Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 июля 2016 г. N 11АП-8360/16

г. Самара

15 июля 2016 г.

Дело N А72-2355/2016

Резолютивная часть постановления объявлена: 13 июля 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено: 15 июля 2016 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Драгоценновой И.С.,

судей Поповой Е.Г., Филипповой Е.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Лаврской Е.В.,

с участием:

от Департамента государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области - представителя Гафуровой А.К. (доверенность от 11.04.2016 N 73-ИОГВ-10.02.01-07/36),

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области - представитель не явился, извещено,

от Ульяновского областного государственного унитарного предприятия бюро технической инвентаризации - представитель не явился, извещено,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда, в зале N 3, дело по апелляционной жалобе Департамента государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области

на решение Арбитражного суда Ульяновской области от 04 мая 2016 года по делу N А72-2355/2016 (судья Корастелев В.А.),

принятое по заявлению Департамента государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области (ОГРН 1027301177749, ИНН 7303003740),

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области (ОГРН 1027301176902, ИНН 7325002331),

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Ульяновское областное государственное унитарное предприятие бюро технической инвентаризации (ОГРН 1027301171732, ИНН 7303005434),

об оспаривании решения от 09.02.2016 и предписания N 3, принятых по делу N12940/04-2016,

УСТАНОВИЛ:

Департамент государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области (далее - заявитель) обратился в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области (далее - ответчик), третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Ульяновское областное государственное унитарное предприятие бюро технической инвентаризации (далее - третье лицо), об оспаривании решения от 09.02.2016 и предписания N 3, принятых по делу N12940/04-2016.

Решением Арбитражного суда Ульяновской области от 04 мая 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано. Отменены обеспечительные меры, принятые определением Арбитражного суда Ульяновской области от 24.02.2016 по настоящему делу в виде приостановления до вступления в законную силу судебного акта, которым заканчивается рассмотрение настоящего дела по существу, действие предписания N 3, выданного Управлением антимонопольной службы по Ульяновской области в адрес Департамента государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области по делу N12940/04-2016.

Не согласившись с выводами суда, заявитель подал апелляционную жалобу, в которой просит решение Арбитражного суда Ульяновской области от 04.05.2016 по делу N А72-2355/2016 отменить и вынести новый судебный акт об удовлетворении требований Департамента госимущества в полном объеме.

В обоснование доводов жалобы ссылается на неполное исследование судом обстоятельств дела, неправильное применение норм материального права.

В жалобе указывает на то, что в данном случае аукцион проведен в отношении сформированных земельных участков, предназначенных для возведения индивидуального жилого дома, не связан с осуществлением тем или иным лицом коммерческой деятельности, направлен на обеспечение граждан жилыми помещениями.

Податель жалобы указывает на то, что подпунктом 3 п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ однозначно определен субъектный состав такого договора аренды-граждане, выступающие на стороне арендатора, следовательно, Ульяновское областное государственное унитарное предприятие бюро технической инвентаризации не могло принимать участие в аукционе.

УФАС по Ульяновской области апелляционную жалобу отклонило по мотивам, изложенным в отзыве на нее. Кроме того, ходатайствует о рассмотрении дела в отсутствие его представителя, которое удовлетворено судом апелляционной инстанции.

Ульяновское областное государственное унитарное предприятие бюро технической инвентаризации апелляционную жалобу отклонило по мотивам, изложенным в отзыве на нее. Кроме того, ходатайствует о рассмотрении дела в отсутствие его представителя, которое удовлетворено судом апелляционной инстанции.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы своей апелляционной жалобы.

В судебное заседание представители ответчика, третьего лица не явились, о месте и времени судебного разбирательства надлежаще извещены, в связи с чем, апелляционная жалоба, в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ, рассмотрена в их отсутствие.

Апелляционная жалоба на судебный акт арбитражного суда Ульяновской области рассмотрена в порядке, установленном ст.ст.266-268 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу с учетом доводов апелляционной жалобы, отзывов, выступлений представителя заявителя, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Материалами дела подтверждаются следующие фактические обстоятельства.

По распоряжению Департамента от 2.12.2015 N 1447-р "Об аукционе на право заключения договоров аренды земельных участков" на сайте www.torgi.gov.ru (извещение N 291215/0041880/01), а также на официальном сайте Департамента размещено извещение о продаже по 15 лотам права аренды на земельные участки из состава земель населенных пунктов с видом разрешенного использования - отдельно стоящие индивидуальные жилые дома и дома коттеджного типа на одну семью, расположенные по адресу: Ульяновская область, Ульяновский район.

