Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 14 июля 2016 г. N 21АП-658/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 19 октября 2016 г. N Ф10-4003/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о привлечении к административной ответственности, о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: решение суда первой инстанции отменено

14 июля 2016 г.

Дело N А84-68/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 07 июля 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 июля 2016 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Вахитова Р.С., судей Голика В.С., Сикорской Н.И., при ведении протокола секретарем судебного заседания Мосейчук М.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Правительства Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 28.03.2016 по делу N А84-68/2016 (судья Морозова Н.А.)

по заявлению Некоммерческой организации "Гарантийный фонд поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в г. Севастополе"

к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Крым и городу Севастополю,

с участием заинтересованного лица: Прокуратуры города Севастополя,

третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Департамента экономики города Севастополя, Правительства Севастополя,

об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности,

при участии в судебном заседании:

от Некоммерческой организации "Гарантийный фонд поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в г. Севастополе" - Пучкиной А.С., представитель по доверенности б/н от 11.01.16; Харченко Ю.В., директор, приказ N 1 от 10.11.14;

от Департамента экономики города Севастополя - Михайловой Е.И. представитель по доверенности б/н от 11.01.16;

от Правительства Севастополя - Зыкова В.А. представитель по доверенности N 5101/31/2-15 от 28.09.15;

от Ликвидационной комиссии по упразднению Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республику Крым и городу Севастополю - Крамаренко М.В., представитель по доверенности N 11 от 27.06.16; Сиротенко А.Н., представитель по доверенности N 10 от 27.06.16 (до перерыва);

от Прокуратуры - прокурора отдела прокуратуры города Севастополя - Махини В.В., служебное удостоверение N ТО180600 от 30.01.15 (до перерыва); старшего прокурора отдела прокуратуры города Севастополя - Джавлаха С.Н., служебное удостоверение N 181586 от 10.06.14 (после перерыва),

установил:

Некоммерческая организация "Гарантийный фонд поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в г. Севастополе" (далее - заявитель, Фонд) обратилась в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Крым и городу Севастополю (далее - Управление) о назначении административного наказания от 28.12.2015 N 3, которым Фонд признан виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 150 000 рублей.

Определением Арбитражного суда города Севастополя от 15.01.2016 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечен Департамент экономики города Севастополя (далее - Департамент), а определением от 10.02.2016 к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена Прокуратура города Севастополя. В судебном заседании 26.02.2016 судом первой инстанции к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено Правительство Севастополя (далее - Правительство).

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 28.03.2016 в удовлетворении заявления отказано. При этом суд первой инстанции пришел к выводу, что Фонд разместил 3 000 000,00 руб., перечисленных в качестве субсидии, в банковских учреждениях не для их освоения в соответствии с утвержденной программой, а исключительно в собственных интересах с целью извлечения прибыли, тем самым необоснованно изъяв приведенную сумму из государственной программы. Суд счел доказанной вину Фонда в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ.

Не согласившись с указанным судебным актом, Правительство подало апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение Арбитражного суда города Севастополя и принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные Фондом требования. В обоснование апелляционной жалобы Правительство указало, что Фонд, производя размещение во вклады (депозиты) кредитных организаций денежных средств, предназначенных для предоставления поручительства по обязательствам субъектов малого и среднего предпринимательства и организаций инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, а также для исполнения обязательств по таким поручительствам, поступивших из бюджетов различных уровней, действовал исключительно в рамках Приказа Министерства экономического развития Российской Федерации N 411 от 01.07.2014. Ввиду указанного Правительство полагает, что Фонд был незаконно привлечен к административной ответственности.

Определением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 04.05.2016 апелляционная жалоба была принята к производству и назначена к рассмотрению в судебном заседании на 02.06.2016. Определением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 02.06.2016 судебное разбирательство было отложено на 30.06.2016. В судебном заседании, которое состоялось 30.06.2016, был объявлен перерыв до 07.07.2016.

