Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 июля 2016 г. N 19АП-3468/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 10 ноября 2016 г. N Ф10-4230/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

город Воронеж

21 июля 2016 г.

Дело N А14-18113/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 15 июля 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 июля 2016 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Протасова А.И.,

судей Донцова П.В.,

Миронцевой Н.Д.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Дмитриевой Ю.А.,

при участии:

от Муниципального унитарного предприятия городского округа город Воронеж "Воронежская горэлектросеть": Паневина А.В., по доверенности от 01.02.2016;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области: Сисевой Н.И., по доверенности от 21.06.2016;

от Администрации городского округа город Воронеж Управления муниципальных закупок: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от ООО "Альтера": представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области на решение Арбитражного суда Воронежской области от 29.04.2016 по делу N А14-18113/2015 (судья Ловчикова Н.В.) по заявлению Муниципального унитарного предприятия городского округа город Воронеж "Воронежская горэлектросеть" (ОГРН 1023601577812, ИНН 3650000268) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (ОГРН 1033600046908 ИНН 3664022568) о признании незаконными и отмене решения и предписаний от 30.10.2015 по делу N 570-18.1,

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное унитарное предприятие городского округа город Воронеж "Воронежская горэлектросеть" (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением о признании решения Воронежского УФАС России от 30.10.2015 по делу N 570-18.1 незаконным, предписаний от 30.10.2015 об аннулировании запросов предложений на поставку КТП с реестровыми номерами: N 31502849771, 31502849801, 31502849837, 31502849871, 31502849889, 31502849961,31502850038 недействительными.

Дело рассматривалось с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Администрации городского округа город Воронеж Управления муниципальных закупок, ООО "Альтера".

Решением суда от 29.04.2016 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с указанным судебным актом, Управление Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель указывает, что в действиях заказчика имеется нарушение требований ч. 1 ст. 3 Закона N 223-ФЗ, п. 2 ч.2 ст.17 Закона о защите конкуренции, выразившееся в установлении в п.15 информационной карты запросов предложений на поставку КТП требования к участникам о предоставлении конкретного сертификата соответствия ГОСТу 14695-80, что может привести к ограничению количества возможных претендентов на заключение договора.

В отзыве на жалобу заявитель указывает, что формулирование требования не нарушает требования ст. 3 закона N 223-ФЗ, п. 2 ч. 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции и не может привести к ограничению количества возможных претендентов на заключение договора, так как запрос предложений дает потенциальным участникам достаточно времени для подготовки заявки.

В судебное заседание Администрация городского округа город Воронеж Управление муниципальных закупок и ООО "Альтера" не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Дело рассматривалось в отсутствие указанных лиц в порядке ст.ст. 156, 266 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, МУП "Воронежская горэлектросеть" является хозяйствующим субъектом, на который распространяется действие Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

Запросы предложений на поставку Комплектных трансформаторных подстанций (КТП) с реестровыми номерами: N 31502849771, N 31502849801, N 31502849837, N31502849871, N31502849889, N31502849961, N31502850038 размещены МУП "Воронежской горэлектросетью" на официальном сайте www.zakupki.gov.ru.

В соответствии с п. 15 информационных карт запросов предложений, претенденту на участие в запросах предложений необходимо представить на поставляемый КТП сертификат соответствия ГОСТу 14695-80.

В Воронежское УФАС России поступила жалоба ООО "Альтера" на действия заказчика - МУП "Воронежская горэлектросеть" при проведении запросов предложений на поставку КТП с реестровыми номерами: N 31502849771, N 31502849801, N31502849837, N 31502849871, N31502849889, N 31502849961, N 31502850038. По мнению Заявителя, заказчик в пункте 15 информационной карты запросов предложений установил требование к участнику запросов предложений о предоставлении конкретного сертификата, вследствие чего ограничил количество возможных претендентов на заключение договора.

Рассмотрев жалобу ООО "Альтера", комиссия Воронежского УФАС России 30.10.2015 по делу N 570-18. решила:

1. Признать жалобу ООО "Альтера" на действия заказчика - МУП "Воронежская горэлектросеть" при проведении запросов предложений на поставку КТП с реестровыми номерами: N 31502849771, N 31502849801, N31502849837, N31502849871, N 31502849889, N 31502849961, N31502850038 обоснованной.

2. Признать в действиях заказчика - МУП "Воронежской горэлектросети" нарушение требований части 1 статьи 3 223-ФЗ, пункта 2 части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции выразившееся в установлении к в пункте 15 информационной карты запросов предложений на поставку КТП с реестровыми номерами: N 31502849771, N 31502849801, N 31502849837, N 31502849871, N 31502849889, N 31502849961, N31502850038 требования к участникам о предоставлении конкретного сертификата соответствия ГОСТу 14695-80, что может привести к ограничению количества возможных претендентов на заключение договора.

МУП "Воронежской горэлектросети" 30.10.2015 выданы предписания об аннулировании запросов предложений на поставку КТП с реестровыми номерами: N 31502849771, N 31502849801, N 31502849837, N 31502849871, N 31502849889, N 31502849961, N 31502850038.

