; ОГРН 1053500023290; ИНН 3525148002; далее - Инспекция) об отмене определения от 19.01.2016 об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Определением суда от 17.03.2016 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация Шекснинского муниципального района (далее - администрация района).

Решением суда от 16 мая 2016 года заявленные требования удовлетворены.

Инспекция не согласилась с решением суда и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит отменить судебный акт и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на принятие всех необходимых мер в рамках ее компетенции при рассмотрении обращения администрации.

Администрация и третье лицо отзывы на апелляционную жалобу не представили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, представителей в суд не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя инспекции, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, администрация поселения обратилась в Инспекцию с заявлением от 06.11.2015 N 1453, в котором сообщила, что на земельном участке с кадастровым номером 35:23:0304013:9, площадью 3344 кв.м с видом разрешенного использования "Обслуживание жилого дома" находится жилой дом N 24 по улице Детской поселка Шексна. В июне 2015 года администрацией выявлен снос ветхих хозяйственных построек, расположенных на придомовой территории указанного дома, а также начато строительства на их месте 16 капитальных гаражей боксового типа. Разрешение на строительство "архитектурой Шекснинского муниципального района" не выдавалось. Выделение земельного участка под строительство гаражей администрацией не осуществлялось. Строительство капитальных гаражей в зоне Ж-2 "Зона многоквартирной жилой застройки средней этажности (2-4 этажа)" не допускается Правилами землепользования и застройки.

Заявление администрации поселения от 06.11.2015 N 1453 Инспекция направила в Комитет градостроительства и архитектуры Вологодской области, который письмом от 13.11.2015 N 01-12/125 возвратил в Инспекцию указанное выше заявление для рассмотрения и принятия мер по компетенции, разъяснив, что ответственность за строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, предусмотрена статьей 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Администрация также обратилась в Государственную жилищную инспекцию Вологодской области с заявлением от 06.11.2015 N 1454, которое аналогично по содержанию заявлению в инспекцию от 06.11.2015 N 1453.

Государственная жилищная инспекция Вологодской области письмом от 12.11.2015 N 01-16/7450-2015 направила заявление администрации поселения от 06.11.2015 N 1454 в Инспекцию для рассмотрения вопроса о возможности привлечения виновных лиц к ответственности по статье 9.5 КоАП РФ.

Инспекция письмом от 09.12.2015 N 01-15/370 для решения вопроса о привлечении к административной ответственности предложила администрации поселения документально подтвердить факты строительства объекта капитального строительства и виды строящихся объектов; обязательность получения разрешения на строительство объектов; принадлежность земельного участка, место жительства (регистрации) гражданина - владельца участка.

Администрация поселения письмом от 17.12.2015 N 2033 направила в адрес Инспекции копии следующих документов: фото, постановления администрации Шекснинского муниципального района от 10.09.2007 N 1527 "О прекращении права аренды на земельные участки и предоставлении их в долевую собственность в п. Шексна, ул. Детская"; кадастровой выписки о земельном участке с кадастровым номером 35:23:0304013:9; выкопировки плана землепользования пос. Шексна с указанием границ участка; решение Совета городского поселения пос. Шексна от 30.10.2014 N 46 "О передаче осуществления полномочий".

В этом же письме администрация поселения сообщила о передаче ее полномочий в сфере градостроительной деятельности Шекснинскому муниципальному району.

По представленным материалам Инспекция вынесла определение от 19.01.2016 об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, поскольку в ее адрес не представлены сведения о виде строения (подтверждении капитальности), обязательности получения разрешения на строительство, а также данные о лицах, совершивших правонарушение.

Считая вышеуказанное определение незаконным, администрация поселения обратилась в арбитражный суд с заявленными требованиями.

Суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные администрацией требования.

В силу части 3 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) постановление по делу об административном правонарушении, связанном с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

В соответствии с частью 4 статьи 30.1 КоАП РФ определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении обжалуется в том же порядке.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 19.2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - постановление N 10), порядок рассмотрения дел об оспаривании определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении определяется, как и для дел об оспаривании постановлений о назначении административного наказания, исходя из положений статьей 207 АПК РФ.

В силу части 2 статьи 207 АПК РФ производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, а также на основании заявлений потерпевших.

Частью 1 статьи 30.1 КоАП РФ право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении предоставлено лицу, в отношении которого вынесено постановление, потерпевшему, законными представителями этих лиц, а также защитникам и представителям названных выше лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 25.2 КоАП РФ потерпевшим является физическое лицо или юридическое лицо, которым административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред.

Согласно пункту 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" право потерпевшего на участие в деле об административном правонарушении должно быть обеспечено независимо от того, является ли наступление последствий признаком состава административного правонарушения.

В связи с этим суд первой инстанции правомерно посчитал, что факт непризнания администрации поселения потерпевшей ввиду того, что протокол об административном правонарушении не составлялся, не может в данном случае лишать ее права на судебную защиту, гарантированного статьей 47 Конституции Российской Федерации и статьей 4 АПК РФ.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 28.12.2009 по делу N А56-7590/2009.

