Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 июля 2016 г. N 14АП-5484/16

г. Вологда

18 июля 2016 г.

Дело N А13-2701/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 11 июля 2016 года.

В полном объёме постановление изготовлено 18 июля 2016 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Осокиной Н.Н. и Смирнова В.И.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Смекаловой Е.Ю.,

при участии от ответчика Федотовой Е.А. по доверенности от 11.01.2016,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственной жилищной инспекции Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 24 мая 2016 года по делу N А13-2701/2016 (судья Киров С.А.),

установил:

общество с ограниченной ответственностью "ЖилСтройПриоритет" (ОГРН 1093525007102, ИНН 3525224172; место нахождения: 160034, Вологодская область, город Вологда, улица Псковская, дом 12б, офис 66; далее - общество, ООО "ЖилСтройПриоритет") обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Государственной жилищной инспекции Вологодской области (ОГРН 1033500076609, ИНН 3525131538; место нахождения: 160000, Вологодская область, город Вологда, улица Предтеченская, дом 19; далее - инспекция, административный орган) об оспаривании постановления от 10.02.2016 N 26, в соответствии с которым заявитель привлечен к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 24 мая 2016 года по делу N А13-2701/2016 заявленные требования удовлетворены.

Инспекция с судебным актом не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на то, что поскольку нарушение выявлено в ходе проведенной в соответствии с частью 1.1 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) проверки соблюдения требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда, то оно правомерно квалифицировано по статье 7.22 КоАП РФ.

ООО "ЖилСтройПриоритет" отзыв на жалобу не представило.

Общество надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителя в суд не направило, в связи с этим дело рассмотрено в его отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя инспекции, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, в связи с обращением жильца квартиры дома N 65 по улице Герцена города Вологды в период с 13.01.2016 по 14.01.2016 Департаментом градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды (далее - Департамент) на основании приказа от 31.12.2015 N 1463 проведена внеплановая выездная проверка деятельности общества с целью проверки фактов, изложенных в указанном выше обращении.

В ходе проверки установлено, что кровля дома N 65 по улице Герцена города Вологды имеет выбоины, трещины, смещение отдельных элементов, что является нарушением пунктов 4.6.1.1, 4.6.1.2 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Госстроя России от 27.09.2003 N 170 (далее - Правила N 170).

По результатам проверки Департаментом оформлен акт проверки от 14.01.2016 N 26.

В связи с выявленным нарушением в отношении общества Департаментом составлен протокол об административном правонарушении от 19.01.2016 N 2, а заместителем начальника инспекции вынесено постановление от 10.02.2016 N 36, которым общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.22 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 40 050 рублей.

Не согласившись с привлечением к административной ответственности, общество оспорило его в судебном порядке.

В силу части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 7 указанной статьи при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В соответствии с пунктом 1.2 Положения о государственной жилищной инспекции Вологодской области, утвержденного постановлением Правительства Вологодской области от 24.05.2010 N 592, инспекция является органом исполнительной государственной власти, осуществляющим региональный государственный жилищный надзор, а также контроль за соблюдением стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами.

Статьей 7.22 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение лицами, ответственными за содержание жилых домов и (или) жилых помещений, правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений либо порядка и правил признания их непригодными для постоянного проживания и перевода их в нежилые, а равно переоборудование жилых домов и (или) жилых помещений без согласия нанимателя (собственника), если переоборудование существенно изменяет условия пользования жилым домом и (или) жилым помещением.

Выявленное нарушение документально подтверждено и обществом не отрицается.

Признавая незаконным постановление инспекции от 10.02.2016 N 36, суд первой инстанции отметил следующее.

Согласно пункту 51 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и статье 192 ЖК РФ предпринимательская деятельность по управлению многоквартирными домами подлежит лицензированию.

В соответствии с частью 1 статьи 7 Федерального закона от 21.07.2014 N 255-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Закон N 255-ФЗ) юридические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность по управлению многоквартирными домами, обязаны получить лицензию на ее осуществление до 01.05.2015.