Считая вынесенные решение и предписания незаконными, Муниципальное унитарное предприятие городского округа город Воронеж "Воронежская горэлектросеть" обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, арбитражный суд области исходил из того, что требования заказчика о соответствии поставляемого товара (КТП) не нарушают требования Закона N 223-ФЗ, а напротив, способствуют достижению установленных в нем целей.

Апелляционная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции и полагает необходимым при рассмотрении данного спора руководствоваться следующим.

В силу части 1 статьи 1 Закона N 223-ФЗ целями его регулирования являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 статьи 1 названного Закона (заказчиков), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения (часть 2 статьи 3 Закона N 223-ФЗ).

Из пункта 4 статьи 6 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ следует, что жалоба на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии подается в письменной форме в антимонопольный орган и должна содержать указание на обжалуемые действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, соответствующие доводы.

В соответствии с пунктом 1 данного Порядка жалобы на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в соответствии с положениями Закона N 223-ФЗ, осуществляемой путем проведения торгов или запроса котировок, рассматриваются Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами в порядке, установленном статьей 18.1 Закона "О защите конкуренции".

Статьей 3 Закона N 223-ФЗ определены принципы и основные положения закупки товаров, работ, услуг.

Пунктом 2 части 1 статьи 3 данного Закона установлено, что при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются принципами равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Частью 2 статьи 3 Закона N 223-ФЗ определено, что извещение о проведении конкурса или аукциона размещается в соответствии с частью 5 статьи 4 настоящего Федерального закона не менее чем за двадцать дней до дня окончания подачи заявок на участие в конкурсе или аукционе. Выигравшим торги на конкурсе признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения договора в соответствии с критериями и порядком оценки и сопоставления заявок, которые установлены в конкурсной документации на основании положения о закупке, на аукционе - лицо, предложившее наиболее низкую цену договора или, если при проведении аукциона цена договора снижена до нуля и аукцион проводится на право заключить договор, наиболее высокую цену договора.

В соответствии с пунктами 1, 2, 9 части 10 статьи 4 Закона о закупках в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в том числе: установленные заказчиком требования к качеству, техническим характеристикам товара, работы, услуги, к их безопасности, к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, к результатам работы и иные требования, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика; требования к содержанию, форме, оформлению и составу заявки на участие в закупке; требования к участникам закупки и перечень документов, представляемых участниками закупки для подтверждения их соответствия установленным требованиям.

Исходя из условий ч. 10 ст. 4 Закона о закупках, потребности заказчика являются определяющим фактором при установлении требований к документации о закупках, что следует также из содержания ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ.

Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика, и в силу части 2 статьи 2 Закона N 223-ФЗ должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

Из материалов дела видно, что Положением о закупках товаров, работ, услуг МУП "Воронежская горэлектросеть", определено право организатора и заказчика на установление в конкурсной или аукционной документации, квалификационных требований в зависимости от технических, технологических, функциональных (потребительских) характеристик товаров, работ, услуг, требований, предъявляемых к их безопасности, и/или иных показателей, связанных с определением соответствия претендента требованиям, предъявляемым законодательством, нормативными документами заявителя к поставщикам (исполнителям, подрядчикам).

Пункт 15 информационной карты запросов предложений на поставку КТП с реестровыми номерами: N 31502849771, 31502849801, 31502849837, 31502849871, 31502849889, 31502849961, 31502850038 устанавливает требования к участникам о предоставлении конкретного сертификата соответствия ГОСТу 14695-80.

Данное требование является требованием к участникам закупки, предусмотренным п. 9 ч. 10 ст. 4 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", которое характеризует, в частности, степень надежности претендента относительно возможности выполнения обязанности по поставке технологически сложного и дорогостоящего оборудования, а также возможность претендента обеспечить своевременную поставку соответствующего оборудования.

Антимонопольный орган в своем решении указал, что установление требования к участникам о предоставлении конкретного сертификата соответствия ГОСТу 14695-80 может привести к ограничению количества возможных претендентов на заключение договора.

Суд апелляционной инстанции полагает данную позицию неверной, поскольку ни Гражданский кодекс Российской Федерации, ни Закон N 223-ФЗ не содержат закрытого перечня требований, которые могут предъявляться к участникам закупки, либо прямого запрета на применение какого-либо требования.

Закон N 223-ФЗ не содержит запретов на указание заказчиком в требованиях к товару определенных технических условий, которым должна соответствовать продукция.

В данном случае указание ГОСТа позволяет более точно определить технические требования к товару.

ГОСТ 14695-80. Подстанции трансформаторные комплектные мощностью от 25 до 2500 кВ-А на напряжение до 10 кВ. Общие технические условия (с Изменениями N 1-5) утверждён постановлением Государственного комитета СССР по стандартам от 31.10.1980 N 5230.

На основании п. 4 главы 7 "Регламентация закупочных процедур" "Стандарта осуществления закупочной деятельности отдельных видов юридических лиц", утвержденного ФАС России, документация о закупке должна содержать в том числе, требования к качеству, техническим характеристикам товара, работы, услуги, к их безопасности, к функциональным характеристика (потребительским свойствам) товара, и иные требования, связанные с определением соответствия поставляемого товара потребностям заказчика.