По лотам N 1-5 и 11 заявки на участие в аукционе поданы Ульяновским областным государственным унитарным предприятием бюро технической инвентаризации (далее - УОГУП БТИ).

Комиссией по проведению аукционов Департамента в допуске к участию в аукционе ГУП БТИ было отказано (протокол от 28.01.2016 N 02.04-05-2016) на основании подпункта 3 пункта 8 статьи 39.12. Земельного кодекса РФ, как не имеющему права приобретения земельных участков с разрешенным использованием "отдельно стоящие индивидуальные жилые дома и дома коттеджного типа на одну семью".

01.02.2016 ОГУП БТИ подана жалоба в УФАС по Ульяновской области на действия Департамента госимущества Ульяновской области, выразившиеся в недопуске к участию в аукционе.

Решением УФАС по Ульяновской области от 09.02.2016 по делу N 12940/04-2016 жалоба УОГУП БТИ признана обоснованной, а действия Департамента нарушающими часть 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", что выразилось в необоснованном отказе в допуске к участию в торгах УОГУП БТИ; нарушающими часть 1 статьи 17 Закона "О защите конкуренции", что выразилось в неразмещении на сайте www.torgi.gov.ru обязательной в соответствии с частью 21 статьи 39.11 ЗК РФ информации о предмете аукциона.

Управлением Департаменту выдано оспариваемое предписание о прекращении нарушения части 1, 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" путем отмены протокола приема заявок от 28.01.2016 N 02.04-05-2016 и внесения изменений в извещение по открытому аукциону на право заключения договора аренды земельных участков (извещение N291215/0041880/01 на сайте www.torgi.gov.ru) в части указания информации о предмете торгов (о сроке действия технических условий, о плате за подключение (технологическое присоединение).

Департамент, полагая, что решение и предписание Ульяновского УФАС России не соответствуют закону и нарушают его права, обратился в суд с заявлением, ссылаясь на то, что п. 3 ч. 8 ст. 39.8, ч. 2 ст. 39.13, ч. 8 ст. 39.14, ст. 39.18 Земельного кодекса РФ, предусмотрено, что на стороне арендатора субъектом договора аренды земельного участка для индивидуального жилищного строительства могут быть только граждане. В настоящем случае предоставляются сформированные земельные участки, предназначенные для возведения индивидуального жилого дома, что не связано с осуществлением тем или иным лицом коммерческой деятельности, а направлено на обеспечение граждан жилыми помещениями. Полномочия учредителя и собственника имущества УОГУП БТИ от лица Ульяновской области осуществляет Департамент.

Согласно учредительным документам УОГУП БТИ осуществление строительной деятельности, купля-продажа земельных участков не относятся к основным или к вспомогательным видам деятельности данного предприятия. Ни по своей правоспособности, ни в виду норм Земельного кодекса РФ данное предприятие не может быть признано участником аукционов по продаже земельных участков либо права аренды на земельные участки, предназначенные для индивидуального жилищного строительства.

Заявитель также указал на то, что предмет аукциона в документации описан полностью, извещение об аукционе содержало информацию о технических условиях подключения к сетям и информацию о плате за подключение в объеме, представленном самими сетевыми организациями, при этом конкретных сроков и платы за подключение указано не было, поскольку точные данные могут быть определены только после начала работ по возведению конкретного объекта. Жалоба УОГУП БТИ была подана исключительно на его недопуск к участию в аукционе, Управление при этом необоснованно вышло за рамки указанных в жалобе доводов, давая оценку содержанию извещения о проведении аукциона.

Судом первой инстанции в обжалуемом решении приведены мотивы и ссылки на нормативно-правовые акты, на основании которых отказано в удовлетворении заявления.

Анализируя и оценивая представленные сторонами в материалы дела доказательства в совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Действующее законодательство Российской Федерации, в том числе Земельный кодекс Российской Федерации не содержит норм, запрещающих юридическим лицам приобретать права на земельные участки, предназначенные для индивидуального жилищного строительства, а также с разрешенным использованием "отдельно стоящие индивидуальные жилые дома и дома коттеджного типа на одну семью".

При этом, как верно указал суд, индивидуальное жилищное строительство, как вид разрешенного использования земельного участка, является ограничением по объекту размещения на земельном участке, а не по правообладателю данным участком.

