Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 июля 2016 г. N 12АП-5185/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 10 ноября 2016 г. N Ф06-14493/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Саратов

19 июля 2016 г.

Дело N А06-10720/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 июля 2016 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Александровой Л.Б., Луговского Н.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Абросимовым О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Газпром добыча Астрахань" (414000, г. Астрахань, ул. Ленина, д. 30/33, стр. А, ОГРН 1023001538460, ИНН 3006006420)

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 05 апреля 2016 года по делу N А06-10720/2014 (судья Бочарникова Г.Н.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Газпром добыча Астрахань" (414000, г. Астрахань, ул. Ленина, д. 30/33, стр. А, ОГРН 1023001538460, ИНН 3006006420)

к Нижне-Волжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (400074, г. Волгоград, ул. Огарёва, д. 15, ОГРН 1023403462488, ИНН 3444046034)

о признании недействительным предписания,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Астраханской области обратилось общество с ограниченной ответственностью "Газпром добыча Астрахань" (далее - ООО "Газпром добыча Астрахань", заявитель) с заявлением о признании недействительным предписания Нижне-Волжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление) от 15 августа 2014 года N 2984/П.

Решением суда первой инстанции от 05 апреля 2016 года заявление ООО "Газпром добыча Астрахань" оставлено без удовлетворения.

ООО "Газпром добыча Астрахань" не согласилось с принятым решением и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, удовлетворить заявленные требования.

Управление возражает против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Лица, участвующие в деле, явку представителя в судебное заседание не обеспечили. О месте и времени рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждено уведомлением о вручении почтового отправления N 410031 98 82356 4, N 410031 98 82354 0, N 410031 98 82355 7. Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Двенадцатого арбитражного апелляционного суда 02 июня 2016 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения от 16 июля 2014 года N 2984-П управлением в отношении ООО "Газпром добыча Астрахань" проведена внеплановая выездная проверка в целях контроля исполнения предписания от 25 марта 2014 года N 73/П в части пунктов с 1 по 136, срок для исполнения которых истёк 25 июня 2014 года.

По результатам проверки составлен акт от 15 августа 2014 года N 2984/А.

На основании указанного акта выдано предписание от 15 августа 2014 года N 2984/П.

ООО "Газпром добыча Астрахань" с указанным предписанием не согласилось и обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что оспоренное предписание не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Согласно апелляционной жалобе ООО "Газпром добыча Астрахань", учитывая неисполнимость предписания, обратилось в управление с ходатайством о продлении срока его исполнения. Однако указанное ходатайство не удовлетворено. Судебными актами по делам N А06-10407/2014 и N А06-7521/2015 установлено, что для исполнения предписания от 25 марта 2014 года N 73/П необходим срок реализации не менее трёх лет, а также то, что заявитель предпринял надлежащие и все зависящие от него меры по устранению выявленных нарушений. Указанное обстоятельство, по мнению заявителя, имеет преюдициальное значение для разрешения рассматриваемого спора.

ООО "Газпром добыча Астрахань" считает, что незаконный отказ в продлении срока исполнения предписания от 25 марта 2014 года N 73/П и проведение очередной проверки по истечении установленного срока противоречат Административному регламенту по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах, утверждённому приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30 октября 2008 года N 280 (далее - Административный регламент), а также контролю за его исполнением, целью которого является устранение нарушений. Правовых оснований для проведения очередной внеплановой выездной проверки с целью контроля исполнения предписания от 25 марта 2014 года N 73/П не имелось.

Апелляционная коллегия считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, доводы апелляционной жалобы - несостоятельными.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года N 6/8 основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту, так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

В рассматриваемом случае совокупность указанных условий не установлена.

Исходя из статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость является важным требованием к предписанию и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от контролирующего органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определённый срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, чёткие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения; содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, чётким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Судами обеих инстанций установлено, что оспариваемое предписание содержит перечень выявленных управлением нарушений. Во исполнение вынесенного предписания заявителю необходимо привести указанные действия в соответствие с законодательством о промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Правовое регулирование отношений, возникающих в процессе деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, осуществляется Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ).