В материалах дела усматривается, что управление спорным многоквартирным жилым домом общество осуществляет на основании лицензии на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами от 09.06.2015 N 035-000176.

Согласно пункту 3 Положения о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.10.2014 N 1110, лицензионными требованиями к лицензиату, устанавливаемыми в соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", являются:

а) соблюдение требований, предусмотренных частью 2.3 статьи 161 ЖК РФ;

б) исполнение обязанностей по договору управления многоквартирным домом, предусмотренных частью 2 статьи 162 ЖК РФ;

в) соблюдение требований, предусмотренных частью 1 статьи 193 ЖК РФ.

Следовательно, предметом лицензионного контроля являются содержащиеся в документах лицензиата сведения о его деятельности, принимаемых им мерах по соблюдению лицензионных требований, исполнению предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований.

Законом N 255-ФЗ изменено содержание части 7 статьи 20 ЖК РФ, которая в редакции, действующей с 01.05.2015, устанавливает, что государственный жилищный надзор не осуществляется в отношении управляющих организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии на ее осуществление.

Действительно, с момента получения обществом лицензии в отношении него инспекцией будет осуществляться не государственный жилищный надзор, а лицензионный контроль соблюдения им лицензионных требований, названных в пункте 3 Положения о лицензировании, в том числе и положений, предусмотренных частью 2.3 статьи 161 ЖК РФ, согласно которой при управлении многоквартирным домом управляющей организацией она несет ответственность перед собственниками помещений в многоквартирном доме за оказание всех услуг и (или) выполнение работ, которые обеспечивают надлежащее содержание общего имущества в данном доме и качество которых должно соответствовать требованиям технических регламентов и правил содержания общего имущества в многоквартирном доме.

В решении Верховного Суда Российской Федерации от 23.09.2015 N АКПИ15-957 также отмечено, что Законом N 255-ФЗ изменено содержание части 7 статьи 20 ЖК РФ, которая в редакции, действующей с 01.05.2015, устанавливает, что государственный жилищный надзор не осуществляется в отношении управляющих организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии на ее осуществление. С указанного момента в отношении управляющих компаний, имеющих лицензии, органами государственного жилищного надзора осуществляется лицензионный контроль, направленный на предупреждение, выявление и пресечение нарушений лицензионных требований (часть 2 статьи 196 ЖК РФ).

Осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирным жилым домом с нарушением лицензионных требований представляет собой иной состав административного правонарушения, нежели предусмотренный статьей 7.22 КоАП РФ, а именно части 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ, которой установлена ответственность за осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами с нарушением лицензионных требований.

Часть 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ в рассматриваемой случае является специальной правовой нормой (применяется только в отношении лицензиатов) и имеет приоритет над общей нормой, установленной в статье 7.22 КоАП РФ, которая применяется ко всем лицам, ответственным за содержание общего имущества в многоквартирном жилом доме.

Вместе с тем, судом первой инстанции не принят во внимание тот факт, что в силу статьи 20 ЖК РФ законодательством помимо государственного жилищного надзора предусмотрены также муниципальный жилищный контроль и общественный жилищный контроль.

В силу пункта 1.1 статьи 20 ЖК РФ под муниципальным жилищным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений, а также муниципальными правовыми актами. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять законами субъектов Российской Федерации уполномоченные органы местного самоуправления отдельными полномочиями по проведению проверок при осуществлении лицензионного контроля в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии.

Частью 2.1 статьи 20 ЖК РФ предусмотрено, что муниципальный жилищный контроль осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления в порядке, установленном муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

В соответствии со статьей 2 Закона N 294-ФЗ под муниципальным контролем также понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Из приказа Департамента от 31.12.2015 N 1463 следует, что проверка общества осуществлена в соответствии с ЖК РФ, Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), Законом Вологодской области от 04.06.2010 N 2317-ОЗ "О порядке организации и осуществления муниципального контроля на территории Вологодской области" (далее - Закон N 2317-ОЗ), Законом Вологодской области от 01.02.2013 N 2986-ОЗ "О некоторых вопросах осуществления муниципального жилищного контроля на территории Вологодской области" (далее - Закон N 2986-ОЗ), а также Порядка организации и осуществления муниципального жилищного контроля на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденного решение Вологодской городской Думы от 27.09.2012 N 1276 (далее - Порядок N 1276).

