Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 июля 2016 г. N 15АП-10152/16

город Ростов-на-Дону

19 июля 2016 г.

дело N А32-7197/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 июля 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Илюшина Р.Р.

судей О.Ю. Ефимовой, О.А. Сулименко

при ведении протокола судебного заседания секретарем Смородиной Ю.А.

при участии:

от заявителя: представитель по доверенности от 15.07.2016 Хараман А.Ю.;

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 17.05.2016 по делу N А32-7197/2016

по заявлению сельскохозяйственного производственного кооператива (колхоз) "Знамя Ленина"

к заинтересованному лицу - Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю

о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст. 7.1 КоАП РФ,

принятое в составе судьи Д.В. Купреева,

УСТАНОВИЛ:

сельскохозяйственный производственный кооператив (колхоз) "Знамя Ленина" (далее - заявитель, кооператив) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (далее - управление) от 26.02.2016 по делу N 27 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст. 7.1 Кодекса Российской федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 17.05.2016 заявленные требования удовлетворены.

Решение мотивировано истечением срока давности привлечения кооператива к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ.

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю обжаловало решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17.05.2016 в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ, и просило обжалуемое решение отменить, принять по делу новый судебный акт.

Апелляционная жалоба мотивированна тем, что выводы суда первой инстанции об истечении срока давности привлечения к административной ответственности основаны на неправильном толковании процессуальных норм. Поскольку днем обнаружения правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения, днем обнаружения настоящего административного правонарушения является 18.01.2016 (дата составления акта проверки).

В отзыве на апелляционную жалобу колхоз просил решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании представитель колхоза поддержал доводы, изложенные в отзыве на жалобу.

Апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителя управления, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя заявителя, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании распоряжения заместителя руководителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю от 21.12.2015 N 90-4783, письма администрации Старощербиновского сельского поселения от 04.12.2015 N 02-2566/15-24, должностными лицами Щербиновского территориального отдела Управления Росреестра по Краснодарскому краю проведена внеплановая выездная проверка сельскохозяйственного производственного кооператива (колхоза) "Знамя Ленина" на предмет соблюдения требований земельного законодательства при использовании земельных участков с кадастровыми номерами 23:36:0701000:367, 23:36:0701000:368, 23:36:0701000:369, расположенных по адресу: Краснодарский край, Щербиновский район, ст. Старощербиновская (категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для сельскохозяйственного производства).

В ходе проверки установлено, что СПК (колхоз) "Знамя Ленина" использует земельный участок с кадастровым номером 23:36:0701000:368, площадью 993 905 кв.м., без предусмотренных законодательством Российской Федерации правоустанавливающих документов.

По факту правонарушения 18.01.2016 специалистами Щербиновского территориального отдела Управления Росреестра по Краснодарскому краю составлен акт проверки N 1 и протокол об административном правонарушении.

26.02.2016 по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении N 27, главным государственным инспектором по использованию и охране земель в Щербиновском районе вынесено постановление о назначении административного наказания по делу N 27, согласно которому СПК (колхоз) "Знамя Ленина" привлечен к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа в размере 260 880,86 рубля.

СПК (колхоз) "Знамя Ленина", не согласившись с указанным постановлением, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Повторно изучив материалы дела, судебная коллегия не находит оснований к переоценке выводов суда первой инстанции об удовлетворении заявленных требований ввиду следующего.

Статьей 7.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или использовании земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.

Как указано в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.02.2005 по делу N 11301/04 и от 01.02.2005 по делу N 9289/04, анализ объекта и объективной стороны указанного состава административного правонарушения позволяет сделать вывод, что под использованием земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю следует понимать пользование земельным участком, осуществляемое с разрешения собственника или лица, им уполномоченного, но сопряженное с невыполнением предусмотренной законом обязанности по оформлению правоустанавливающих документов на землю.

В соответствии с п. 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" при рассмотрении дел об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ст. 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, следует учитывать, что под самовольным занятием земель понимается пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке.

В соответствии со статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 Земельного кодекса Российской Федерации.

Как следует из положений статей 40, 41, 43 Земельного кодекса Российской Федерации, а также статей 262, 264 Гражданского кодекса Российской Федерации право на использование (пользование) соответствующего земельного участка принадлежит собственнику такого земельного участка, а также может осуществляться лицом, не являющимся его собственником. К таким лицам, статьями 5, 41 Земельного кодекса Российской Федерации относит землепользователей, землевладельцев, арендаторов и обладателей сервитутов (обладающие правом ограниченного пользования чужим земельным участком).

Частью 2 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом.

На основании статьи 4 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственной регистрации подлежат права собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с ними в соответствии со статьями 130, 131 и 164 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Из вышеизложенного следует, что в отношении земельных участков законодательством установлен особый порядок возникновения прав на их использование, сопряженный с необходимостью образования земельных участков как объектов земельных отношений и государственной регистрации прав на них в качестве недвижимого имущества (формирование земельного участка, решение о предоставлении земельного участка на определенном праве, заключение и государственная регистрация соответствующих договоров, удостоверение возникшего права).