Соответственно, установление в Положении о закупках требования о предоставлении конкретного сертификата соответствия ГОСТу 14695-80 не нарушает требования Закона N 223-ФЗ, а напротив, способствует достижению установленных в нем целей.

По смыслу положений статей 1, 2 и 3 Закона N 223-ФЗ при организации закупок заказчики не связаны императивным перечнем требований к участникам закупок и могут самостоятельно определять такие требования с учетом имеющих правовое значение целей и принципов, в том числе критерия измеримости (пункт 4 части 1 статьи 3 названного Закона).

При этом принципиальное значение приобретают как равные условия для всех претендентов, исключающие признаки дискриминации и несправедливой конкурентной борьбы, так и эффективное использование заказчиками денежных средств и сокращение их издержек (с учетом показателей цены, качества и надежности). Баланс интересов заказчиков и участников закупок обусловлен именно этими категориями.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении Президиума от 28.12.2010 N11017/10, основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.

В силу пункта 2 статьи 25 Закона N 184-ФЗ соответствие продукции требованиям технических регламентов подтверждается сертификатом соответствия, выдаваемым заявителю органом сертификации.

В соответствии с требованиями действующего законодательства, в частности ст.ст. 2, 20, 23, 21 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", Постановления Правительства от 01.12.2009 N 982, товар - поставка КТП должен иметь подтверждение соответствия.

В силу с части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ потребности Заказчика являются определяющим фактором при установлении им соответствующих требований.

Действия заказчика, установившего требования к техническим характеристикам товара (установление ссылки на конкретный ГОСТ), не противоречат положениям ч. 10 ст. 4 и ч. 1 ст. 1 Закона N 223-ФЗ, из содержания которых следует, что потребности заказчика являются определяющим фактором при установлении им соответствующих требований к предмету закупки.

Установление спорного требования в информационной карте способствует в данном случае удовлетворению потребностей заказчика в товаре с необходимыми показателями цены, качества и надежности и наиболее эффективном использовании денежных средств при закупке товара высокого качества, направлено на реализацию мер по сокращению издержек заказчика, принципа целевого и экономически эффективного расходования денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг.

Пунктом 2 части 1 статьи 17 Закон N 135-ФЗ определено, что при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах.

Включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, само по себе не может рассматриваться в силу п. 1 ст. 1 Закона N 223-ФЗ как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением положений, закрепленных в ст. 17 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, согласно Федерального закона от 05.04.2016 N 104-ФЗ с 01.06.2016 заказчики в описании объекта закупки должны учитывать требования национальных стандартов, как при планировании, так и при подготовке извещений и документации. Данных закон распространяет свое действие как на заказчиков по Закону N 44-ФЗ, так и по Закону N 223-ФЗ. Таким образом, хоть эти нормы появились позднее спорных правоотношений, тем не менее законодатель установил требования, которые фактически и были соблюдены заявителем.

Пункт 3.1 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции предусматривает полномочие антимонопольного органа на выдачу организатору торгов, конкурсной или аукционной комиссии, обязательных для исполнения предписаний о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации, проведения торгов, порядка заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, в том числе предписаний об отмене протоколов, составленных в ходе проведения торгов, о внесении изменений в документацию о торгах, извещение о проведении торгов, об аннулировании торгов.

Вместе с тем, для вынесения предписания антимонопольный орган должен всесторонне и объективно исследовать обстоятельства дела и устанавливать не только наличие или отсутствие нарушений, но и при наличии нарушений - их существенность, наличие последствий, причинно-следственную связь между нарушениями и их последствиями. Вынесение немотивированного решения и предписания, без выяснения фактических обстоятельств организации и проведения торгов, нарушает интересы, в том числе, организатора торгов, добросовестного участника торгов, с которым в конечном итоге заключается контракт.

Из решения и предписания управления не усматривается мотивированное решение о необходимости аннулирования запроса предложений на поставку КТП.

При рассмотрении дела антимонопольный орган не устанавливал, были ли нарушены проведением конкурса права и законные интересы участников закупки, повлияли ли допущенные нарушения на ее результаты.

При названных обстоятельствах оспариваемое решение управления и выданные на основании данного решения предписания не соответствуют положениям Закона о закупках и Закона о защите конкуренции и нарушают права и законные интересы заявителя, в связи с чем, правомерно признаны судом первой инстанции незаконными.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, ненормативный акт может быть признан недействительным, а решения и действия (бездействие) незаконными только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

При названных условиях, арбитражный суд апелляционной инстанции считает верными выводы суда области о незаконности решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области от 30.10.2015 по делу N 570-18.1 как несоответствующие Федеральному закону от 18.07.2011 N223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь п. 1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 29.04.2016 по делу N А14-18113/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано через суд первой инстанции в Арбитражный суд Центрального округа, в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

А.И. Протасов

Судьи

П.В. Донцов Н.Д. Миронцева