Проведенная департаментом проверка в рассматриваемом случае свидетельствует об осуществлении названным лицом муниципального жилищного контроля.

В силу пункта 1.3 Порядка N 1276 предметом муниципального жилищного контроля является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда федеральными законами и законами Вологодской области в области жилищных отношений, а также муниципальными правовыми актами.

Термин "обязательные требования" применяется в настоящем Порядке в значении, определенном частью 1 статьи 20 ЖК РФ.

Согласно пункту 2.1 данного Порядка N 1276 муниципальный контроль осуществляется Администрацией города Вологды через Департамент градостроительства и инфраструктуры Администрации города Вологды (далее - орган муниципального контроля).

Муниципальный контроль осуществляется специалистами органа муниципального контроля, включенными в Перечень должностных лиц Администрации города Вологды, уполномоченных на осуществление муниципального жилищного контроля на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденный решением Вологодской городской Думы по предложению Администрации города Вологды.

Из пункта 2.3 названного Порядка следует, что муниципальный контроль в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляется в форме плановых и внеплановых документарных и (или) выездных проверок, в отношении граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателям, осуществляется в форме внеплановых документарных и (или) выездных проверок соблюдения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Мероприятия по муниципальному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляются в соответствии с Законом N 294-ФЗ, ЖК и настоящим Порядком.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 9.2 Закона Вологодской области от 08.12.2010 N 2429-ОЗ "Об административных правонарушениях в Вологодской области" (далее - Закон N 2429-ОЗ) должностные лица органов местного самоуправления муниципальных образований области, указанные в части 3 настоящей статьи, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, при осуществлении органами местного самоуправления муниципального жилищного контроля - об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.22 КоАП РФ.

Следовательно, орган, осуществляющий муниципальный жилищный контроль, которым в рассматриваемом случае является Департамент, имеет право при выявлении соответствующего нарушения составлять протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.22 КоАП РФ.

Вместе с тем, полномочий на привлечение к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.22 КоАП РФ, то есть на вынесение постановления о привлечении к административной ответственности по указанной статье КоАП РФ, органы муниципального жилищного контроля не наделены.

В силу положений части 1 статьи 23.55 КоАП РФ привлекать к административной ответственности по статье 7.22 названного Кодекса вправе только органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие региональный государственный жилищный надзор.

В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Закона Вологодской области от 28.09.2012 N 2837-ОЗ "О порядке взаимодействия органов муниципального жилищного контроля с уполномоченным органом исполнительной государственной власти области, осуществляющим региональный государственный жилищный надзор, при организации и осуществлении муниципального жилищного контроля на территории Вологодской области" (далее - Закон N 2837-ОЗ) органы муниципального жилищного контроля и орган государственного надзора области при организации и осуществлении муниципального жилищного контроля на территории Вологодской области взаимодействуют по вопросу направления органами муниципального жилищного контроля в орган государственного надзора области материалов по результатам проводимых ими проверок по соблюдению юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда федеральным, областным законодательством, муниципальными правовыми актами в области жилищных отношений.

В силу пункт 3.4 Административного регламента взаимодействия Государственной жилищной инспекции Вологодской области, органов местного самоуправления области, уполномоченных на осуществление муниципального жилищного контроля в сфере соблюдения обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда федеральными законами и законами области в сфере жилищных отношений, а также муниципальными правовыми актами, утвержденного приказом Государственной жилищной инспекции Вологодской области от 16.07.2013 N 107, в случае выявления при проведении проверок нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем и гражданином обязательных требований орган муниципального контроля, проводивший проверку, в течение 5 дней со дня ее завершения направляет в инспекцию соответствующие документы.