Если законом установлена обязанность лица оформить правоустанавливающие документы на землю, пользование данным земельным участком без оформления таких документов образует состав правонарушения, предусмотренный статьей 7.1 КоАП РФ.

Принимая обжалуемое решение, суд первой инстанции пришел к верному выводу о наличии события и состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ, поскольку кооператив допустил использование земельного участка с кадастровым номером 23:36:0701000:368, расположенного по адресу: Краснодарский край, Щербиновский район, ст. Старощербиновская, без предусмотренных законодательством Российской Федерации правоустанавливающих документов.

Однако, суд первой инстанции признал постановление управления от 26.02.2016 по делу N 27 незаконным в связи с истечением двухмесячного срока давности привлечения кооператива к административной ответственности, который начал течь с 07.12.2015, т.е. когда управление узнало о нарушении кооперативом норм земельного законодательства.

Управление, обратившись с апелляционной жалобой, не согласилось с данным выводом суда первой инстанции, считая, что суд неправильно определил день обнаружения административного правонарушения, которым согласно п. 19 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2, исходя из норм Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, КоАП РФ является дата составления акта проверки от 18.01.2016.

С данными доводами жалобы судебная коллегия согласиться не может.

Статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения.

При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом.

Длящееся правонарушение начинается с момента совершения противоправного действия или противоправного бездействия, сопряжено с длительным невыполнением лицом возложенной на него законодательством обязанности и прекращается вследствие действий самого лица, направленных к прекращению правонарушения, или вмешательства уполномоченного государственного органа.

В пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что согласно части 2 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

В постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - постановление N 2) разъяснено, что при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения.

Административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за самовольное занятие земельного участка носит длящийся характер, поскольку обусловлено бездействием, сопряженным с последующим длительным и непрекращающимся невыполнением возложенных на лицо обязанностей под угрозой привлечения к ответственности, продолжающимся на следующий и последующие дни по истечении установленного нормативным актом срока.

Согласно протоколу об административном правонарушении днем обнаружения совершенного кооперативом правонарушения является 18.01.2016 (дата выявления и фиксации административного правонарушения актом проверки N 1).

Управление ссылается на то, что именно с 18.01.2016 исчисляется срок давности, который истекает 18.03.2016, что свидетельствует о соблюдении управлением срока привлечения кооператива к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ.

Согласно ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ непосредственное обнаружение должностными лицами уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, является поводом к возбуждению дела об административном правонарушении.

Управление не учло, что в пункте 19 Постановления N 2 указано, что день обнаружения административного правонарушения определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.

Так, о факте правонарушения Администрация Старощербиновского сельского поселения сообщила в Щербиновский отдел Управления Росреестра по Краснодарскому краю письмом от 04.12.2015, которое поступило в контролирующий орган 07.12.2015.

В указанном письме администрация со ссылкой на информацию кооператива, уведомляла управление о самовольном захвате колхозом спорного земельного участка.

К указанному письму от 04.12.2015 администрация приобщила письмо колхоза от 03.12.2015, в котором последний не отрицал факт самовольного занятия земельного участка, выражая готовность оформить соответствующим образом арендные отношения.

Указанное письмо колхоза от 03.12.2015 имеется в материалах административного дела.

Таким образом, срок давности привлечения кооператива к ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ, подлежит исчислению с момента выявления факта использования земельного участка без правоустанавливающих документов.

Из анализ указанных писем, с учетом не отрицания факта самовольного занятия участка, можно сделать однозначный вывод о наличии в действиях кооператива состава правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ.

В этой связи, дальнейшие действия управления по проведению внеплановой проверки являлись формальными и необходимы были лишь для верного процессуального оформления конечного акта о привлечении коопертаива к административной ответственности.

Достоверно зная из писем администрации от 04.12.2015 и кооператива от 03.12.2015 о факте правонарушения, управлению следовало предпринять скорейшие меры для проведения административного расследования.

Следовательно, срок давности привлечения кооператива к ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ за вмененное ему в вину правонарушение истек 07.02.2016.

Указанный срок является пресекательным, его восстановление и продление законом не предусмотрено.

На основании части 6 ст. 24.5 КоАП РФ истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении от 26.02.2016.

Доводы апелляционной жалобы, с учетом изложенного, подлежат отклонению как основанные на неправильном толковании норм права и фактически направлены на переоценку обстоятельств, рассмотренных в рамках данного дела.

Таким образом, судебная коллегия считает, что нормы материального права применены судом первой инстанции правильно, а судебный акт принят на основании всестороннего, объективного и полного исследования имеющихся в материалах дела доказательств. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену обжалуемого судебного акта, не установлено.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17.05.2016 по делу N А32-7197/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Р.Р. Илюшин

Судьи

О.Ю. Ефимова О.А. Сулименко