В соответствии с п. 1 ст. 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

Согласно п.п. 15 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в соответствии со статьей 39.18 ЗК РФ.

При этом статья 39.18 ЗК РФ устанавливает особенности предоставления таких земельных участков гражданам, и в ряде случаев крестьянским (фермерским) хозяйствам.

Процедура предоставления начинается с поступления заявления гражданина или крестьянского (фермерского) хозяйства о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка.

При отсутствии оснований, указанных в п.п. 2 п. 1 ст. 39.18 ЗК РФ, для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка или для отказа в предоставлении земельного участка, уполномоченный на предоставление земельных участков орган обеспечивает опубликование извещения о предоставлении земельного участка в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и размещает извещение на официальном сайте, а также на официальном сайте уполномоченного органа в информационно- телекоммуникационной сети "Интернет".

Далее, в соответствии со ст. 39.18 ЗК РФ, проведение аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка возможно лишь в случае поступления на данное извещение заявлений от иных граждан или крестьянских (фермерских) хозяйств, которые также заинтересованы в приобретении прав на испрашиваемый земельный участок.

Как следует из доказательств по делу, по подобной процедуре спорный аукцион не проводился. Следовательно, ссылка Департамента на нормы ЗК РФ, которые предусматривают право приобретения исключительно гражданами земельных участков для индивидуального жилищного строительства, является несостоятельной.

Согласно п. 1 ст. 39.11 ЗК РФ решение о проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, принимается уполномоченным органом, в том числе по заявлениям граждан или юридических лиц.

Общие правила и требования к подготовке и организации аукциона также изложены в статье 39.11 ЗК РФ.

Согласно пункту 9 указанной статьи аукцион является открытым по составу участников, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 10 настоящей статьи.

В соответствии с пунктом 10 данной статьи участниками аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для комплексного освоения территории или ведения дачного хозяйства, за исключением случая, предусмотренного абзацем вторым настоящего пункта, могут являться только юридические лица. В то же время участниками аукциона, проводимого в случае, предусмотренном пунктом 7 статьи 39.18 ЗК РФ могут являться только граждане или граждане и крестьянские (фермерские) хозяйства.

Указанное, как верно указал суд, свидетельствует об установлении ст. 39.11 ЗК РФ общих правил ко всем видам проводимых аукционов по предоставлению земельных участков.

Однако, в данной статье отсутствует указание на то, что если аукцион проводится для предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства по инициативе органа государственной власти или местного самоуправления (без инициации данной процедуры поступлением заявления от гражданина или крестьянского (фермерского) хозяйства в порядке, предусмотренном ст. 39.18 ЗК РФ), то участниками аукциона могут быть только граждане.

Иных ограничений по субъектному составу к участникам аукционов в ЗК РФ не содержится.

Таким образом, распространение нормы пункта 7 статьи 39.18 ЗК РФ на иные аукционы необоснованно.

Как установлено судом, в настоящем случае основанием для начала процедуры проведения рассматриваемого аукциона послужила инициатива Департамента, что также подтверждается распоряжением о проведении торгов от 22.12.2015 N 1447-р "Об аукционе на право заключения договоров аренды земельных участков", в котором ссылка на статью 39.18 ЗК РФ отсутствует.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что иные нормы Земельного кодекса РФ, на которые ссылается Департамент, сами по себе не исключают право юридических лиц на приобретение прав на земельные участки, предназначенные для индивидуального жилищного строительства.

Согласно части 2 статьи 17 Закона "О защите конкуренции" наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Следовательно, отказ Департамента в допуске к участию в аукционе УОГУП БТИ правомерно и обоснованно квалифицирован Управлением в оспариваемом решении как нарушающий часть 2 статьи 17 Закона "О защите конкуренции".

Судом правомерно отклонены доводы заявителя о том, что УФАС необоснованно вышло за рамки указанных в жалобе УОГУП БТИ оснований для признания действий незаконными, а также о соответствии требованиям закона содержания извещения об аукционе в части информации о технических условиях подключения к сетям и о плате за подключение, поскольку частью 17 ст. 18.1 Закона "О защите конкуренции" предусмотрено, что при рассмотрении жалобы по существу комиссия антимонопольного органа рассматривает обжалуемые акты и (или) действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей. В случае, если в ходе рассмотрения жалобы комиссией антимонопольного органа установлены иные нарушения в актах и (или) действиях (бездействии) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, уполномоченного органа и (или) организация осуществляющей эксплуатацию сетей, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом всех выявленных нарушений.