Из пункта 3.5 Административного регламента следует, что инспекция при получении указанных материалов принимает решение о возбуждении или об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в порядке, установленном КоАП РФ, и в течение 10 дней со дня принятия указанного решения направляет в орган муниципального контроля информацию о принятом решении.

Получив от департамента с сопроводительным письмом от 18.12.2015 N 01-16/8394-2015 соответствующие документы, в том числе и протокол об административном правонарушении, предусмотренном статей 7.22 КоАП РФ, инспекция вынесла определение по делу об административном правонарушении от 29.01.2016 (лист 55) и как лицо, уполномоченное статьей 23.55 КоАП РФ на вынесение постановления по статье 7.22 КоАП РФ, и в рамках взаимодействия органов, установленного Законом N 2837-ОЗ, правомерно привлекла общество к административной ответственности по статье 7.22 КоАП РФ.

В то же время суд апелляционной инстанции считает возможным освободить общество от административной ответственности, предусмотренной статьей 7.22 КоАП РФ, в связи с малозначительностью совершенного им правонарушения.

Согласно статье 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Вышеназванная норма является общей и может применяться к любому составу административного правонарушения, предусмотренного КоАП РФ, если судья или орган, рассматривающий конкретное дело, признает, что совершенное правонарушение является малозначительным.

Таким образом, применение статьи 2.9 КоАП РФ при рассмотрении дел об административном правонарушении является правом суда.

В пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - постановление N 10) разъяснено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Кроме того, согласно абзацу третьему пункта 18.1 названного постановления квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 данного постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

Согласно пункту 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных отношений.

По смыслу статьи 2.9 КоАП РФ оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо с угрозой причинения вреда личности, обществу или государству. Таким образом, административные органы обязаны установить не только формальное сходство содеянного с признаками того или иного административного правонарушения, но и решить вопрос о социальной опасности деяния.

Существенная угроза представляет собой опасность, предполагающую возможность изменений в виде нанесения потерь (ущерба) главной, основополагающей части каких-либо экономических или общественных отношений. Для определения наличия существенной угрозы необходимо выявление меры социальной значимости фактора угрозы, а также нарушенных отношений. Угроза может быть признана существенной в том случае, если она подрывает стабильность установленного правопорядка с точки зрения его конституционных критериев, является реальной, непосредственной, значительной, подтвержденной доказательствами.

При этом КоАП РФ не ставит признание правонарушения малозначительным в зависимость от состава правонарушения.

Таким образом, малозначительность может быть применена ко всем составам административных правонарушений, в том числе носящим формальный характер, независимо от установленной санкции.

Не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

В силу статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

В рассматриваемом случае доказательств пренебрежительного отношения заявителя к исполнению своих публично-правовых обязанностей инспекцией в материалы дела не предъявлено.

Оценив характер и степень общественной опасности административного правонарушения, допущенного обществом, суд апелляционной инстанции, принимая во внимание отсутствие доказательств пренебрежительного отношения ответчика к соблюдению норм публичного права, количество выявленных нарушений (одно нарушение), пришел к выводу о том, что своими действиями общество не создало существенной угрозы общественным отношениям и не причинило вреда интересам граждан, общества и государства.

В данном случае возбуждением дела об административном правонарушении, его рассмотрением и установлением вины лица, его совершившего, достигнуты предупредительные цели административного производства, установленные частью 1 статьи 3.1 КоАП РФ.

При формальном наличии всех признаков состава правонарушения оно не содержало существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, со стороны общества отсутствует пренебрежительное отношение к исполнению своих публично-правовых обязанностей.

Согласно пункту 17 постановления N 10, установив при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности малозначительность правонарушения, суд, руководствуясь частью 2 статьи 206 АПК РФ и статьей 2.9 КоАП РФ, принимает решение об отказе в удовлетворении требований административного органа, освобождая от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения, и ограничивается устным замечанием.

С учетом изложенного, суд первой инстанции правомерно признал незаконным и отменил постановление инспекции от 10.02.2016 N 36.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 24 мая 2016 года по делу N А13-2701/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственной жилищной инспекции Вологодской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Н.Н. Осокина В.И. Смирнов