От Прокуратуры города Севастополя в материалы дела поступил отзыв на апелляционную жалобу, согласно которому Прокуратура просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

От Департамента и Фонда в материалы дела поступили отзывы на апелляционную жалобу, в соответствии с которыми они просят апелляционную жалобу удовлетворить, а решение отменить. Считают, что Фонд действовал правомерно и в соответствии Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации N 411 от 01.07.2014, нецелевое использование средств отсутствует.

В судебном заседании 07.07.2016 представитель Ликвидационной комиссии по упразднению Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республику Крым и городу Севастополю (далее - Ликвидационная комиссия) представил отзыв на апелляционную жалобу. Считает жалобу необоснованной и не подлежащей удовлетворению и просит оставить решение суда первой инстанции без изменения. По мнению представителя Ликвидационной комиссии, Фонд размещал денежные средства федерального бюджета на депозитных счетах для их последующего использования на собственные нужды, а не для поддержки предпринимателей, что является нецелевым использованием денежных средств. Также представители Ликвидационной комиссии Управления пояснили, что Управление находится в стадии ликвидации, однако на момент рассмотрения дела не ликвидировано, рассмотренные Управлением дела об административных правонарушениях Федеральному казначейству переданы не были, ввиду чего Управление является надлежащим заинтересованным лицом при рассмотрении арбитражным судом дела об оспаривании вынесенного Управлением постановления о привлечении Фонда к административной ответственности.

Представители Фонда, Департамента и Правительства в судебном заседании поддержали апелляционную жалобу, прокурор и представители Ликвидационной комиссии Управления возражали против ее удовлетворения.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда города Севастополя проверены в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). При этом судом апелляционной инстанции установлены основания для его отмены.

Как следует из материалов дела и установлено судом, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.05.2014 N 482 "О государственной поддержке в 2014 году развития малого и среднего предпринимательства в Республике Крым и городе Севастополе и внесении изменений в акты Правительства Российской Федерации по вопросам распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства" и постановлением Правительства Севастополя от 24.04.2014 N 14 "Об утверждении Государственной программы города федерального значения Севастополя "Развитие малого и среднего предпринимательства Севастополя на 2014 год" (далее - Программа) бюджету города Севастополя предоставлена субсидия в размере 47 500 000,00 руб. на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства. В дальнейшем 30.07.2014 между Министерством экономического развития Российской Федерации и Правительством Севастополя подписано соглашение N 001-МБ-14 (том дела 1, л.д. 150 -157), предметом которого являлось предоставление субсидии из федерального бюджета бюджету города федерального значения Севастополю на реализацию мероприятий в соответствии с утвержденной Программой, в том числе на организацию деятельности по созданию Гарантийного фонда поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в городе Севастополе с целью обеспечения доступа субъектов малого и среднего предпринимательства и организаций инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства к кредитным и иным финансовым ресурсам, а также осуществления иных видов деятельности в рамках реализации Программы в размере 9 500 000,00 руб. Срок действия соглашения определен до 31.12.2014. На основании постановления Правительства Севастополя от 17.09.2014 N 06 "О создании некоммерческой организации "Гарантийный фонд поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в г. Севастополе", приказа Главного управления экономического развития Севастополя от 21.10.2014 N 3 "О создании некоммерческой организации "Гарантийный фонд поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в г. Севастополе" создан Фонд (регистрация в качестве юридического лица в установленном порядке произведена 05.11.2014). Постановлением Правительства Севастополя от 10.11.2014 N 462 "Об использовании субсидии, предоставляемой в 2014 году из федерального бюджета и средств, предусмотренных в бюджете города Севастополя на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства" осуществлено распределение соответствующей субсидии и утвержден Порядок ее использования. Во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 26.05.2014 N 14 и вышеуказанных региональных актов между Главным управлением экономического развития Севастополя (в настоящее время - Департамент) и Фондом заключено соглашение от 18.11.2014 N 3, по условиям которого Главное управление предоставило организации субсидию в размере, отраженном в пункте 2.1.1 соглашения в целях обеспечения деятельности Фонда, а последний принял на себя обязательства использовать средства субсидии по целевому назначению (том дела 1, листы 144 - 149). Субсидия предоставляется на реализацию мероприятия программы "Развитие малого и среднего предпринимательства в Севастополе" - организация деятельности по созданию Гарантийного фонда поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в г. Севастополе с целью обеспечения доступа субъектов малого и среднего предпринимательства г. Севастополя к кредитным и иным финансовым ресурсам, а также осуществления иных видов деятельности в рамках реализации Государственной программы развития малого и среднего предпринимательства в г. Севастополе в 2014 году. Исходя из пункта 2.1 соглашения, Главное управление перечисляет заявителю субсидию для исполнения обязательств в размере 10 000 000,00 руб. Финансирование осуществляется путем предоставления субсидии из бюджета города Севастополя, источником которой являются средства субсидии из федерального бюджета бюджету города Севастополя на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, в рамках подпрограммы "Развитие малого и среднего предпринимательства" Государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика". Платежными поручениями от 26.11.2014 N N 256, 259, от 18.12.2014 N 224 денежные средства доведены до Фонда.