Частью 1 ст. 17 Закона "О защите конкуренции" при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений запрещены действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Ответчиком из анализа извещения правомерно и обоснованно установлено отсутствие следующих необходимых сведений о технических условиях подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения:

- в сведениях о технических условиях на подключение сетям газоснабжения отсутствует информация о сроке действия технических условий, о плате за подключение (технологическое присоединение);

- в сведениях о технических условиях на присоединение к электрическим сетям отсутствует информация о сроке действия технических условий;

При этом в соответствии с подпунктом 4 пункта 21 статьи 39.11 ЗК РФ извещение о проведении аукциона должно содержать, в том числе, сведения о технических условиях подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, предусматривающих предельную свободную мощность существующих сетей, максимальную нагрузку и сроки подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, о сроке действия технических условий, о плате за подключение (технологическое присоединение) на дату опубликования указанного извещения (за исключением случаев, если в соответствии с основным видом разрешенного использования земельного участка не предусматривается строительство здания, сооружения, и случаев проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для комплексного освоения территории или ведения дачного хозяйства).

Согласно пункту 24 статьи 39.11 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в проведении аукциона в случае выявления обстоятельств, предусмотренных пунктом 8 настоящей статьи.

При этом из пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ следует, что земельный участок не может быть предметом аукциона в случае отсутствия сведений о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно- технического обеспечения, за исключением случаев, если в соответствии с разрешенным использованием земельного участка не предусматривается возможность строительства зданий, сооружений, и случаев проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для комплексного освоения территории или ведения дачного хозяйства.

При таких обстоятельствах, ответчиком верно указано, что действия Департамента, выразившиеся в неразмещении обязательной, в соответствии с пунктом 21 статьи 39.11 ЗК РФ, информации о предмете аукциона, могли повлечь ограничение конкуренции, поскольку препятствовали формированию у потенциальных претендентов решения о необходимости принимать участие в аукционе ввиду незаконной неопределенности сведений, указанных в извещении, о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения.

С учетом изложенного данные действия Департамента правомерно и обоснованно квалифицированы Управлением в оспариваемом решении как нарушающие пункт 21 статьи 39.11 ЗК РФ и часть 1 статьи 17 Закона "О защите конкуренции".

Статьей 23 Закона "О защите конкуренции" предусмотрено полномочие антимонопольного органа выдавать организатору торгов, оператору электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, продавцу государственного или муниципального имущества, организатору продажи обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации и проведения торгов, продажи государственного или муниципального имущества, порядка заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, в том числе предписания об отмене протоколов, составленных в ходе проведения торгов, о внесении изменений в документацию о торгах, извещение о проведении торгов, об аннулировании торгов.

На основании ч. 1 ст. 39 этого же закона антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

В соответствии с ч. 1 ст. 50 данного закона по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия антимонопольного органа выдает предписание ответчику по делу.

Следовательно, выдача оспариваемого по настоящему делу предписания, установление срока и способа устранения выявленных нарушений, исходя из фактических обстоятельств дела, относится к установленным законом полномочиям Управления.

Оспариваемое предписание является законным и обоснованным, направлено на устранение нарушений, выявленных в законном решении Управления от 09.02.2016, принятом по делу N 12940/04-2016.

Оспариваемые решение и предписание не нарушают прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской либо иной экономической деятельности.

Поскольку заявителем не доказана совокупность условий, необходимая, в силу ч.2 ст.201 АПК РФ, для признания недействительным, в порядке Главы 24 АПК РФ, ненормативного правового акта (решения, действия) органа государственной власти, по настоящему делу отсутствует, судом правомерно отказано в удовлетворении заявления.

Кроме того, возможность участия в торгах на право заключения договоров аренды земельных участков под индивидуальное жилищное строительство юридических лиц, открытый состав участников аукциона, подтверждены постановлением Арбитражного суда Поволжского округа по делу N А72-12679/2015.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся фактически к повторению утверждений исследованных и правомерно отклоненных арбитражным судом первой инстанции, не могут служить основанием для отмены или изменения судебного акта, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм материального и процессуального права.

Суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

Решение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. ст. 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ульяновской области от 04 мая 2016 года по делу N А72-2355/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

И.С. Драгоценнова

Судьи

Е.Г. Попова Е.Г. Филиппова