В соответствии частью 3 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1 и 1.1 названной статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В силу пункта 2 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении являются поступившие в том числе из органов местного самоуправления материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Указанные материалы подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях (часть 2 статьи 28.1 КоАП РФ).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 29.09.2015 N 2315-О, связывая возможность возбуждения дела об административном правонарушении с наличием достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях исключает возможность начала производства по делу об административном правонарушении, в частности, в случае отсутствия события административного правонарушения и отсутствия состава административного правонарушения (часть 1 статьи 24.5). Соответственно, принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении, которое согласно части 5 статьи 28.1 КоАП РФ должно быть мотивированным, требует, в частности, проверки указанных в заявлении об административном правонарушении сведений и не предполагает, что такое решение принимается по факту поступления заявления. В связи с этим должностному лицу, рассматривающему заявление, должен быть предоставлен - по смыслу указанных законоположений - достаточный (разумный) срок для принятия обоснованного решения по нему, во всяком случае учитывающий установленные в статье 4.5 КоАП РФ сроки давности привлечения к административной ответственности.

Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из обстоятельств, определенных положениями части 1 статьи 24.5 КоАП РФ.

Частью 5 статьи 28.1 КоАП РФ предусмотрено, что в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 настоящей статьи, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Следовательно, как правомерно указано судом первой инстанции, в рассматриваемом случае административный орган обязан проверить содержащиеся в поступивших от администрации поселения материалах сведения о наличии события и состава административного правонарушения.

Статье 9.5 КоАП РФ установлена ответственность за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 6 постановления Пленума от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, могут являться застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу статьи 51 ГрК РФ на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например, подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство.

В силу части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (часть 2 статьи 51 ГрК РФ).

Перечень оснований, при наличии которых не требуется получения разрешения на строительство, установлен частью 17 статьи 51 ГрК РФ.

В соответствии с пунктом 1 части 17 статьи 51 ГрК РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, или строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства.

Обязательным условием для применения данной нормы является осуществление строительства объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном для садоводства, дачного хозяйства физическому лицу в границах одного, единого, юридически оформленного земельного участка, предназначенного для указанных целей.

Согласно оспариваемому определению от 19.01.2016, отказывая в возбуждении дела об административном правонарушении, Инспекция сослалась на отсутствие достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, в связи с не представлением администрацией района сведений о виде строения (подтверждение капитальности), обязательности получения разрешения на строительство, данные о лицах, совершивших правонарушение.

Из определения Инспекции от 19.01.2016 следует, что представление таких сведений является "необходимым условием для установления обстоятельств административном правонарушения".

Между тем, как обоснованно указано судом первой инстанции, вышеуказанные обстоятельства (непредставление заявителем сведений) не предусмотрены КоАП РФ в качестве оснований для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении.

Доказательства, свидетельствующие о том, что Инспекцией предпринимались меры для получения из иных источников (в частности, от организации, осуществляющей управление спорным многоквартирным домом и от жильцов) сведений, необходимых в данном случае для суждения о наличии (отсутствии) события и состава административного правонарушения (в том числе о принадлежности спорного земельного участка), в материалы дела не представлены.

Поскольку доказательств, подтверждающих проведение Инспекцией проверки указанных в заявлении об административном правонарушении сведений не представлено, суд первой инстанции правомерно посчитал преждевременным сделанный Инспекцией вывод о наличии оснований для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении.

Суд апелляционной инстанции не может принять во внимание ссылку Инспекции на часть 5 статьи 54 ГрК РФ.

Указанной нормой установлено, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом определенных особенностей организации и проведения проверок. Так, проверки проводятся на основании поступивших в орган государственного строительного надзора обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 настоящего Кодекса, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 настоящего Кодекса, из средств массовой информации о фактах произошедшей аварии, нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в том числе нарушений обязательных требований к применяемым строительным материалам, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекли причинение такого вреда.

В соответствии с указанной нормой, Инспекция обязана проводить проверку поступившей от органов местного самоуправления информации.

Инспекцией не доказано, что нарушение нормативных актов при строительстве 16 капитальных гаражей боксового типа, на которые ссылается администрация в своем заявлении, не создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекли причинение такого вреда, поскольку заявление администрации фактически инспекцией не проверено.

Также нормами КоАП РФ не установлена возможность отказа в возбуждении дела об административном правонарушении в связи с невозможностью или не проведением проверки в порядке, установленном Законом N 294-ФЗ или каким-либо иным законом.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении арбитражный суд установит, что оспариваемое постановление или порядок его принятия не соответствует закону суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

В связи с чем суд апелляционной инстанции считает, что дело рассмотрено судом первой инстанций полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, выводы суда основаны на имеющихся в деле доказательствах, а потому суд апелляционной инстанция не находит оснований для отмены решение суда.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 16 мая 2016 года по делу N А13-1330/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Инспекции государственного строительного надзора Вологодской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Н. Осокина

Судьи

Н.В. Мурахина В.И. Смирнов