В мае 2015 года Прокуратура с привлечением специалистов Управления провела проверку по вопросу законности использования средств федерального бюджета, направленных в виде субсидии на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства. В ходе проверки было установлено, что 3 000 000, руб. из полученных средств субсидии Фонд разместил в КБ "Кубань-Банк" по результатам проведения конкурсного отбора на основании договора от 23.12.2014 N 1002/10-04/2144. В последующем, денежные средства в сумме 3 000 000, руб., высвободившиеся после расторжения договора с КБ "Кубань-Банк", размещены на депозитном счете Крымского филиала ОАО АК "БайкалБанк" в соответствии с договором от 24.03.2015. Управлением выявлено, что текущие расходы заявителя покрывались за счет средств субсидии, полученных из федерального бюджета или полученных в виде дохода от использования средств федерального бюджета. Перечисленные обстоятельства зафиксированы в справке Управления от 27.05.2015 (том 1, л.д.118-141). В письме от 05.06.2015 N 82-04-17/399 Управление информировало Прокуратуру об обнаруженных нарушениях требований статьи 17 Федерального закона от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", статей 123.17, 123.20 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 7, 24-26 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях), (том 1, л.д. 142-143). В частности, по мнению уполномоченного органа, доходы в виде процентов от размещения целевых поступлений в форме субсидий на депозитных счетах кредитных организаций являются составной частью таких целевых денежных средств, ввиду чего подлежат использованию по их целевому предназначению, а не на финансирование текущей деятельности фонда. По итогам поступивших материалов Прокуратура вынесла постановление от 13.07.2015 о возбуждении в отношении Фонда дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ (том 1, л.д. 107-110). В соответствии со статьей 23. 7 КоАП РФ Прокуратура передала по подведомственности материалы дела для рассмотрения в Управление. Постановлением от 28.12.2015 N 3 Фонд признан виновным в совершении противоправного деяния, ответственность за которое установлена статьей 15.14 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в сумме 5% от суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению, - 3 000 000 руб., что составило 150 000,00 руб. Согласно этому постановлению заявитель, вопреки требованиям пункта 1.1 соглашения от 30.07.2014 N 001-МБ-14, подписанного между Министерством экономического развития Российской Федерации и Правительством Севастополя, разместил бюджетные средства в банковских вкладах в кредитных учреждениях с целью получения прибыли в виде процентов.

Не согласившись с названным постановлением Управления, Фонд обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене, в удовлетворении которого судом первой инстанции было отказано.

Апелляционная коллегия считает, что суд первой инстанции необоснованно пришел к выводу о том, что размещение Фондом средств субсидий в размере 3 000 000, руб. на депозитном счете кредитного учреждения не соответствует целям программы, является нецелевым использованием бюджетных средств и составляет объективную сторону правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ.

Согласно статье 15.14 КоАП РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.