Федеральный закон N 116-ФЗ определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

В статье 1 Федерального закона N 116-ФЗ установлено, что промышленная безопасность опасных производственных объектов - состояние защищённости жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

В силу статьи 2 Федерального закона N 116-ФЗ опасными производственными объектами в соответствии с указанным Федеральным законом являются предприятия или их цеха, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к Федеральному закону N 116-ФЗ.

Согласно статье 9 Федерального закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения Федерального закона N 116-ФЗ, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности; обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности; иметь на опасном производственном объекте нормативные правовые акты и нормативные технические документы, устанавливающие правила ведения работ на опасном производственном объекте; организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; обеспечивать наличие и функционирование необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными требованиями.

В пункте 1 статьи 11 Федерального закона N 116-ФЗ предусмотрено, что организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Правительством Российской Федерации.

С учётом изложенного суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что обязанность соблюдения положений Федерального закона N 116-ФЗ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности, возлагается на организацию, осуществляющую его эксплуатацию по целевому назначению.

В апелляционной жалобе ООО "Газпром добыча Астрахань" указывает на незаконность проверки, по результатам которой выдано оспоренное предписание.

Из материалов дела следует, что проверка проведена в период с 21 июля 2014 года по 15 августа 2014 года на основании распоряжения от 16 июля 2014 года N 2984-РП. В соответствии с указанным распоряжением проверка проводилась в целях контроля исполнения предписания от 25 марта 2014 года N 73/П.

Указанное предписание ООО "Газпром добыча Астрахань" не обжаловалось. Данное обстоятельство подтверждено заявителем в апелляционной жалобе. Оспоренное предписание является самостоятельным ненормативным правовым актом и имеет законную силу.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Федерального закона N 116-ФЗ ООО "Газпром добыча Астрахань" обязано выполнять указания, распоряжения и предписания федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц, отдаваемые ими в соответствии с полномочиями.

В соответствии с пунктом 47.1 Административного регламента предписание подлежит исполнению в установленный в нём срок.

В силу пункта 7 статьи 16 Федерального закона N 116-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований.

В связи с тем, что законность предписания от 25 марта 2014 года N 73/П не оспаривалась, то у административного органа имелись все предусмотренные законодательством основания для проведения данной проверки. Иных, нежели указанных в законном предписании от 25 марта 2014 года N 73/П, сроков исполнения управление не устанавливало.

Ненормативный правовой акт (ответ на ходатайство), на который ссылается заявитель и который признан судами первой и апелляционной инстанций незаконным, не может являться основанием для принятия решения о проведении проверочного мероприятия.

В соответствии с частью 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" одним из оснований для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

На основании пункта 7 статьи 16 Федерального закона N 116-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований.

Из материалов дела следует, что управление в период с 21 июля 2014 года по 15 августа 2014 года провело внеплановую выездную проверку в отношении заявителя с целью контроля исполнения предписания от 25 марта 2014 года N 73/П. По её результатам выявлен факт невыполнения 127 пунктов предписания в установленные сроки.

Предписанием от 25 марта 2014 года N 73/П зафиксировано невыполнение 136 пунктов предписания от 23 марта 2012 года N 21-рп, выданного Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору по результатам проведённой внеплановой проверки ООО "Газпром добыча Астрахань" на основании распоряжения от 06 февраля 2012 года N 21-рп.

В соответствии со статьёй 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Однако заявителем не указано, какому нормативному правовому акту не соответствует вынесенное предписание, и каким образом указанный документ нарушает законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, на что обоснованно указано судом первой инстанции.

Материалами дела подтверждено, что управлением в результате проверки выполнения предписания повторно зафиксированы аналогичные нарушения требований законодательства о промышленной безопасности (часть нарушений), что свидетельствует об их неустранении заявителем. По факту вновь обнаруженных (аналогичных) нарушений административный орган привлёк ООО "Газпром добыча Астрахань" к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Суд апелляционной инстанции счёл доводы апелляционной жалобы несостоятельными, поскольку административным органом соблюдён установленный порядок проведения проверок опасных производственных объектов.