Статьей 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Оспариваемым постановлением Управления было установлено, что нарушение Фондом норм законодательства выразилось в размещении бюджетных средств в банковских вкладах в кредитных учреждениях с целью получения прибыли в виде процентов.

Однако ни Управлением при вынесении указанного постановления, ни судом первой инстанции при рассмотрении дела о его оспаривании не учтено следующее.

Министерство экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ. Минэкономразвития осуществляет полномочия по принятию нормативных правовых актов, касающихся требований к организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства при реализации федеральных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства (п.п. 5.2.8.1 п.5.2 раздела 5 части II Положения о Минэкономразвития).

На основании указанных полномочий Минэкономразвития был издан приказ от 1 июля 2014 года N 411 "Об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2014 году предоставляются субсидии из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации" (далее - Приказ N 411). По своей сути данный приказ - это документ (акт), являющийся правовым основанием предоставления Фонду средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и определяющий цели и условия предоставления субсидии, который регламентирует и детализирует механизм деятельности Фонда, требования к Фонду, как Гарантийной организации, порядок использования денежных средств, предоставленных Фонду из бюджетов всех уровней и т.п.

Вместе с тем, Приказом N 411 предусмотрено, что в целях обеспечения основного вида деятельности Гарантийной организации (предоставление поручительств) из объема средств, предоставленных за счет средств бюджетов всех уровней, доходов от операционной и финансовой деятельности Гарантийная организация формирует гарантийный капитал (пункт 4.8.1)

Исходя из установленных Приказом N 411 основных требований к порядку управления гарантийным капиталом Гарантийной организации, последняя обязана размещать денежные средства, полученные из бюджетов всех уровней, с соблюдением принципов диверсификации, возвратности, ликвидности и доходности (пункт 4.8.13.12.1 Приказа N 411). При этом Гарантийная организация обязана выбрать один или несколько из предложенных в пункте 4.8.13.12.2 способов размещения денежных средств, предназначенных для предоставления поручительств по обязательствам субъектов малого и среднего предпринимательства и организаций инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, а также для исполнения обязательств по таким поручительствам, поступивших из бюджетов различных уровней. Подпунктом "а" пункта 4.8.13.12.2 Приказа N 411 к одному из таких способов отнесено самостоятельное размещение средств во вклады (депозиты) кредитных организаций на основании конкурсного отбора в соответствии с пунктом 4.8.13.12.8 настоящей Конкурсной документации.

Объективной стороной правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ, является использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств.

В оспариваемом постановлении Управлением не установлено, с какой именно целью Фондом были размещены 3 000 000, руб. на депозитных счетах банков (сначала КБ "Кубань-Банк", в последующем ОАО АК "БайкалБанк"), на что использовались проценты, полученные от размещения средств на депозитах, и в чем именно действия Фонда по размещению средств на депозитных счетах не соответствует целям Программы, для которых эти средства были Фондом получены.

При изложенных обстоятельствах, учитывая, что Приказом N 411 прямо предусмотрена обязанность Гарантийной организации, какой является Фонд, размещать денежные средства, полученные из бюджетов всех уровней, в том числе предусмотрена возможность выполнения указанной обязанности путем размещения средств во вклады (депозиты) кредитных организаций, само по себе размещение Фондом бюджетных средств в банковских вкладах в кредитных учреждениях с целью получения прибыли в виде процентов, установленное оспариваемым постановлением, не может быть квалифицировано в качестве нецелевого использования бюджетных средств и составлять объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ.

Таким образом, апелляционная коллегия считает, что Фонд был неправомерно привлечен к административной ответственности по статье 15.14 КоАП РФ, а потому апелляционная жалоба Правительства подлежит удовлетворению, а решение суда первой инстанции - отмене.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 28 марта 2016 года по делу N А84-68/2016 отменить.

Заявление Некоммерческой организации "Гарантийный фонд поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в г. Севастополе" удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Крым и городу Севастополю от 28.12.2015 по делу N 04-29/06-15 о назначении административного наказания N 3.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Р.С. Вахитов

Судьи

В.С. Голик Н.И. Сикорская