Положения пункта 1 статьи 9 Федерального закона N 116-ФЗ не содержат исключений для организаций, в которых выявлены нарушения требований промышленной безопасности, позволяющих им продолжать осуществлять деятельность по эксплуатации опасных производственных объектов с нарушением положений Федерального закона N 116-ФЗ, других федеральных законов, нормативных правовых актов в области промышленной безопасности.

В соответствии с пунктом 1.5 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Общие правила взрывобезопасности для взрывопожароопасных химических, нефтехимических и нефтеперерабатывающих производств" в целях приведения опасных производственных объектов химической, нефтехимической и нефтегазоперерабатывающей промышленности в соответствие с требованиями Правил и других нормативных правовых актов в области промышленной безопасности эксплуатирующая организация проводит комплексное обследование фактического состояния технологического объекта, разрабатывает комплекс компенсационных мер по дальнейшей безопасной эксплуатации таких объектов, включая обоснование их безопасности.

Нарушения, выявленные административным органом в деятельности ООО "Газпром добыча Астрахань" и послужившие основанием для выдачи предписаний от 25 марта 2014 года N 73/П и от 15 августа 2014 года N 2984/П, установлены в рамках иных проверок, проведённых административным органом 25 марта 2014 года и 15 августа 2014 года соответственно, до вступления в законную силу решений по делам N А06-10407/2014, N А06-7521/2015, на которые сослался заявитель в апелляционной жалобе.

Продолжение ООО "Газпром добыча Астрахань" противоправных действий после первоначального её выявления административным органом в 2014 году не препятствует в дальнейшем выявлению новых фактов совершения правонарушения в иной период.

Судами обеих инстанций установлено, что заявителем не были приняты все необходимые, достаточные и своевременные меры для предотвращения выявленных нарушений.

Правомерность проведения внеплановой выездной проверки исполнения предписания от 25 марта 2014 года N 73/П, выдачи предписания от 15 августа 2014 года N 2984/П подтверждена вступившим в законную силу решением от 27 октября 2015 года по делу N А06-5954/2015, которое в силу части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеет преюдициальное значение для рассмотрения настоящего дела.

В соответствии с пунктом 47.3 Административного регламента может быть рассмотрено ходатайство о продлении срока исполнения предписания. Мотивированное ходатайство о продлении срока исполнения пунктов предписаний представляется на имя руководителя Ростехнадзора или территориального органа Ростехнадзора, выдавшего предписание. Решение об удовлетворении (об отказе в удовлетворении) ходатайства и назначении нового срока исполнения предписания либо об изменении полностью или частично требований выданного предписания принимается руководителем (заместителем руководителя) Ростехнадзора или территориального органа Ростехнадзора в срок не более 14 дней со дня его регистрации в Ростехнадзоре. При этом решение об отказе в удовлетворении ходатайства должно быть мотивированным.

Кроме того, в пункте 47.4 Административного регламента установлена обязанность Ростехнадзора извещать письмом юридическое лицо об удовлетворении ходатайства (об отказе в удовлетворении ходатайства).

Однако данный порядок рассмотрения ходатайства о продлении срока исполнения пунктов предписания не препятствует органу Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору выполнять функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований промышленной безопасности на производственных объектах.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что требования заявителя являются необоснованными и не подлежат удовлетворению. Суд первой инстанции, не установив нарушения норм закона и прав заявителя, в соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отказал в удовлетворении заявленных требований.

Таким образом, все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана правовая оценка. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, несогласие с указанным решением не могут служить основанием для его отмены.

Апелляционный суд считает решение, принятое судом первой инстанции, законным и обоснованным. Апелляционную жалобу следует оставить без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 05.04.2016 по делу N А06-10720/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

Л.Б. Александрова Н.В. Луговской